读书笔记 | 县衙门里的事儿，从古到今
中国的中央集权体制有漫长历史深厚积淀，因此无论政治运作、社会改革，人们的目光总习惯先落在中央的政策动向上。但是，政策总是要基层政府来执行的，基层怎么运作，规条如何落地，这里面往往才是历史和现实里真正的国计民生。
在信息流通尚不发达的古代，“天高皇帝远”，“十里不同俗”，地方事务的复杂多样，远超制度规条的设计。大量“非正式”的地方政治传统，支撑着基层政府的运行，也层层印染下深刻的痕迹，直到今天仍是隐约可见。
今日的公号推文，为大家带来《清代地方政府》一书的读书笔记，聚焦地方治理体系中的那些人以及他们的行为逻辑，讲讲早先地方政府的体制和运作传统，以及对今人的启示。
徐静婷
中国社科院公共政策研究中心研究助理
瞿同祖，可以说是个不折不扣的官三代，祖父是清末军机大臣瞿鸿禨，父亲瞿宣治是民国初年驻瑞士及荷兰的外交官。但瞿公子偏又是个热爱学术的学霸，因成绩优异保送燕京大学。大学期间，师从著名社会学家吴文藻，与后来享誉社会学界的费孝通、林耀华们同为吴的得意门生。
虽是正统社会学出身，但瞿同祖却更多在法学界享有盛名。无论是其早年的著作《中国法律与中国社会》，还是较后期的《清代地方政府》，都为中国法律史和社会史研究做出了杰出的贡献。前一本书是将法律置于中国古代社会这个大背景下，来理解法律和社会的本质，探讨法律与道德、伦理等价值观念的关系。后者则是从法律所代表的成文制度和清代地方政府的具体运作之间的冲突与妥协，动态把握基层官僚的行为模式，理解他们行为的逻辑。
本篇读书笔记围绕《清代地方政府》一书，介绍该书的主要内容和研究方法，并试图从书中获得一些基层治理的经验和启示。
主要内容
全书可分为三大部分，第一部分介绍了清代地方政府里官吏的地位、职责、收入及行为特点，第二部分描述了地方政府的日常工作和职能，第三部分则分析了士绅这个特殊社会阶层与地方政府之间的关系。
1. 参与政府的那些人
地方政府里最重要的人自然是州县官。州县官虽然在行政官僚体系中处于最底层，但是他们是直接与老百姓打交道的官员，作用非同小可。作者认为，州县官才是真正的行“政”之官，因为他们负责实际事务，他们的上司就只是通过发号施令、汇报工作等形式对他们进行监督。中央政府对州县官的监督则主要通过人事制度的安排，比如州县官的晋升、降级、免职、政绩考核，最终决定权都在吏部，通过这种手段中央可以对州县官的行为起到制约作用。
州县官的首要职责是维护治安，剩下最重要的工作就是征税和司法。虽事务繁杂，但州县官的阳光收入却十分有限，顺治、康熙年间只领一份名义上的薪水，雍正时代开始额外发给津贴，但即使这些加起来还是远远无法应付庞大的行政开支。私人生活方面，他要生活、要养家，而公务活动方面，因为他手下很多工作人员并非政府的正式工作人员，他就不得不自己给他们发工资，另外还要在上级政府经费不足时“摊捐”、上司途经时提供住宿伙食，过年过节时给上级孝敬礼物。
这种“又要马儿跑，又不给马儿吃草”的薪酬制度，意味着马儿要自己觅食，于是州县官只能通过“陋规”这种非法手段补充收入。陋规收入名目繁多，但其中最重要的一种就是“耗羡”，它是指地方官员在征收税金时，以运送或熔铸等损耗为由向民众多征的那些银两。虽说非法，但却不同于贪污腐败行为的违法所得，因为它是在法律默许范围内的。另外，陋规是受习惯制约的，聪明的地方官一般会遵守既定惯例，否则容易引起社会骚乱、甚至出现官逼民反的重大事故。不过，由于缺乏明确稳定的规则，陋规很容易发展到脱离中央政府控制，无从知道确切种类也无法监督它们的具体用途。
除了州县官外，地方政府的正式工作人员还有书吏和衙役。州县官是空降的外地人，不了解本地情况，甚至连当地方言都听不懂，而且州县官是流动的，会迁调，所以他们也没有动力去详细了解地方情况。不过，“官有迁调，而吏无变更”，专门负责各类公文等文字工作的书吏，以及从事信差、门卫、警卫员等跑腿工作的衙役，都是熟悉情况的本地人，州县官行政不得不依赖他们。虽然政府规定中明确了州县官可以雇佣书吏和衙役，也规定了他们可以从政府领取的薪水（书吏没有薪酬），但是这点工资其实是杯水车薪，糊口尚且不足更别提养家了。而另一方面，这些小吏又实际掌握着可以滥用权力的位置，在这种情况下，陋规费就成了他们主要的收入来源。书吏和衙役可获取的陋规费有些是书吏独享的，比如执笔费，但大多是书吏和衙役共享。陋规费的征收对象多种多样，有诉讼当事人，有纳税者，有漕粮征收的对象等等，使用的名头也是花样百出，文具簿账费、进仓钱、茶果钱、勘验费等等，不一而足。
陋规费外，书吏和衙役还有很多贪赃枉法获取收入的机会。比如书吏会竭力把尽可能多的人扯进案件中，方便对他们勒索钱财，或用一张盖有印信的白票去威胁百姓加以勒索；征税的时候在秤上做手脚，以超额征收；验收漕粮时故意拖延，只有税户交了贿金后才予以解决。而衙役则可以在催收赋税的时候滥用权力向百姓勒索钱财，以诬告等手段威胁、敲诈发生命案地区的富户，延长嫌犯囚禁班房的时间，甚至以搜查赃物为借口强入民宅、勒索钱币。
虽然大清法律有规定，监督书吏和衙役的责任由州县官承担，他们的违法犯罪行为被发现的话，州县官也要负责。但是事实上由于州县官同样依赖于陋规收入，所以除了一些制约手段外，州县官并不会从根本上取缔陋规行为，因此也就无法杜绝可能会出现的衙役和书吏的违法犯罪活动。
除了正式工作人员以外，地方政府机构还有两类十分重要的职务，分别是长随和幕友。不同于书吏和衙役，长随不是本地人、也不是政府的正式工作人员，而是州县官的私人仆役，很可能在州县官到某地上任之前就是他们的家仆，或者与其拥有其他亲密的私人依附关系。他们是州县官监督、协调书吏和衙役的耳目，并且往往会介入地方行政事务，为州县官分忧解难。
长随的工资是州县官负责发的，但是他们同样会参与陋规费的分享。另外，尽管他们作为州县官的亲信，被委托监督书吏和衙役，很多时候却会与二者合伙贪污。很多情况下，那些骗取州县官信任但又联合其他人骗州县官的长随，对制度的破坏力往往更大，也更可怕。
和长随类似，幕友与聘用他们的州县官之间也是一种非正式的私人关系。幕友的出现与科举制度息息相关。由于科举考试的重点是儒家经典，后来更是演变为考核八股文，所以十年寒窗通过考试取得功名的人却往往对具体的行政管理不甚了了。这时，州县官的行政工作就离不开那些经验丰富的行政管理专家。这些专家根据具体负责的行政事务的不同，又细分为负责协理司法的刑名幕友、负责税赋的钱谷师爷、负责办理赋税征收的征比等等。以刑名幕友为例，州县官在举行案件的庭审前后，都会咨询他们的法律意见。
幕友大多是秀才，不够资格担任官职，他们会在考中举人之前将这份工作当做一个过渡性的职务。在出任这份工作之前，他们通常会拜一个职业幕友为师，接受一些律例和税务方面的专业训练。拥有一定的业绩记录，并且通过州县官个人举办的面试后，幕友就可以受聘开始工作。由于他们的学者身份，同时某种程度上又是潜在的官员，所以比之书吏、衙役和长随，他们往往享有更多的社会尊重。“幕友”一词也说明他们与州县官处于平等地位，而非依附和服从关系。
幕友的纯收入是远远高于州县官的其他助手群体的，甚至往往也高于州县官。幕友之间的收入差距主要取决于个人能力、所负责任和地方收入水平，因此更多表现为一种自由的市场价。另外，由于幕友更多从事脑力劳动、不直接接触百姓，他们也是唯一不能分享陋规收入的群体。不过，幕友这种制度安排同样存在问题，比如刑名幕友协助庭审，由于他们是非正式人员，从不出庭，很多时候只能以书面证词作为判案的主要依据，这就很难防止书吏在笔录过程中作伪，也就不能保证司法的准确公平。
2. 政府做的那些事
地方政府直接与当地老百姓打交道，行政事务往往庞杂又繁重。司法是州县衙门最重要的工作之一，州县衙门是帝国的基层法庭，州县官的职责涵盖了现代法官、检察官、警察甚至验尸官的所有内容。这种司法结构意味着州县官从一开始就很难站在完全中立的角度审视嫌疑人的行为，更容易受先入为主的观念的影响。另外由于审讯中允许使用刑讯获取嫌疑人口供，所以发生冤假错案的可能性也大大增加。基层法庭的受案范围包括民事案件和轻微刑事案件，重大案件必须呈报上级。
为了中央财政体系的正常运转，州县官还负责征收土地税、漕粮、及各类杂税。有的时候，盐税这种由专门的事务官负责、与州县官没有直接关系的事务，州县官也对其负有一定的督促责任。
除了司法和税收，地方政府的行政内容还包括其他多个方面。比如户口登记、治安、邮驿、公共工程、公共福利和教育、文化、宗教等等涉及公共领域的活动，地方政府均有涉足。户口登记采纳的里甲制度是为了方便地丁税的征收；治安领域采用的保甲制度则有利于对可疑分子的监视、巩固帝国安全；驿站设在交通要冲，大多由所在地的州县官直接负责，为邮政工作者提供食宿服务；蓄水、防洪等公共工程是为了便利百姓的灌溉；“常平仓”、“义仓”、“社仓”等公共福利设施，是为了保障穷人在年岁不好的时候有基本的保障；“社学”、“义学”、“乡约”等教育文化活动是为了给穷人提供接受教育和思想教化的机会。
这些活动的根本出发点是加强帝国对社会的控制，但不可否认，如果运行良好，它们在一定程度上是可以为广大人民群众造福的。然而现实情况是，由于地方政府的人力和经费都很有限，地方工作人员的薪酬过低、素质也实在不高，这种种机制的建立和运行最终要么形同虚设，要么成为地方官吏捞油水的机会，变成加剧老百姓痛苦和负担的根源。比如保甲长每月要向州县官汇报社区情况，这种直接接触就给了书吏、衙役等人敲竹杠的机会，导致没有人愿意担当该职务。再比如户口登记、发放门牌等工作，由于政府不提供经费，最终负担也会被转嫁到民户身上，而且这些工作也为勒索陋规费提供了机会，严重扰民。邮驿服务最终由百姓自掏腰包保障；常平仓也沦为官员自肥的工具，因为他们可以低于市场价格向老百姓强制购粮或强迫他们购买陈粮。
3. 士绅与地方政府的关系
在全书最后一章，作者探讨了士绅和地方行政的关系，基本否定了一些学者认为清代存在“地方自治”的想象。一方面，士绅是地方精英，协助地方政府共同管理当地事务，享有非正式权力，是统治阶级的候补成员。士绅并不等同于地主，取得士绅身份的必要条件是通过文武科举考试、并取得官宦身份或仕宦资格，财富与地产往往是取得官宦身份的结果而非原因。士绅可以利用自己的影响力干预地方政府的行政决策，有些时候也会与地方政府的利益相悖。另一方面，士绅并不代表当地老百姓的利益，而是享有许多社会、经济和法律方面的特权。比如他们不受当地司法管辖，可以免除徒刑以下的刑法，不用加入保甲体系，免受地方官吏的迫害等等。
士绅的权力、特权以及影响力主要通过与科举制度相关的三个集团——老师、学生与同科及第者——得以实现。只要士绅与某位当权人士拥有上述的某种人际关系，那么他们就可以发挥影响。甚至士绅的家庭成员、仆从，也可以利用士绅的影响力从事非法活动，所谓“一人得道鸡犬升天”说的大致就是这种情况。
虽然士绅常常在公共工程和福利方面承担责任，也会在政府和百姓之间调停，但是作者经过分析后认为，这些行为更多是士绅出于自身利益的考虑。毕竟安定的社会最终是有利于士绅地位的稳定的，一旦百姓与士绅发生利益冲突时，他们还是更关心自己家庭和亲属的利益。更何况，士绅利用特权地位营私的事迹也不鲜见，比如征税过程中，士绅会拒绝缴纳附加费，士绅税负减少意味着普通百姓的税负增加。
研究方法
在阅读本书的过程中，读者很可能会因为瞿老稳健的叙事节奏和持正的语言风格而略感枯燥，但是却不得不感佩于他客观的叙事角度和耐心的学术考证。尤其值得读者借鉴的，是本书的研究方法。瞿老不仅巧妙地实现了西方经典理论方法和中国传统文化研究的结合，同时充分地展现了跨学科研究的学术优势。
分析方式上，瞿老显然借鉴了结构主义的史学方法。在讲述清代地方政府的历史时，作者并不受制于编年体写作的惯常模式，而是将其放在一个相对稳定的传统背景下进行整体性的考察，力图发现背后的结构特质。本书译者范忠信对此有非常精当的概括：“他研究的不仅仅是一个时期的政府组织结构及其运作，而是研究一种‘政府传统’……这种研究着重于研究在一个相当漫长的时间里形成的一以贯之的政治机器构成和运作的传统。这种对传统的认识，是在把各个不同的历史阶段的丰富多彩的变化加以抽象、归纳总结，并相对忽略那些没有延续性或规律性的偶发事件或因素的影响后得出的。”这种结构主义的分析方式，有利于我们把握清代地方政府的本质特征，理解其在行政体系中的基本地位作用，而不至于被历史数不清的细节干扰。
选材标准上，瞿老十分注意对非正式材料的借重。他绝不局限于官方文件和正式法律规定，而是关注非正式因素对实际的行政体系产生的影响，致力于揭示正式制度与实际制度之间的脱节。这种倾向与法律社会学的思想有一定关联。这个法律流派的主要观点是书本上的法和生活中的法律往往并不吻合，因为“法律法令并不总是被遵守”，而一些行为惯例虽然没有被写进法律里，却事实上被无例外地遵守。因此，要考察任何法律或制度的实际运行，就不能只着眼于正式规定，而应考察它们在现实生活中的具体作用。比如虽然正式法律规定了地方政府不能超额雇佣人员，规定了不能超额乱收税，但实际情况是“编外人员”普遍存在，附加税金“陋规费”几乎制度化。基于以上考虑，作者不仅在书中引用了大量规范性的法律文献，还考察了官员或幕友记载的为政经历、体会札记、奏疏判牍，甚至民间人士编撰的野史、述文等非规范性文献。
这种社会科学趋向的法律史、制度史研究不仅同时加深了我们对历史和法律制度二者的了解，而且为交叉学科的研究探索出一条成果丰富的道路。
历史的启示
中国有一句古话，“郡县治、天下安”。基层政府组织是行政体系的手脚，是具体执行政府指令的机构。所谓“上面千条线，下面一根针”，无论上级机关有多少好主意，最终来具体落实的都是这“一根针”。如果地方政府能力不足甚至故意胡作非为，那么无论多好的治国理念都只是一纸空文。虽然基层治理在国家治理中有着如此重要的战略地位，但它却常常被帝国统治者们忽略。通过阅读瞿同祖先生的这本书，我们至少可以获得基层治理的以下几点启发。
首先，法律和制度不能不近人情。官吏们也是人、有人性，不可能光靠行政命令或精神感召去要求他们为民服务或为帝国服务，必须满足他们基本的生活需求和尊严，从而遏制他们在经济压力下从非正当渠道获取利益的行为。
其次，规则制度化往往优于非制度化。如果缺乏明确的制度规定而仅仅依靠惯例调整政府行为，其中的投机者就会钻法律的漏洞，容易造成更大的破坏。比如地方政府完全可以将陋规费制度化、法律化，这样就可以从一定程度上制约地方官吏敲诈勒索百姓等明显的犯罪行为。
再次，地方政府合理分权有利于提高治理效率。州县政府的所有职能都由州县官一人负责，非正式的公安局、检察院、法院、政府都紧密团结在以一把手为中心的“一人政府”周围，为他服务。这种混沌状态造成官吏们职能分工不清且互相交错，不仅制约行政效率的提高而且容易出现官吏权责的不对等。
最后，中央政府适度放权有利于激发基层活力。清代的中央权力过度集中，管得太多太细。据萧公权的论述，“统治者为了帝国的安全，把所有权力都抓在自己手里，让被统治者畏惧这个权力，同时不让任何人——包括士子、官吏以及普通百姓——发展出独立与自立。”这种治理理念实际上是落后且无效的，其现实结果是，官僚阶层行政效率低下，对政务不关心、颟顸无能，不会真正去为统治者的利益考虑，也不会关心百姓的利益；居民安分守己，对政治漠不关心，被动承受加之于身上的所有负担，只知毫无疑问地服从权威，个人能力没有得到提到，也就缺乏主动向官府效劳的意愿和能力，形同“一盘散沙”。年岁好的时候官民尚能相安无事，可一旦出现动荡，散沙般的民众就会完全脱离社会控制，对帝国的安全产生极大威胁。这也是所谓“一管就死”现象的秘密所在。中央政府可以尝试向地方和社会放权，发展官僚和民众的能力和意愿，变消极顺从为积极服从，使他们在智力和经济上能够应对环境变化的挑战。
张心远
阅读小分队负责人
点 评静婷的读书笔记内容概括精到，感想也可圈可点，我稍微补充一点儿可以参考的信息吧。中国传统的政府是没有预算的，财政的基本思想是“量入为出”。税款收上来之后，一般由户部统一分配。但清朝采取的是一种直接对口转移的方式，比方说规定粤海关的关税有百分之多少是供给绿营的军饷，浙江的田赋有百分之多少是每年拨给甘肃的救济……等等，年年如此（例子我随便想的没查资料，知道这个意思就好）。因此这种分配其实是特别死的，灵活的钱几乎没有，一旦国家新增加啥用钱的地方，就得东挪西凑地搞。很典型的一个例子是，慈禧太后的一个著名罪状，把海军衙门的经费拿去修颐和园过生日。但这事儿其实是这样的，海军衙门是李鸿章管的，这是个清末出现的新东西，没有足够的对口分过来的经费，要靠李鸿章到处挪钱来凑。（李鸿章当时是直隶总督兼北洋通商大臣，而且正红得发紫，能量很大，所以能挪到钱。）而慈禧太后要修颐和园，这也是个没有固定经费的突然性开支，而且开支巨大，她非要修，也让李鸿章设法给她挪钱出来填进去（李鸿章能干嘛）。结果这就是一笔糊涂账，客观上，确实是本来可以用来搞海军的钱给太后修园子了。
说回财政这里。这种分配方式，其实没有给基层地方政府留行政经费。就像书里说的，地方官员工资又特低，只养家都必须青菜豆腐，结果他们还得办公。但是，把陋规制度化其实没什么用。雍正时搞“耗羡归公”，其实目的就是你说的两个：明确化了的“耗羡”一部分做养廉银，满足官员基本的生活需求和尊严；一部分做办公经费，制约地方官吏敲诈勒索百姓等明显的犯罪行为。但是，首先，把耗羡制度化，等于中央就直接管这部分钱了，地方的灵活性没有了，办公经费方面还是容易出问题。而且中央还动不动就要把本应留在地方的钱提走。而发养廉银也同样，没有监督机制，廉不廉只能靠官员自我道德约束。各地的基层地方事务，繁简有很大差异，有人雇四个师爷还管不过来，这钱怎么都得自己出。中央规定的“养廉银”的数目是难以细致地差异化的（实际也没有差异化），所以就算官员都是道德标兵，需要捞钱填亏空的还是杜绝不了。这个问题，也算是一个中国政治传统了：苛捐统一后还有苛捐，非制度收费制度化之后又会有新的收费出来，就是所谓“黄宗羲定律”了。
最后说说士绅和地方自治的问题。中国传统社会的官本位特别强，士绅的权力和责任，都源于他们是退休或候补官员，因此现代意义上的“地方自治”确实是没有的。但因为士绅具备基本的政治素质，所以至少在较高级别的地方（省一级），地方自治不是不能产生。在清末的改革中，各省的谘议局都成立得很快，而且虽然刚开始有些蒙，很快这些人就品出了滋味，参与地方政治的积极探索如雨后春笋般出现了。而各省的政府由于有个尊重士绅的传统，所以往往不自觉地就有了些退让。尝到权力滋味的士绅，从注重自己家庭和亲属的权益，扩大到成为本乡本土的代言人，可能只是个时间问题。当然，革命把这个进程打断了。但革命本身能很快成功，很重要的原因就是载沣开倒车收权，引起了已经食髓知味的地方士绅的不满和反抗。
编辑 | 潘雨晴
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