社科院 | 政府“不越位”比“有为”重要
家家有本难念的经。婆婆管得少的，往往惦记着应该多管点；婆婆管得多的，又难免抱怨自己施展不开手脚。
对于中国政府的职能边界，大家也有类似的争议。政府“越位”还是“缺位”？何时该“有为”又何时该“无为”？学界打不完的口水仗。
继昨天林毅夫教授和张维迎教授公开辩论后，我们推出了中心朱恒鹏老师的一篇旧作，今天则重发此前的一篇约稿。婆婆管多管少，有时候也要看媳妇能不能离婚、敢不敢离婚——管太严了媳妇跑了怎么办？可媳妇不能跑、不敢跑的情况下，怎么对婆婆提要求，就是个复杂的精细活儿了……
东郭后生
微信群是个好东西，讨论问题甚至比面对面、比会议更有效率。最近围绕林毅夫老师提出的“有为政府论”的讨论就很热烈。感谢林毅夫老师一以贯之的良师风范，事实至上，逻辑为尊。本文是在复习林老师的一些文献的基础上，对“有为政府论”的再次讨论。林老师在马歇尔讲座中总结了发展中国家现代化的基本经验，集中阐释了“渐进双轨论”。可以说，其中的大多数说法都有经验支撑，易于接受。但是，新结构经济学者与批评者的核心分歧是这些经验现象背后的逻辑。
哥伦布以来或者斯密以来人类工业化-现代化的经验是什么？这是社会科学的焦点问题之一。我个人的理解是：一定的国家能力或政治集权是现代化的必要条件，福山和阿西莫格鲁对此都有深刻论述；而让市场决定资源配置则是现代化的基本经验，现代经济学对此已反复论证。
挑战在于，政治集权有其自身惯性，其背后则是权力的智慧错觉和利益刚性。如何让政治权力不越过市场决定的边界是现代化成败利钝的关键。就后发现代化国家（经济体）而言，只有极个别经济体-国家第一次尝试现代化就走了自由市场之路（如香港），绝大多数则是政府这只手勤奋地拨拉，其中个别因为政府资源不足而放弃，大多数政府依靠权力-暴力整合资源来支持自己的理想战略。
二战后的四分之一世纪各种苏联模式、半苏联模式的政府主导的现代化战略泛滥全球，先盛后衰，导致严重后果，不仅颠覆了部分政府，也打击了其余政府，于是引发了全球性改革潮流。改革有激进、渐进两种路径之别，但是共同的取向是政府从自己越界之处向后撤退，向市场和社会让渡权力，向市场自主和社会自治变迁。
新结构经济学是以研究国家发展-现代化为己任的新兴经济学派，这个学派看上去成功地在现代市场经济学和马克思主义经济学之间建立了一个新的学术堡垒，也就是在市场决定的经济和政府决定的经济之间另辟一个“有为政府+有效市场”的经济（理想类型）。本文无力讨论新结构经济学的深层次逻辑问题，仅就新结构经济学特别是其有为政府论的理论风格或者学术偏好的特色谈一下自己的感受。
与新自由主义高度重视制度安排不同，新结构经济学高度重视路径安排（一定要素禀赋结构下的产业与技术选择）。路径选择确实对结果影响深远，典型例子是西班牙与英国的不同殖民路径。关于路径安排，新结构经济学的特色不只是高度重视，而是主语选择。
如果说，开放市场中是让市场或者说让企业家通过试错自主进行产业选择和技术选择，新结构经济学就与一般市场经济理论没有什么实质差别。新结构经济学独树一帜的恰恰是认为政府在产业和技术选择方面可以消除外部性，可以实现企业协调，进而可以比市场更科学地进行选择，并更有力地推进所选产业、技术的发展。
批评者则认为，政府在选择产业和技术方面并没有高于市场的能力，政府缺乏市场那种开放而又广泛的连续试错机制，以及市场所特有的及时纠错机制。
在一个开放的自由竞争的市场上，不同的企业家会根据自己的要素禀赋和市场判断选择不同的产业、不同的技术路径、不同的商业模式，基于民营经济天然的预算硬约束和务实的逐利动机，只有选对的才能生存和发展起来，这就是开放市场自有的广泛试错纠错机制。
政府不但没有这种机制，并且在产业和技术选择方面并不比市场具有更多信息和判断优势（即便偶尔有某种信息优势，政府也可以通过发布产业选择信息的方式将这种信息释放给市场，让企业家去做，而没有必要政府来做）。政府有可能因为某种利益集团的利益偏好故意选错技术和产业，也会出现实践证明选错但政府拒绝认错纠错（一方面是担心认错改错会导致政治权力削弱或丧失，一方面是错误的技术和产业选择也会造就一个既得利益群体，该群体拥有了政治力量成功阻止认错纠错），所谓预算软约束指的就是这种情况，一定程度上“大而不能倒”反映的也是这种情况。换言之，政府主导产业和技术选择天然有一种沿着错误道路坚持走下去的倾向。
总之，就意愿和能力而言，政府都不是合适的选择主体。新结构经济学的辩解认为，通过更精细的研究，根据新结构经济学的方法可以识别比较优势。姑且承认研究者可以发现三次产业、轻重工业这种一阶产业类型的比较优势，但是在二阶、三阶乃至N阶产业类型中选择具有比较优势的产业则超出了学者的能力。这种难度会随着经济体向发达国家收敛加大，如果考虑到新结构经济学也承认的“隐性知识”的存在及其不可公开辨识和传播等特性，上述结论更无疑义。新结构经济学如今在为县市级政府咨询，希望这种咨询的成果是负面清单列示县市不宜选择的产业，如果是正面推荐应该选择的产业则可能缺失了知识应有的谦卑。
政治经济学和新制度经济学重视所有制，而新结构经济学罕见地以制度内生为由忽视所有制问题。新结构经济学推崇双轨制改革，但是显著强调双轨是计划轨与市场轨，把双轨窄化为价格改革问题。而中国双轨制的实质公有轨和非公轨，是非公轨在绝对量和相对量两个方面的扩大。没有非公轨的价格市场化是难以长期存在的。兰格模式逻辑不通、实践不行。苏东1980年代改革的失败核心是没有引进非公经济，结果只能是短缺、软约束无法改变情况下的单边通货膨胀。
真正的市场只存在于真正独立的市场主体之间。有多元市场主体才会有市场，哪怕是黑市。非公经济的扩大，就是市场的扩大。市场化改革就是扩大非公经济规模与比重的改革，扩大的方式有二：一是原生非公经济及其快速成长；二是公有制改制。中国经验是前者为主，后者为辅。
扩大自主权、利改税、承包制等形式的国企改革从来没有成功过，每一次改革的结果都是国企更大规模的亏损。中国国企端的双轨制存在的意义主要是为非公端提供了必要的上游能源、原材料，非公端规模的持续扩大最终在加入WTO后带来了国企阶段性的盈利与繁荣（王勇、刘学文）。理论上讲，公有端双轨中的市场轨在产权连续统中也是存在非公化倾向的，事实上国企办的三产很多逐渐非公化了（国企办的三产既是国企的全资子公司，又是国企职工共有的私企）。中国铁的事实是：非公经济比重越高的地区经济越发达，国有经济比重越高的地区经济越落后、发展越滑坡。
什么是真正的中国经验？
新结构经济学强调政府有为特别是中国政府有为从而实现了增长奇迹，批评者则认为政府特别是中国政府做对的事并非产业选择等“有为”，而是给市场自由的“无为”。
大家都同意中国政府一定是做对了些什么，也就是中国的连续高增长一定有一个特殊而关键的变量。周其仁老师说“制度成本的大幅度降低是中国经验的真正秘密”，“中国的产权重新界定奠定了大规模市场经济的基础，也奠定了刺激经济高速增长的基础”。我个人同意周其仁、文贯中、党国英等老师的判断，中国政府真正的有为就是改革，就是自我限制，就是从全能政府走向有限政府，就是实现经济社会多元化、自由化。
但是，截至目前，中国远未实现政府-市场-社会三者的均衡，政府独大的局面没有根本改变，中国政府继续的有为就是要继续深化改革，让非公经济和社会组织成长为与政府并驾齐驱的力量。新结构经济学的观点从最宏观意义上如果理解为“通过政府有为——政府改革，实现市场有效——市场决定”，那新结构经济学也是对的。
新结构经济学通常把国家目标锁定在高增长上或者说增长率竞争上。政府存在两个看似一致却有深刻差别的目标类型。一类是以高增长为代表的国家主义目标（也是政府自利主义目标），一类是以充分就业为代表的民生主义目标。两类政府的显著差别之一就是对贫富差距、环境污染，前者轻视，后者重视。在施政偏好上，前者更加倾向资本密集型产业、企业，因为资本密集型产业、企业中政府获利（税收）相对更多、更容易。中国地方政府在招商引资中普遍有规模偏好、资本密集偏好，轻视更有利于就业的小微企业。两类政府的差别大部分是因为获取合法性的方式不同，前者整体主义，后者分散主义。
就有为政府论而言，其偏好更贴近威权或任命制政府，而这种政府无论是中央政府还是地方政府，长期而言很难保持中性。通常会在整体利益最大化的旗号下追求政府利益最大化或者特定阶层、集团利益最大化，从而会扭曲比较优势的识别、选择、推进，从而即使新结构经济学亲自指导“有为政府”，也可能播下的是龙种，收获的是跳蚤。
最后一句：十二届三中全会关于“有计划商品经济”和十三大“国家调节市场，市场引导企业”的说法都曾经是了不起的创新，但是在1992年都被邓小平以更大更根本的创新超越了，希望新结构经济学不要在基本定位上回到1992年之前的路子。
编辑 | 徐静婷
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