社科院 | 为什么要取消事业编制？（一）
“工作在哪儿？工资多少？有编制不？……”春节期间，多少人被热情的亲朋好友大叔大婶儿如此这般问候过？呵呵之余，你有没有纳闷：改革开放多年，社会环境早已天翻地覆，为啥“编制”这个计划经济时代的遗留物始终阴魂不散，近年来还成了众人眼中的香饽饽。
编制制度是怎么回事，如何演变至今，该不该取消？这些问题的答案，不仅关乎中国经济、社会的长远发展，也深刻影响着年轻人的职业规划。公号今日开始分三次推出中心主任朱恒鹏老师与中心小伙伴周彦合写的文章，八一八这个“金丝鸟笼”的是是非非。
朱恒鹏 周 彦
中国社科院公共政策研究中心
近期人社部新闻发言人提出“将研究制定高校、公立医院不纳入编制管理后的人事管理衔接办法”。这意味着，高校和公立医院将探索废除事业单位人事编制制度。消息传开，高校教师情绪稳定，基本没有反对声音。医生群体反应则较为激烈，或认为此举源于财政压力，质疑政府有“甩包袱”之嫌；或将这项改革解读为医疗“民营化”前奏，担忧“公益性”受损。
事实上，取消事业单位人事编制制度是大势所趋。这种以“身份”区分待遇的制度，束缚人员流动、抑制竞争、制造不公，既不符合市场经济体制要求，也和社会主义核心价值观及现代化国家治理理念格格不入。而对被改革者来说，根据相关方案设计，取消编制并不会致其利益受损，失去的只是束缚，得到的则是自由；所谓损害“公益性”，则是彻头彻尾的伪命题。唯一的利益受损方，实际上仅是手握编制分配权力的行政官员及事业单位领导。
改革受益者质疑改革，这似乎说明，人们对于“编制”的留恋，更像是一种固化的观念。映射的当然也是人性：求稳，厌恶改变可能带来的不稳定。
一
编制的由来和变异
事业单位以及随之而来的“事业编制”，是计划经济体制下的产物。
新中国成立之初，我们模仿苏联的制度安排，将从事社会服务和科研的部门设立为“事业单位”，主要包括学校、科研、文化和医疗机构，在人事薪酬制度上与从事行政管理的政府机关相同，政府文件中通常将两者并列，统称为“行政事业单位”或“机关事业单位”。除工勤岗外，行政部门和事业单位的编制内职工都拥有“干部”身份。两类部门管理制度相通，人员相互之间可以调动，公立医院的医生可以成为卫生局的官员，公立学校的老师也可以去教育局任职。通言之，事业编制职工可以调入行政机关成为行政官员。
这种制度安排理论依据来源于马克思主义政治经济学：行政机关和事业单位职工均从事脑力劳动，属于非物质生产活动，不直接创造价值，但又属社会必需，所以应当财政供养。尽管从20世纪50年代开始，就允许公立医院药品销售有15%加价，来弥补财政补贴之不足，但总体而言，教科文卫部门作为事业单位，和机关单位管理相同，采取一样的人事工资制度、保障制度和退休金标准，均由财政供养。
财政供养这些机构，就必须确立拨款标准，编制应运而生。编制的直接目的本是用来计划和确定工作岗位数和员工人数，以此作为财政预算和拨款依据，但基于计划经济体制的必然逻辑，本来是作为计划和预算单位的编制数目，自发自然地演变成了和具体员工捆绑在一起的一个身份，即编制指标最终落到了具体的人身上——有编制的职工，也就拥有了事业单位编制内职工身份，就享受机关事业单位的工资、养老、医疗待遇，这个身份成了“铁饭碗”，计划经济时代，这个铁饭碗甚至可以传承给子女。
改革开放以后，我们走向了市场经济，大部分事业单位的财政拨款，尽管绝对额有所增加，但占单位总支出的比重一般明显下降，编制原本作为财政预算单位的作用也日趋弱化。以公立医院为例，发展至今，其规模大大扩张，20世纪80年代三四百医生、四五百床位的医院，如今大多已有上千名医生、两三千张床位，其收入则绝大部分来自其自身业务收入。在北京、上海、深圳这些政府财力雄厚的地区，公立医院总收入中财政补贴占比也不过20%左右（北京和上海17%左右，深圳20%多），而全国平均不过8%，一些欠发达地区市县医院甚至十多年没有得到过财政补贴。
编制初始功能的弱化，并不意味着编制作用在淡化。事实上，早在计划经济时代，编制制度已经开始变异，由计划工具转变为身份制度。随着计划经济体制向市场经济体制的转型，20世纪90年代中后期，编制的身份功能也曾经有所弱化，甚至呈现出可以逐步取消的趋势。但2003年以后，这一过程发生逆转，此前一直存在的编制内外人员的身份差异、待遇差异，2003年后开始出现较明显的扩大。基于控制行政事业单位规模和行政性财政支出规模的考虑，近几届政府对行政事业编制数量进行了严格控制，本届政府甚至明确提出只减不增原则。因此，在过去的二十多年中，在公立机构扩张的过程中，编制调整非常缓慢，编外人员迅速增加，体制内外收入水平差异和社会保障差异日益扩大，其中最为显著的是编制内外人员养老金的差异，更准确地讲，是拥有机关事业单位编制身份的退休人员（俗称“体制内人员”）和企业退休人员的养老金差异明显扩大。即便考虑人力资本差异，机关事业编制退休人员的退休金也明显高于企业职工。例如一个公立医院退休的主任医师，他的退休金会比一个在企业医院或民营医院的主任医师高出三分之一，甚至有的能高出一倍。而且退休金还和所在单位的行政级别有关，一般说来，行政级别越高的单位退休职工的退休金越高。
这与行政事业单位职工的退休金制度有关。企业职工按照工资收入的28%来缴纳养老保险，个人缴纳8%，单位缴纳20%，退休后的养老金根据缴纳的水平，按标准的计算公式发放。但大部分地区，在2015年《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》出台之前，事业单位职工并不缴纳养老保险，其退休金由单位和财政共同承担，按照退休前一个月的工资水平的一定比例确定，比如工作年限满35年的，这一比例是90%；这一制度使得事业单位退休职工的退休金完全和退休时的行政级别或职称挂钩，正是这一制度安排使得机关事业单位退休前突击提拔和提升职称的现象泛滥，这种职务提拔和职称评聘很大程度上丧失了其本意，不再是对工作能力、岗位和贡献的认可，而成了事业单位职工“论资排辈、人人有份”套取更高退休金的工具，这正是导致事业编制退休职工退休金明显高于同资历企业退休人员的养老金的一个原因，也是机关事业单位退休金制度的弊端之一。
二
为什么要去编制？20世纪90年代进行的机关事业单位人事薪酬制度包括养老金制度改革，到2000年没有取得预期进展。此后的改革策略开始调整。不过，改革呼声一直没有消失，2003年后也在部分地区进行了机关事业单位加入城镇职工社会保障制度的试点。不过，即便是在上海、深圳、厦门、青岛等较早开始试点机关事业单位职工缴纳养老金的地区，事业单位编制内职工退休后的养老金，也明显高于同等资历的企业职工，直接的缘由是事业单位和行政机关之间的联动机制。高出部分要么直接由当期财政负担（制度设计中明确有财政补贴部分），要么构成社保基金隐形负债，最终形成未来的财政负担。
如果说20世纪90年代机关事业单位职工与企业职工的在职收入和退休金水平差距还不大，那么2000年以后这种差距在迅速拉大，根据《中国劳动统计年鉴》提供的数据，我们发现，机关事业单位退休人员人均养老金与企业退休人员人均养老金之比从1990年的1.1∶1逐步扩大到2005年的1.8∶1；同期，按养老金占在岗职工平均工资比重计算，机关事业单位退休人员养老金替代率只下降了不到10个百分点，在2005年仍维持在85%左右；而企业退休人员养老金替代率则下降了约24个百分点，仅为48%左右。2005—2015年11年间，城镇退休职工养老金每年平均增加10%，根据《中国劳动统计年鉴》提供的数据可以发现，到2013年，事业单位退休职工养老金替代率依然维持在61%左右，部分省份接近70%，而企业退休人员养老金替代率只有44%，部分省份达到53%，前者依然高于后者16个百分点左右。企业养老金待遇较低，同时职工个人还需要缴纳养老保险金，而机关事业单位编制内职工不仅无需缴纳养老保险金，退休后养老金待遇还更高。部分地区甚至还出现了退休人员退休金超过在职职工工资的情况。机关事业单位编制内职工已经成为“特权阶层”，企业与机关事业单位养老制度的双轨制及其不公平性日益突出，由此导致的社会矛盾亦日益恶化。
目前，全国近1亿退休职工中，大部分是机关事业单位和国有企业退休职工，这个群体消耗了大部分养老保险基金，部分地区养老基金已经出现穿底风险，财政补贴幅度逐年扩大，由此产生的财政负担最终是要全社会承担的。
这种编制带来的“特权”，也铸成了束缚——要享受编制特权，就要依附于机关事业单位，不能在人力资源市场中自由流动。以医疗行业为例，享受事业编制身份带来的体制内福利，即需和所在单位捆绑在一起，好处是拥有“铁饭碗”，但为了维持“铁饭碗”，就需要服从单位的安排和相应制度的束缚，难以按照自己的职业兴趣自由选择工作方向、工作地点和工作环境。在2015年初的机关事业单位养老金制度改革方案出台之前，编制内职工要享受高水平的体制内退休金，就必须在体制内“从一而终”，因为此前机关事业单位职工并不缴纳养老保险，流动到体制外，就丧失了退休后领取编制内退休人员退休金的资格。2005年出台的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发【2005】38号）规定，该决定实施后到达退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员，不给发基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。这意味着，公立医院的编制内医生，如果考虑在45岁以后去民营医院工作，或者自己举办医疗机构，法定年龄退休以后不仅拿不到事业单位优厚的养老金，而且还会丧失养老金保障。2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》调整了这一条规定，其中第十六条规定“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇”。也就是说，事业单位编制内职工离开公立机构后还是会丧失领取事业编制身份退休金的资格，即便其参加城镇职工养老保险，如果到法定退休年龄连续缴费年限不足15年，若欲获得企业养老保险金保障，必须继续缴费满15年，或者只能获得保障水平很低的城镇居民养老保险。
事业单位体制对人才的浪费是惊人的，不仅仅是编制“金丝笼”限制人才自由流动导致人力资源配置效率低下，旱涝保收的铁饭碗制度亦消磨了大部分人的进取心，更为严重的是，国有单位中壁垒森严的行政等级制和特有的组织文化严重抑制甚至扼杀了大部分人的创新意识。进入市场经济体制后，事业单位管理模式已经不适应科教文卫等现代社会服务业的发展要求，这些部门提供的是社会服务，市场经济体制要求其人力资源配置机制是自由流动的市场化配置机制，唯有如此才能通过流动和竞争实现优胜劣汰，实现人力资源的优化配置和有效激励。实际上，上世纪90年代以来，有关事业单位改革的文件中总是提到建立“能进能出、能上能下”的用人制度，本意也是如此。但是，不取消事业单位编制身份制度，不取消由此导致的事实上的“铁饭碗”制度，这种用人制度无从形成，这也是二十多年来改革文件中一直提出这一改革目标，却始终没有实质性进展的原因。
另一方面，行政化的编制管理也导致了专业领域的诸多乱象，尽管这一点鲜有人意识到，但负面影响更为深远。具体说就是，对于医生、科研人员这种专业性很强的职业，其自然特征就是在个体自由执业基础上通过个人声誉机制建立自律和拓展市场，同时通过职业团体（如医师协会）自治实现以下几方面职业规范：首先是利用同行背书建立并维护声誉，其次是利用同行监督实现自律和他律，再次是利用职业团体职业规范形成并维护行业执业规范，最后是利用职业团体力量维护行业和个人权益。专业人士的这种声誉自律机制和职业团体自治机制，即为专业群体的专业精神或者说职业精神（professionalism），社会学中一般用“学术共同体”这个概念指代科研人员群体的这一职业特征。这是专业群体的自然特征，个人自由执业基础上的团体自治是这种高度专业性职业的最有效治理机制。中国医疗行业和学术界的诸多乱象就根源于行政主导体制剥夺了医生和科研人员的行业自治和行业自律权利。以编制身份为载体的铁饭碗制度则正是实现这种行政主导的基础手段之一。
由此带来的一个非常深远的负面影响则是，由于医生等专业群体长期缺乏自治权利，也就很大程度上丧失了自治和自律的能力，丧失了自由执业的权利意识和追求，也就逐渐丧失了自己为自己负责的意识。取消事业编制，医生群体的反对声音较大，根本原因就在这里。这种现象，社会学中称之为“体制化”（institutionalized）。
从更宏观的层面来说，废除编制身份管理制度，乃至更广义的由身份制社会转变为契约型社会，是实现国家治理现代化的必由之路，也是由粗放型经济发展路径向创新型社会转型的必由之路。在编制管理制度下，人与人之间的薪酬福利差异，并不是遵循“多劳多得、优绩优酬”的原则，而是基于单位行政级别和编制内外身份的差异。即便国有事业单位内部不同职工之间存在实际工作绩效的差异，职工之间的收入差距很大程度上并不反映这种绩效差异，而是遵循典型的论资排辈的平均主义“大锅饭”分配方式。这显然不足以激励每个员工努力工作，充分发挥个人能力，更无助于激励员工努力学习，不断提高自己的工作能力。这些年事业单位编制内职工的能力提升，很大程度上来自体制外“走穴”机会的激励，体制外的市场是遵循“多劳多得、优绩优酬”原则的。事业单位内部的编内编外职工的福利差异，以及国有事业单位与同领域非国有事业单位职工薪酬和福利差异，根源于编制身份差异；不同行政级别的事业单位，编内职工的薪酬和福利差异，则体现了单位的行政级别差异。显然，这种收入分配制度既不公平也无益于效率，与现代国家治理理念及社会主义核心价值观格格不入。
而且，编制业已演变成为公立医院一种不公平的竞争手段：公立医院利用编制身份挖非公立医院和企业医院的优秀医生，而在体制内，高等级公立医院也利用编制身份挖低等级公立医院的优秀医生。
事实上，目前编制已经很大程度上丧失了此前行政管理的本来属性，比如财政拨款依据、控制公立机构规模的工具，而完全演变为一种特权身份。实例可以准确说明这一点，我们访谈过一家部属三甲医院，该医院最后一次确定编制指标是1994年，当时确定的编制额是1200人，迄今没有调整过，目前该院实有在岗员工近4000名，医师1400多名。显然，大部分员工没有编制，医师也有很多没有编制。医院对编内编外职工，采取了基本上“同工同酬”的收入分配方案，近些年来招聘的护士基本没有进编制的可能，相当部分医师也没有编制身份，对于这些医生，医院采取的办法是利用编内职工退休形成的编制名额，轮流解决编外医生的入编问题。这表明编制完全成为一种身份，已经失去了原有的行政管理本意，同时已经成为事业单位内部管理的一种束缚，已经没有存在的必要。
调研中我们发现，部分地区行政主管部门和相应的事业单位存在着事实上的“买卖”编制行为，不同地区“价格”不同。我们估算过，各地编制的“价格”大约相当于编内职工十年的工资收入。换言之，一个通过“购买”编制入编的事业单位职工，前十年工作的净收益为零。显然，这种编制使用办法，对入编人员来说，绝非“能者进”原则，而是“拼爹”原则。对于政府来说，维持事业编制身份制度，不仅无助于公平和效率，还滋生腐败。
同样重要的一点是，创新型社会高度依赖人力资本的自由流动，只有把专业人才从事业单位编制身份的束缚中释放出来，消除编制身份对那些既有能力又有创新精神的专业人士流动的束缚，才能优化人力资源配置，才能更好地发挥专业人才的创新潜力，创新型社会才可能发展起来。
（朱恒鹏，中国社科院公共政策研究中心主任；周彦，中国社科院公共政策研究中心研究助理。原文载于《比较》2016年第5辑总第86辑，有删节增补。）
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编辑 | 徐静婷 林雍钊
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