社科院 | 为什么要取消事业编制？（二）
都说事业单位改革到深处，是触动利益，其难甚至比过“触动灵魂”。但真要算起账来，去掉的是福利还是束缚？多了的是失落还是公平？各人各有体会。
求稳厌变是人性，曲折道路中顾虑和妥协时常相伴，但人类社会从身份区隔到契约关系的转变，才是发展的必然。编制，终究是要扔进时代的“垃圾堆”了。公号今日继续推文，奉上《为什么要取消事业编制》第二弹。
朱恒鹏 周 彦
中国社科院公共政策研究中心
三
取消编制动了谁的奶酪？
取消编制是大势所趋。值得注意的是，取消编制的操作方案，并非是简单宣布取消一项管理制度这么简单。实际上，编制作为财政拨款依据的功能已经大大弱化，目前绝大部分地区已经不再根据编制数确定和划拨财政拨款。编制已经完全异化为一种身份制度，取消编制改革的关键，除了不再创造新的编制名额，还在于消除编内外人员的待遇差距。真正实现编内编外人员的同工同待遇——当编制内外的薪酬待遇、养老医疗福利没有差异之时，编制也就自然实亡。因此，去编制改革和整个国有部门人事薪酬制度和养老金制度改革密切相关。而此次人社部新闻发言人李忠放出未来可能取消高校和公立医院编制的消息，实际上并不突兀，去编制改革也并非仅仅针对医生和高校教研人员。事实上，上个世纪九十年代后期，中央政府就已经开始打破事业单位“铁饭碗”的改革筹划和探索，2006年提出事业单位分类管理改革构想，2011年开始推进分类改革，到2014年国务院公布《事业单位人事管理条例》要求事业单位实行全员聘用合同制，再到2015年国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，改革渐次推进，走到如今，取消编制已经水到渠成。
上个世纪九十年代中后期，伴随国企改革，事业单位改革也提上了日程，改革方案原则上也是走向取消编制，建立“能进能出、能上能下”的用人制度和“多劳多得、优绩优酬”的收入分配制度，实行全员合同制。在这个过程中，同为事业单位的新闻传媒行业已经通过“新人新办法，老人老办法”的改革方式，实现了去编制化的改革，尽管仍然保留部分编制，但占比极小，新进入员工也统一不再有编制。2000年时，主流的改革建议是力争10-15年实现事业单位社会化管理，废除铁饭碗，走向全员合同制。但是随着经济形势的好转，尤其是随着国家财政状况的明显改善，事业单位改革未能如期铺开。
2003年后，随着财政情况好转，事业单位工资福利轮番上涨，事业编制的含金量达到了顶峰，尤其是事业单位和行政机关之间的内在联系带来的攀比效应，去编制改革更是举步维艰，并没有能够按照原先的方案推进。在此期间，国务院进行了事业单位分类改革的尝试。2006年国务院印发了《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》中提出事业单位工资分类管理：“对从事公益服务的事业单位，按照事业单位分类改革所确定的不同类型，实行不同的绩效工资管理办法”；2011年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》细化了事业单位的分类办法，将事业单位分为公益一类、公益二类、公益三类。“公益一类”由财政全额拨款，如银监局、证监局、社保局等机构，实行参公管理，其职工和公务员工资福利待遇完全相同；“公益二类”由财政差额拨款，包括高校和公立医院，高校财政拨款比重较高，而医院财政拨款比例很小。如上所述，现在北京、上海、深圳这三个经济最发达地区公立医院财政拨款占总收入比重也不过20%左右，北京大约17%－18%，深圳大约21%－22%，而相当一部分地区特别是欠发达地区，公立医院财政拨款水平不到2%，甚至有的十多年没有得到财政拨款。
公益三类主要是可以走向市场、实现自收自支的单位，例如新闻传媒行业、一些可以自负盈亏的应用技术类研究机构。虽然这些机构仍然是事业单位，但已经取消了编制，全员参加城镇职工养老保险，走向了企业化管理，其中一些已经完成了企业化改制。因此，公益三类的改革已经基本完成。
而针对公益一类和公益二类的改革迟迟未动，此前针对这两类机构的改革，也仅限于规范津贴和补贴，规范事业单位工资总额限制。即便是这两项改革，效果也颇有限，每次政府出台津补贴规范方案后，又会出现新的不规范行为，然后进入继续规范的循环，类似于“黄宗羲定律”。工资总额限制的约束力较强，但营收能力较强的事业单位比如公立医院和高校也采取各种变通措施事实上予以突破，方式和手段五花八门、丰富多彩，坐在办公室中利用文件“加强管理”的官员是无论如何想不到这些被管理单位无穷无尽的“上有政策、下有对策”智慧的。我们调研中屡屡听到看到这些突破管制的手段，时时产生“竟然如此”的感觉。比如说，“药房托管”就有这个功能，公立医院将药房托管给医药公司，连带着药事人员的薪酬尤其是绩效工资也就由医药公司支出了，等于变相规避了政府确定的工资总额约束。
2014年5月15日，国务院公布的《事业单位人事管理条例》是走向去编制改革的关键一步。《条例》要求事业单位实行全员聘用合同制，事业单位及其工作人员依法参与社会保险，依法享受社会保险待遇。也就是说，这项改革把事业单位职工和企业一视同仁，都是聘用制，原则上不再有编制身份带来的铁饭碗。
2015年1月4日国务院出台的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》则是一项更具体而有力的改革方案（以下简称《决定》），要求从2014年10月1日开始，机关事业单位职工全部参加城镇职工基本养老保险，缴纳养老金。其旨在从根本上消除机关事业单位退休金制度带来的体制内外差异，消除机关事业单位和企业养老金的双轨制，促进流动性，保障公平性，为公益二类机构的去编制改革铺平道路。在改革原则上，《决定》提出了“一个统一，五个同步”——“一个统一”：机关事业单位和企业城镇工作人员统一实现社会统筹和个人账户结合的基本养老保险制度；“五个同步”：机关和事业单位同步改革，减少事业单位的不公平感觉；职业年金和基本养老保险改革，保证改革后机关事业单位退休金不下降；养老保险制度和完善工资制度同步推进；待遇确定机制和调整机制同步完善；改革在全国范围内同步实施，防止地区间产生先改后改的矛盾。
不少反对声音认为，取消编制是财政“甩包袱”，担心此后福利待遇受损。事实上《决定》充分考虑了这一担心，确定了“保低限高”原则来消除这一问题。按照这一原则设置了十年过渡期，保证目前编制内人员退休后养老金待遇不会受损——如果改革后退休人员按照老办法核定的退休金高于按照改革方案核算的养老金，养老金按照老办法确定的金额执行，如果按照老办法核定的退休金低于按照改革方案核定的养老金，根据退休时间逐年向新标准靠近，这就保证了现有在编职工退休时养老金不会低于老办法确定的水平。为了保证目前在编人员的养老金和原来的退休金相比不会下降，方案要求事业单位除了和企业一样缴纳28%的基本养老金（单位缴纳20%，个人缴纳8%）以外，还增设了12%的职业年金（单位缴纳8%，个人缴纳4%），整体缴费水平达到40%。2014年10月1日之前，即便没有缴纳养老金，参加工作时间也“视同缴费年限”，保证了按照改革方案确定的养老金水平不会下降。“视同缴费年限”这一规定形成的养老金缺口，则由财政兜底，因此很长一段时间内财政负担不会降低，近期由于出现集中缴费，财政显性负担还有所增加。因此，财政“甩包袱”一说并不成立。当然，说到底，这部分财政显性和隐形负担最终是依靠未来人群缴税和未来在职职工缴纳社保负担。说到底，羊毛永远出在羊身上，这朴素的道理很多人常常忽视。
此项改革的根本意义在于，建立了一套规范的养老金缴纳和发放制度，使养老金精算平衡和可持续成为可能。而此前的退休金制度，显失公平和无效率之外，还无法进行精算平衡，可持续性完全没有保障。
除了现有待遇不会下降，现有在编职工得到的还有自由。不同于此前的退休金制度，《决定》完全落地之后，现有编制内职工即便离开事业单位，此前工作年限累计的养老权益不会丧失，此前未缴纳养老保险的工作时间也“视同缴费年限”计入个人养老权益；离开事业单位自己创业比如自己开办医疗机构，或者流动到非公立医院，可以选择按照企业职工养老保险28%的标准缴纳，也可以和雇主协商继续按照40%缴纳，其中12%亦是以职业年金形式缴纳，而能够得到多少退休金，和在职时的缴纳水平和缴纳时间相关，正如改革方案中所说的，新制度的原则是“多缴多得，长缴多得”，这是国际上通行的可持续的养老保险制度，也是符合公平和效率原则的制度。毕竟，现行不缴保险还能拿到高额退休金的做法，严重有违现代社会公平原则，也不可持续。
当然，到底是在职时多缴纳12%的职业年金合算，还是将这12%直接用于当期工资发放合算，取决于随后的税收制度安排，也取决于非公立机构的人力资源吸引策略，还取决于金融市场发展水平，取决于精算结果以及个人偏好。但这已经完全是技术层面的事情了。
而对于取消编制后新入职的事业单位职工来说，实际上没有什么损失。不必再汲汲于得到编制身份，不必再为了入编“拼爹”，全家轻松；也不必再因为作为编外员工产生二等公民的自卑。有能力者凭本事“能者进、能者上”，多劳多得、优绩优酬。无能力者不再能依靠特权入职入编。
（朱恒鹏，中国社科院公共政策研究中心主任；周彦，中国社科院公共政策研究中心研究助理。原文载于《比较》2016年第5辑总第86辑，有删节增补。）
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编辑 | 徐静婷 林雍钊
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