【思享】柯坚、琪若娜：“长江保护”的客体识别——从环境要素保护到生态系统保护的立法功能递进
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作者：柯坚，武汉大学环境法研究所教授，博士生导师。
琪若娜，武汉大学环境法研究所博士研究生。
原文来源于《南京工业大学学报（社会科学版）》2020年第5期，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。
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摘要：随着生态文明理念的提出和推进，环境法体系的价值功能正在逐步发生转向，保护生态系统整体性的价值功能日益清晰。长江流域日趋复杂的环境与资源问题使得长江流域利益冲突更加多元化、复杂化，这为长江保护立法功能提出新要求。“长江保护”的客体识别是长江保护立法的前提性、关键性问题。本文通过对传统思路下长江保护立法的客体及其背后的还原主义进行反思，提出长江保护立法的客体扩张及对还原主义超越的必要性，包括建立以流域的整体观与特殊区域的整体观为主导的国土空间规划、生态敏感区域自然保护地等制度，以实现长江保护立法功能从环境要素保护到生态系统保护的递进。
关键词：长江保护立法；环境要素保护；生态系统保护；流域整体性
一、问题的提出
目前，我国正积极推进长江流域相关法律政策的制定。从总体上看，对长江流域进行法律规制的必要性反复被多个高层次文件所强调，体现了国家以强制性手段加强长江流域管理的坚定决心和政治导向，是关乎我国长江流域的重大战略决策，也是建设生态文明的重要组成部分。如何站在新时代的起点上，以习近平生态文明思想为指引，全面认识长江保护立法中的功能与“长江保护”的客体定位，深入研究与长江流域有关的各种利益诉求与保障条件，是必须回答的现实问题。长江保护立法作为环境法体系的重要组成部分，是落实环境法体系价值转向的关键环节，同时长江保护立法也只有融入环境法体系的整体价值转向，才能准确地找到自身的价值定位。长江流域日趋复杂的环境与资源问题使得长江流域利益冲突更加多元化、复杂化，对长江保护立法功能提出新要求，无疑增加了长江保护立法功能运行的难度。因此，如何通过明确“长江保护”的客体指向，改善长江保护立法的功能，实现长江保护立法的功能递进，是我们当前所必须面对且亟需解决的难题。法国社会学家迪尔凯姆说:“一种社会事实的功能应该永远到它与某一社会目的的关系之中去寻找。”法律功能是基于法律结构属性而与社会发生关系的状态,表明了法律对社会的一种适应性。长江流域分散保护现状使长江保护立法功能的递进需求得到彰显。本文的主要任务是，在一个相对宏观的视域内，规范和引导还原主义这股可能力量，对长江保护立法中的“长江保护”这个法律概念进行整体性、系统性的研究，在此基础上对“长江保护”的客体指向进行明确，并对长江保护立法功能进行进一步的法律解释，以更好地构建长江流域绿色发展的整体图景。
明确“长江保护”的客体指向是长江保护立法中前提性、关键性问题。长江流域的各个要素之间相互影响、相互制约。这些环境要素包括：水、大气、土壤、动植物等。在长江保护立法中，是否将所有的环境要素纳入“长江保护”的客体范畴中以及以怎样的形式纳入立法中都是值得思考的问题。我国《环境保护法》与《长江保护法》两部法律的名称相似，且都是调整某个整体空间的法律，当我们划定长江保护立法客体时，可以适当借鉴《环境保护法》的规范客体。我国《环境保护法》对环境采用概括加列举的方式作出了相对具体的规定，即“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造过的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”成为环境法保护客体的环境的范围是不断扩大的。众所周知，环境法最初重点在于污染防治，表面上是针对某种排污行为或某种防治对象，但实质上许多污染防治法是把环境容量作为保护客体的。后来，随着人类环境行为的发展，自然资源属性也成为了环境法律关系的客体。正如周训芳教授指出的，“在环境法上，过去被认为没有经济性的空气、阳光、太空、极地等都成为了环境法律关系的客体，受到法律保护”。由此我们可以看出，由于环境问题的不断复杂化，人类对“周围情况”的关注越来越密切，这是因为人们逐渐认识到这些情况的恶化都可能对人类的生产、生活乃至生存产生不良的影响，都应当受到法律的保护，属于环境法学中“环境”的空间要素。那么长江保护立法是否也应当根据长江流域环境问题的复杂性将所有相关的环境要素纳入“长江保护”的范畴之内呢？
随着人类社会的发展，无限扩张的环境要素范围，对环境立法提出了严峻的挑战，一味地追求环境要素的无限扩张还是换一种思维方式成为这一代环境立法者尤其是长江保护立法者需要慎重考虑的问题。面对各类环境新型问题时，再多的科学解释也无法代替完全确定的结论与对策。这种情势使长江保护立法遭遇了无限因果的困顿局面。人类环境的问题不是如同人们平常所理解的仅仅是环境因素，如空气、水、土地的恶化的问题，而是一个当前人类的社会经济发展方向和发展模式与地球的生命支持能力相悖的问题。
2019年12月23日，在十三届全国人大常委会第十五次会议上，全国人大环境与资源保护委员会主任委员高虎城作了关于《中华人民共和国长江保护法（草案）》的说明。这部草案由全国人大环资委拟定，已于2019年10月26日经全国人民代表大会环境与资源保护委员会第二十次全体会议审议通过。该立法说明明确指出《长江保护法》起草遵循从生态系统整体性和长江流域系统性着眼的原则，同时立法说明中提出的《长江保护法》的立法目的与法律适用范围也折射出基于长江流域系统的整体观。该立法说明指出，应当按照流域整体性和最大保护原则设定《长江保护法》适用范围，并力图实现保护长江流域生态环境、支撑和推动长江经济带绿色发展、高质量发展的立法目的。这表明《长江保护法》不仅仅限于对长江流域的单个环境要素的保护，而是基于整个流域系统对长江流域进行整体保护。本文将在该立法起草说明的基础上，进一步探讨长江保护立法中环境要素保护与生态系统保护之间的递进联系。
二、环境要素保护：传统立法
思路下长江保护的客体
及其背后的还原主义
“还原主义”又称“化约主义”，是人类认识世界的一种理想和追求，其哲学起源可以追溯到古希腊和中国的上古时代。还原主义用来分析客观实在的多样性中主要的、稳定的、相似的东西以及用较少的已知的规律解释所研究的客体，来企图简化、缩小客观实在的多样性。对初始的纷繁的多样性范围加以限制，就可以把注意力集中于现实的完全确定的方面而免去可能产生的不明确的思想。随着还原主义在科学、经济、文化等各个领域的逐渐胜利，人们坚信任何事物可以被不断细分、不断还原，且还原之后的认识综合起来就是事物整体的本真状态。受到新科学的影响，法学家们也纷纷致力于探讨“新法学”，将视野和关注点从宏观整体转向微观具体。这必然要求高度推崇科学理性，将征服自然、改造自然作为人类的独特性、优越性在法律上加以肯定，建立个体主义法律观。这要求法律逻辑严谨、推理严密，将数学思维与个人主义法学思想相结合，形成了法学方法上的还原主义。
（一）环境立法中还原主义的运用
世界万物是以整体存在的，各种事物都存在相互联系。但在还原主义的指导下，我们很难如实地认识世界万物真实的状态。还原主义把所有复杂的和发展着的客体看做是由无限多数量的较为简单的实体所组成的。机械论的世界观是分析的，是排斥综合的。它的基本框架是追求世界的最终实体 (如原子) ，而世界只不过是这些实体的不同组合而已。这种世界观把世界看作是由所有零件组成的机器，而机器不过是零件的组装而已。还原主义下的环境通常被看成一个松散的“物质堆”，一个由局部（水、土壤、湿地等环境要素）组成的总和。基于以上的分析，我们会意识到还原主义其实并没有更深入地回答为什么的问题。这就导致一个很明显的反差，还原主义对机制问题谈的很多，但是原理问题却谈的很少。对照来看，在还原主义中，一些基本原理的问题，却经常地有意无意地被忽略了。
还原主义下的环境立法模式必然产生碎片化的环境法律规范集体，最直接的表现就是各级各类环境保护法律规范凌乱堆积、相互之间缺乏系统性。我国有关环境保护的立法实行的是以《环境保护法》为基础，污染防治与各自然资源要素保护分散立法的模式。我国目前的环境法律规范是一个以要素保护为中心和主线的法律规范系统。除个别法律带有综合性的内容外，大多数环境类法律注重发挥单行法的规范功能，主要包括规范污染控制、规范单项资源利用和生态保护三类法律。比如污染防治法由水污染防治法、大气污染防治法、固体废弃物污染防治法等各要素污染防治法组成；自然资源法由水法、森林法、草原法、矿产资源法、土地管理法、野生动植物保护法等资源要素法组成。
将环境分解为各个要素是世界各地环境法的共同特征，某种程度上这种做法是不可避免的，因为法律需要具体且在个案中可予执行。这种以要素保护为中心和主线的法律规范具有一定的科学性和合理性。然而，大气、水、土地、草原、森林、矿藏等环境资源要素都是生态环境中的影响因子，他们相互联系、相互制约，共同组成一个复合生态系统，任一环境资源要素的缺失都会影响生态系统的良性运行。我国目前以还原主义为主导的以环境要素为重心和主线的环境法律规范构成，环境、资源和生态一体化和整体化保护的理念在这种分割保护和分割立法的法律中没有得到有效的贯彻和实现。
（二）还原主义在“长江保护”中的局限性
1、复杂性语境下还原主义“长江保护”的辩证逻辑
还原主义对于长江流域具有积极适用意义。“长江保护”本身是一个复杂的由多种环境要素所集成的整体。针对长江流域所具有的复杂性，化约式还原主义是非常有必要的。还原或还原作用是指事物和原因的可分解性。这一方法坚信可以借助部分来把握整体，只有把部分搞清楚了才可能真正把握整体，认识了部分的特性就可以得出整体的特性，其实质是以分析—重构方法把握整体。
还原主义在科研领域几乎成了主导一切的思维方式。然而，随着现代科学的进步，还原主义的局限性逐渐显露出来。在此背景下，法学研究方法也需要随之更新和变革，这也为我们提出法学超越“还原主义”的研究纲领提供了新的哲学基础。对于环境法而言，当环境问题带来的社会危机已经超越了个体和特定的社会群体而成为国家乃至全球的普遍性问题时，人类只有通过社会价值观念的变革以及生产、生活方式的变迁才能走出时代性的困境。再具体到长江保护立法的立法思想，“长江保护”涉及上下游、左右岸、干支流，山水林田湖草，形成完整的自然生态系统。长江流域是一个生命有机体，因而我们不能把有机体的各个部分同整体分离开来。当我们试图这样做时，长江流域有机整体的属性就会消失。即使我们把拆开的有机体的“零件”重新组装起来，长江作为整个流域的整体属性也很难恢复。
2、风险社会视角下的“长江保护”非线性特征
避免和减少长江流域环境与资源风险需要认识到长江流域环境与资源风险所存在的非线性、不确定性和偶然性等方面的特征。正如克劳斯·迈因策尔所指出的：物理的、社会的和精神的实在都是非线性的和复杂的，因此应当注意我们的行为的严重后果。在一个非线性的复杂的现实中，线性思维是危险的。如何适应风险社会的来临，将风险及其风险防范的社会思想与理念作为指导人类社会生存和发展的社会思维方式，以及将其作为社会组织和社会控制的指导准则，是人类社会必须认真思考和解决的一个重大问题。
风险社会导致非线性的普遍，长江流域作为一个典型的非线性系统通常会受多个因素或参数的作用。“长江保护”相关环境问题具有非线性特征，线性思维的因果关系是无论何时何地，在相同条件下，每一个“因”都会导致相应的“果”，相同的原因总是导致相同的结果；而非线性思维的“长江保护”因果关系则表现得极为复杂，这种关系中充满了随机的互涉和互动，它是循环的和相互关联、相互转化的。线性和非线性的关系不是并列的，线性关系只是非线性关系的特例。由此，我们可以说，矛盾的斗争性与统一性是系统要素之间非线性相互作用的外在表现，而非线性相互作用则是矛盾背后更深刻的内在根据，是事物发展的内在根据，是事物运动发展的真正终极原因。由于“长江保护”本身具有的非线性、混沌性，使得人们无法准确及时地把握长江流域出现的各种细节以及由此引发的各种风险乃至危险状态，无法有效应对或化解“长江保护”风险，最终可能引发相应的危险。
三、生态系统保护：长江
保护立法的客体扩张
及其对还原主义的超越
如仅作为环境法的持续分化和细致化的产物，长江保护立法既难以在环境法学整体层面上，也无法在长江流域社会整体层面上认识、识别和把握现实生活世界中的长江流域环境问题。只有以复杂多变、形态各异的长江流域环境资源开发、利用与保护社会实践中的现实问题为基本出发点，才能真正地体现长江保护立法的社会现实意义和社会实践价值。长江保护立法中的“长江保护”概念并不是一个指向具体、性质单一的用词，而是一个以满足国家对于长江流域高质量、绿色发展以及长江流域各个地区对生态、环境与资源的不同需求为出发点，以长江流域生态、环境与资源为综合性客体的集合体。在其中，既要在“还原主义”的指导下对“长江保护”中的调整要素进行还原，同时也要以整体观的视角对长江流域进行调整，对“还原主义”进行超越。
（一）水生态、水环境、水资源的整体性
长江流域以水为纽带，连接上下游、左右岸、干支流。水生态、水环境、水资源三者之间具有辩证的统一关系。水生态、水环境、水资源三者都是以水为中心展开的，水生态是从动态的角度考察水；水环境是从静态的角度来研究水，将水作为环境要素的重要组成部分；水资源是从资源利用的角度对水的价值的定位，将水视为一种重要的资源。水生态、水环境、水资源定义的视角不同，但三者之间是既相互依存又相互制约的关系。随着工农业不断发展，水生态、水环境、水资源之间逐渐呈现出紧张态势，基于水的多用途性与竞争性使用的特征，对水的利用逐渐变为多目的、综合、以供定用、有计划有控制地开发利用。
首先，长江流域具有独特的水生态价值。长江流域的水生态价值主要体现在以下两个层面，一方面是长江流域保持生态平衡对沿岸居民的基本生存保障价值，如果长江流域生态系统濒临崩溃，也就意味着人类的基本生存条件的丧失，因此生存保障是长江流域生态保护的根本。另一方面是长江的生态享受和审美价值，对于长江流域沿岸居民而言，长江不仅是人类生活、生产的容器，更是长江流域沿岸居民精神的寄托和情感的归宿。随着经济社会的发展，人们对于生活环境的要求逐渐提高，在要求环境安全、健康的基础上，追求具有文化传承意义和美学价值、教育价值、精神价值、娱乐价值的环境成为人们的新目标。其次，长江流域水环境问题。长江流域中的污染防治问题十分重要。《水污染防治行动计划》（即“水十条”）已明确要求，包括长江流域在内的七大重点流域干流沿岸，要严格控制石油加工、化学原料和化学制品制造、医药制造、化学纤维制造、有色金属冶炼、纺织印染等项目的环境风险，合理布局生产装置及危险化学品仓储等设施，合理确定发展布局、结构和规模。最后，长江流域水资源问题。长江流域不可否认可以带来物质方面的利益，可以通过对自然资源进行开发利用使其经济价值得以实现。长江流域是我国重要的不可替代的水资源宝库，不仅哺育流域4亿人民，还通过南水北调工程向北方输水，惠泽广大北方地区。长江流域发挥着饮用、灌溉、发电、航运、防洪、抗旱等多重功能，但随着沿岸人口的增长，工业化、城市化的进程加快，多个资源用途之间的竞争关系与内在矛盾凸显。
（二）环境要素之间的生态关联性
长江保护立法虽以水要素为中心，但长江流域作为一个完整的生态系统，水要素与土壤、湿地、大气等要素具有密切的关联性。“长江保护”不仅仅针对水要素进行保护，其他要素也具有规制必要性。在现有分散立法模式下，各主管部门易从自身立场出发，进而不能充分对长江流域整体利益、流域生态系统各要素之间内在关系等方面加以考量，可能导致长江流域保护工作难以统筹规划。“长江保护”诸多要素之间是相互依存的，具有有机关联性。
水土之间具有有机联系。在污染方面，从污染的传导过程看，地下水污染与土壤污染的关系更为密切，在一定程度上可归为同一个问题。农村地区化肥、农药（兽药）、农用薄膜和饲料添加剂均涉及通过土壤污染地下水的情况。地下水主要储存于地下含水层中，与土壤直接连通甚至混为一体，二者之间发生着经常性的物质交换，地下水污染经常是由土壤污染转移造成的。反观地表水与地下水之间，除少数地下河连通地表径流的情形，二者是经由土壤相互关联的。地表水污染导致地下水污染，通常也经过了土壤这一中介。在水土流失方面，整个生态系统中任何一个子系统或要素的变化都会产生连锁反应，影响流域系统的稳定，如山地地质结构等发生改变直接影响降水产流过程，而林草植被遭到破坏必然会加重水土流失的风险。近年来，长江流域普遍存在由于不合理开发利用土地资源、坡耕地种植作物、围湖造田等问题，造成长江流域水土流失、土壤退化、土壤有机质含量低等问题，改变了流域水文循环，破环了流域生态系统平衡，对社会经济可持续发展带来了不利的影响。根据《2006-2015年长江流域水土保持公报》，通过十多年的预防和治理，长江流域水土流失面积下降到38.46万km2，较全国第二次水土流失遥感调查成果减少27.5%，水土保持成效显著。但对于鄱阳湖水系、洞庭湖水系、三峡库区和丹江口库区，生态环境仍十分脆弱，水土流失面积占全流域水土流失面积的比例接近40%，造林绿化工作尚需重点加强。
濒危物种与生物多样性之间也具有关联性。“长江保护”应当同时关注白鳍豚、中华鲟、达氏鲟、白鲟、长江江豚、麋鹿等国家重点保护野生动物，以及圆口铜鱼、圆筒吻鮈、岩原鲤、长薄鳅等特有物种的产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道等栖息地。由于修建永久性拦河闸坝，长江流域的水生生物洄游通道受到极大影响，在建设拦河闸坝时，建设单位很少设计、修建过鱼、过船、过木设施，安排闸坝下泄水量和泄流时段也并不合理。另一方面，捕捞误杀等行为也使白鱀豚以及江豚这些濒危物种陷入灭绝的危险中。20世纪50年代以来，长江干流的渔业资源量下降了81%，这给依赖于这些饵料生物的动物——白鱀豚和江豚带来了不可估量的影响。
从哲学和伦理学来看，世界就是一个共同体。奥尔多·利奥波德在其《沙乡的沉思》一书中率先提出了“共同体的概念”，除人以外，还包括土壤、水、植物和动物，或者把它们概括起来的土地。日本的学者提出了“共生性伦理”，它不是以人类为中心的价值判断，而是将宇宙作为一个生命共同体，它是一种新的伦理，是通过自我牺牲而保护他者的社会规范。生命的同构与互养是一种客观存在的状态，其基本的含义有三个方面：第一，生命物质之间、生命物质与非生命物质之间在内部结构上有紧密的关联性，彼此互相依赖；第二，所有物质构成一个统一整体，任何生命物质都无法脱离这一整体，整体赋予个体生命，包容、制约个体，个体表达、发展整体；第三，生命物质之间在精神和物质层面都有相互需要。尽管这种同构是客观存在着的，但是如果人类不予认识和承认，不根据同构状况采取对自然友好的行为，那就只会因为同构而得祸。也就是说，我们必须用法律上的同构，即长江保护立法中的同构，来承认和保护长江流域事实上存在的同构，促进良好的同构，惟其如此，整个长江生态系统才能真正实现和谐同构，才能共存共荣，永续发展。
四、从环境要素到生态系统的客体
识别：长江保护立法的功能递进
日趋严峻的长江流域环境与资源问题表明，环境法传统的功能分割状态难以适应长江流域法律实践的现实要求和客观需要。同时，现有环境法律秩序中涉及流域的相关规定所存在的分割式的法律部门形态和法治状况也暴露了流域相关法律秩序理论和实践的漏洞和弊端。无论是为了完整而准确地认识和把握长江流域环境与资源问题，还是为了公平、合理而有效地应对和解决长江流域环境与资源问题，都必须运用整体观对长江保护立法的客体进行识别，并建构兼具系统性和整体性特征的长江保护法律秩序。以生态系统为中心的整体观既回应了长江流域的现实需求，也为长江保护立法功能递进路径的选择与展开提供了切入点。长江保护立法应基于现有长江流域环境与资源问题的复杂性，使其相应的立法功能积极适应长江流域现状。
（一）流域的整体观：
长江流域生态系统完整性的保护
长江生态环境保护的法律客体不能仅仅局限于水要素、水客体，而应当以水资源、水环境、水生态为核心，适度扩大到长江生态环境保护涉及的其他环境与资源要素，规范与流域系统直接相关的环境与资源要素的污染防治、资源与生态保护、风险防控与生态修复等具体事项。长江保护立法应是一部综合法，以水为重点，统筹资源、环境、生态等领域，强调空间管控、保护修复、风险防控等方向，以生态系统整体性作为立法的根本遵循。
当我们以整体性视野去研究长江流域，将使长江流域整体表现出水、土壤或者湿地等单个环境要素所不具备的性质与特点，进而使得长江保护立法功能更加完善。正如在前文中提到，在非线性的世界中，一些风险是无法预测的，精确预测在实际中和理论上都是不可能的，完全预测有可能变成一种自我满足或自欺欺人的预言。因此，我们应排除那种对复杂系统的演化进行长期预测的妄想，而坚持在系统整体性视野下看待并应对涉及“长江保护”无法预测的风险。针对此类由于长江流域非线性特征可能造成的无法预测的风险，要求长江流域生态系统相应制度的运行向一种包含更具有整体性的形态转变。面对无法预测的风险对长江流域带来的挑战，生态系统的整体性视野显示出相对的比较优势和自我潜能。首先，生态系统的整体性视野具有更大的适应空间和机会。风险的预防必须跨越传统社会精心设计的涉及“长江保护”所有层级、部门、机构和事务的边界，防止风险被无限放大和减少风险造成的危害和损失。其次，生态系统的整体性视野要求的一致性行动为风险治理提供了基础。从应对长江流域非线性特征角度来说，不能采用单向的应对方法。应当严格在生态系统的整体性视野的引导下来开展长江流域保护综合性立法，切实为长江流域生态系统一体化保护提供立法理念支撑。在整体性视野的引导下，应将长江流域生态系统视为一个完整、统一的整体加以保护。
在长江流域生态系统相关制度层面，应当以宏观战略与国土空间规划为抓手。对此，在长江保护立法的制度设计上，针对长江保护的各项突出问题，需秉持统筹协调经济发展与环境保护的原则，确立功能分区明确、协调生态保护、污染防治、资源利用协调统一的水域、陆域综合规划方案，以指引各项具体规划与工作的开展。需结合生态环境部、自然资源部、水利部、交通部等部门“三定”方案的出台及其相关规定，对涉及长江保护的监管职权需要重新进行纵向与横向上的梳理，需要明确各级政府之间围绕着长江保护的责、权、利关系，以及生态环境、水行政、海事、国土资源、农业、林业、交通等主管部门之间的职责，并适当进行监管体制的创新，以强化各职能部门应对长江保护问题的协调性与灵活性，从而切实回应流域管理问题特征，适应流域管理的体制改革的需要。实施长江流域国土空间规划制度也是《中华人民共和国长江保护法（草案）》中的重点内容，该草案多条规定确立并体现了长江流域国土空间规划的统领作用。起草说明中论证了落实习近平总书记提出的“多规合一”的必要性和合理性，为强化“一张图”、“一盘棋”，建立健全长江流域统一的国土空间规划制度提供说明。同时，草案中提出的一系列信息共享与协调、陆海统筹、河海联动等体现生态环境系统整体性的制度，为长江保护立法中的客体识别提供了明确指向。
（二）特殊区域的整体观：以生态
空间单元为载体的自然保护地创设
长江保护立法客体构成一个循环、互动的闭环，是一个有机联系、互相依赖的整体。长江流经的各个区域之间相互依托、相互影响、相互作用，更为全面地凸显了长江流域的整体性。在针对长江流域特殊区域相关制度层面，长江保护立法应当识别长江流域生态功能重要、生态环境敏感脆弱以及其他有必要严格保护的区块，创设以生态空间单元为载体的自然保护地。有必要针对长江流域自然保护地的特征，在长江保护立法中体现出规制长江流域自然保护地的必要性。《中华人民共和国长江保护法（草案）》在第四章中也提出国务院和省级人民政府可以在长江流域重要典型生态系统的完整分布区、生态与环境敏感区以及珍稀野生动植物天然集中分布区和重要栖息地、重要自然遗迹分布区，依法设立国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地。在已有的趋势下，长江保护立法中应以反映生态功能重要以及生态敏感区域生态规律为基本特点和出发点，有针对性地创设自然保护地，并对已建立的自然保护地采取更加严格有效的保护措施。例如长江三峡库区与三江源等独特且敏感的生态敏感区，具有蓄水功能的长江三峡库区、作为长江源头重点保护区域的三江源地区。长江三峡库区作为我国淡水资源战略储备库应当在长江保护立法中予以特殊保护。习近平总书记提出“长江三峡淡水资源战略储备库目的之一是维系全国35%淡水资源涵养”。从人均水资源占有量来看，我国属于贫水国家，国民经济与社会的稳定发展大量依靠淡水资源的充足性。三江源作为“中华水塔”，长江总水量的25%都源源不断地来自这一地区。三江源是国家重要的生态安全屏障，维系着全国乃至亚洲的水生态安全命脉。忽视长江流域源头的保护，可能导致整个流域治理的成效付诸东流。
分析长江保护立法中特殊生态空间的规制现状，普遍存在类型多元、保护成本较高、市场需求拉动力有限、技术水平滞后等问题。因此，从长江流域特殊生态空间的公共性、整体性、长远性的利益需求出发，需要发挥政府的主导作用，通过在长江保护立法中建立系统的、长效的自然保护地以及国家公园制度，更有效地保护长江流域各类特殊的生态空间。
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