【专栏】王艳：环境公益诉讼司法审判的省思与完善——基于2015-2018年统计数据的实证分析

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编者按

《环境法评论》是武汉大学环境法研究所创办的学术刊物，旨在传承和延续珞珈环境法精神，共促环境法学之进步、见证环境法治之发展。

《环境法评论》正在开展第七辑的征稿工作，诚邀海内外同仁赐予佳作，投稿邮箱：[e-mail]。

作者：王艳，湖北省高级人民法院环境资源审判庭法官。
原文来源于《环境法评论》第四辑，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。
本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加，与原文作者无关。

摘要：2015年以来，我国环境公益诉讼取得显著进步，专门的环境资源审判机构不断设立，审判机制不断完善；社会组织提起环境民事公益诉讼稳中有升，检察公益诉讼从试点到全面铺开；各地法院在四年间受理了2000多起环境公益诉讼案件，诉讼程序、裁判方式不断完善。但环境公益诉讼还存在案件质量待提高、检察公益诉讼程序需进一步明确、公益诉讼案件范围尚显模糊、赔偿专项资金管理不规范、法院自身定位错位、公众参与度不高等问题。应从完善立法、加大环境司法专门化力度、完善与相关案件的衔接机制、加强协作等方面不断完善环境公益诉讼制度。
关键词：环境公益诉讼；环境司法专门化；实证分析

近年来，为深入贯彻落实党中央和习近平总书记关于生态文明建设和绿色发展的决策部署，各级人民法院把加强生态环境司法保护、为建设美丽中国提供司法保障作为法院工作的重要职责。最高人民法院为贯彻中央精神，积极回应人民群众对环境司法的新期待，于2014年设立专门环境资源审判庭，并出台了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》。2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，以环境公益诉讼为主的检察公益诉讼试点工作在十三个省市展开；并在总结试点经验的基础上，于2017年7月1日起全面铺开，检察公益诉讼制度也在《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）中正式加以规定。

为总结前期经验，理顺生态环境司法审判中的各种关系，进一步推进环境司法保护工作，提升公益诉讼整体审判质效，本文以2015年以来全国法院环境公益诉讼案件审判为重点调研对象，通过对审判机构、工作机制等的梳理，以及案件类型和裁判方式等的统计分析，发现目前环境公益诉讼案件审判中存在的问题，进而提出推进审判工作完善的对策和建议，以促进生态环境司法能力和水平的提升，助推生态文明建设。

一、环境公益诉讼案件

司法保护现状

（一）专门机构的

设立情况

2014年最高人民法院在《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》中明确提出“高级人民法院要按照审判专业化的思路，理顺机构职能，合理分配审判资源，设立环境资源专门审判机构”，中、基层法院根据环境资源审判业务量，合理设立环境资源审判机构。在最高法院环境资源审判庭、环境保护研究中心成立后，各地法院根据实际情况陆续设立专门环境资源审判庭（以下简称环资庭），截止2018年12月，全国法院共成立397个环资庭，其中，最高法院1个、高院法院22个、中级法院有165个、基层法院共成立209个，河北、江苏、福建、河南、四川、贵州、云南等16个省市设立了三级环境资源审判组织体系（截止2018年12月全国法院环资庭设立情况如表1所示）。

表1 截止2018年12月全国法院环资庭

设立情况

（二）专门审判机制的

建立情况

1.“N合一”审理模式

环境资源案件复杂多元，同一污染环境、破坏生态行为可能引发民事、行政、刑事三种类型的诉讼。为综合考量污染环境、破坏生态行为对人身、财产和生态环境的影响，以及行为人在其他案件中已经承担的责任内容和履行义务情况，各地法院探索将环境资源民事、行政、刑事乃至执行案件实行统一归口的方式，交由专门的环境资源审判机构审理，出现了“N合一”的审理模式。如贵州清镇法庭、无锡两级法院、昆明中院和山东兰陵法院均将民事、行政、刑事和执行案件统一交由环保法庭进行审理；重庆、江苏、福建、海南等省市全面实行环境资源民事、行政、刑事案件“三合一”审理模式，湖北的宜昌、十堰中院也实行“三合一”审理模式；最高法院2016年开始实行民事、行政“二合一”模式，浙江等地也采取此种模式。22个成立专门环资庭的高院仅4家高院采取单一审理模式，其余均根据实际情况采取“N合一”模式。

2.集中管辖制度

各级法院根据环境资源案件特征，逐步改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式，着眼于从水、空气等环境因素的自然属性出发，结合各地的环境资源案件量，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖，有效审理跨行政区划污染等案件。

一是以生态系统或生态功能区为单位实行跨区域集中管辖模式。包括省界内主要河流流域和自然保护区环境资源案件跨区域集中管辖。如江苏省以长江南岸、北岸、黄海湿地、太湖、洪泽湖、骆马湖、灌河、西南低山丘陵、淮北丘岗为依托，设立了9个生态功能区环境资源法庭，集中管辖相应流域、区域内的环资案件；海南省以河流入海口所属行政区划为标准，在海南省五大河流经市县及两大自然保护区试行环境资源案件跨行政区域集中管辖；四川省在阿坝若尔盖、泸州古蔺等重点生态保护区和重点生态功能区内的基层法院设立环资庭集中管辖保护区的环境资源案件；湖南依托湘江、洞庭湖、东江湖、资水、沅水、澧水设立环境资源专门法庭，跨区域管辖湘江、洞庭湖、东江湖、资水、沅水、澧水流域环境污染案件；江西专门设立鄱阳湖环境资源法庭、长江干流江西段环境资源法庭、修河流域环境资源法庭和庐山环境资源法庭，跨区域集中管辖鄱阳湖、长江干流江西段、修河流域以及庐山环境资源案件。此外，山东和江西等地还根据审判需要在重点生态功能区设立巡回法庭，开展巡回审判，统筹保护功能区生态环境。

二是以环境资源案件数量、人口数量和经济社会发展水平为综合考量因素实行跨区域集中管辖模式。此种模式不强调生态系统的完整性，而是综合考虑环境资源案件数量、人口数量和经济社会发展水平等因素，由上级法院指定本辖区内一个或若干个特定的法院管辖对应上级法院辖区内的环境资源案件，实行跨区域集中管辖的模式。如重庆高院指定渝北区法院、万州区法院、涪陵区法院、黔江区法院、江津区法院对环境资源案件实行跨区域集中管辖，审理或审查各自所在五个中院辖区内应由基层法院管辖的一审环境资源刑事、民事、行政案件以及生态环境主管部门申请法院强制执行的行政非诉等案件。

三是依托铁路法院，实行环境资源案件跨区域集中管辖模式。按照中共十八届四中全会关于“探索设立跨行政区划的人民法院”的要求，全面推进依法治国的重要部署，2014年10月16日最高法院下发《关于开展铁路法院管辖改革工作的通知》，要求七个试点的铁路运输法院开展跨区域集中管辖行政案件和环境资源案件的改革。依托原铁路运输中级法院成立的北京市第四中级人民法院、上海市第三中级人民法院分别集中管辖北京市和上海市跨地区重大环境资源保护案件。西安铁路运输法院、安康铁路运输法院分别管辖原由西安、安康两市各基层人民法院管辖的一审环境资源案件，西安铁路运输中级法院管辖原西安、安康两市中级人民法院管辖的一审环境资源案件以及不服西安、安康铁路运输法院裁判的二审环境资源案件。

四是以案件性质和河流流域相结合确定跨区域集中管辖模式。如湖北省规定由武汉海事法院与武汉中院、宜昌中院、十堰中院、汉江中院对全省环境公益诉讼案件实行跨行政区域审理，武汉海事法院负责其管辖的湖北省内长江、长江支线水域水污染损害等环境公益诉讼案件；武汉、宜昌、十堰、汉江中院各负责相近辖区范围内省内长江、长江支线水域以外的环境公益诉讼案件。

（三）环境公益诉讼案件

的基本情况

我国环境公益诉讼制度正式确立于2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）。虽然此前《民事诉讼法》第五十五条规定了公益诉讼，但因可操作性不强，实践中案件数较少。2015年以后，我国环境公益诉讼正式起步，本文在充分调取各省市数据的基础上，对当前环境公益诉讼案件进行实证分析。

1.环境民事公益诉讼案件的基本情况

目前，环境民事公益诉讼案件根据起诉主体不同可分为两大类，即社会组织提起的环境民事公益诉讼案件和检察机关提起的环境民事公益诉讼案件。

（1）社会组织提起的环境民事公益诉讼案件数及分布

由于我国社会公益组织并不发达，各省市具备起诉条件的社会组织数量并不多，据民政部统计，全国约有700余个社会组织具备提起环境民事公益诉讼的资格。但实践中，仅有不足5%的社会组织提起了环境民事公益诉讼。经统计，2015至2018年间，社会组织共提起环境民事公益诉讼228件，分别是2015年60件、2016年66件、2017年45件、2018年57件，结案共计144件。2015—2018年，社会组织提起的环境民事公益诉讼案件收案与结案情况统计如图1所示。

图1 2015—2018年社会组织提起的环境民事公益诉讼案件统计图

通过对提起环境民事公益诉讼的社会组织进行统计（见表2），迄今为止，共有32家社会组织提起诉讼，起诉案件最多的系中国生物多样性保护与绿色发展基金会，实践中被称为“绿发会”，共起诉63件案件，其次是北京市朝阳区自然之友环境研究所，被简称为“自然之友”，起诉32件，再次是中华环保联合会起诉30件。

表2 2015—2018年提起环境民事公益诉讼社会组织一览表

进一步对各省份2015年以来社会组织提起的环境民事公益诉讼案件进行统计（见表3），迄今为止，共有29个省市开始审理相关案件，案件数占绝对优势的是江苏省，共有54件案件，其次是贵州、北京等地。

表3 2015—2018年社会组织提起的环境民事公益诉讼案件省份统计表

通过以上分析可以看出，2015年以来，提起环境民事公益诉讼的社会组织逐渐增加，从2015年的18家到2018年底的32家。虽然一部分社会组织只提起1件诉讼，但尝试环境民事公益诉讼的意图明显。整体而言，社会组织提起的环境民事公益诉讼每年均有一定数量的案件，但未能大量出现，原因主要在于：一则环境民事公益诉讼本身的复杂性，环境损害事实的认定、损失的认定等在实践中存在诸多障碍或不确定性；二则法律对于社会组织原告主体资格的限定；三则社会组织自身存在资金保障、专业人才等方面的障碍；四则关于费用收取的不同规定一定程度上也限制了社会组织的积极性。

（2）检察机关提起的环境民事公益诉讼案件数及分布

2015年7月1日起，检察机关经全国人大常委会授权，在全国13个省市进行检察公益诉讼试点，试点期限2年。经统计，在试点期间，检察机关共提起环境民事公益诉讼66件，试点之后至今又提起91件，共计157件案件。在试点期间，除内蒙古无相关案件外，其他12个省份均有一定数量的案件，其中，山东、安徽、广东案件数相对较多。试点期满后，新增浙江、广西、重庆等七省市，其中浙江后来居上，目前已提起12件环境民事公益诉讼案件。2015-2018年检察机关提起环境民事公益诉讼案件的具体统计情况见表4。从四年的受理情况来看，检察机关提起的环境民事公益诉讼案件数虽然绝对值不大，但增幅较快，每年案件数增长超过20件，增幅达40%左右。较之社会组织提起的环境民事公益诉讼，检察机关提起的环境民事公益诉讼案件数相对较少，原因在于检察机关要提起该类诉讼需逐级审批，而提起刑事附带民事公益诉讼则无需履行内部审批程序，加之附带诉讼的审判程序相对简化，后检察机关多转为提起刑事附带民事公益诉讼。

表4 2015—2018年检察机关提起的环境民事公益诉讼案件省份统计表

（3）刑事附带民事公益诉讼案件数及分布

对2015-2018年刑事附带民事环境民事公益诉讼案件进行统计（见表5），截至2018年底，检察机关提起的刑事附带民事公益诉讼案件共有496件，涉及25个省份，江苏案件数居第一，其次是浙江、湖南、安徽等地。浙江、湖南、河北虽然并非检察机关提起公益诉讼的试点地区，但在试点结束之后发展迅猛，案件数迅速增长，而试点地区相关案件数并不占优。

刑事附带民事公益诉讼自《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称为《检察公益诉讼解释》）2018年3月施行以来，案件数量大幅上升，2018年全年收案415件，占总数的83.67%。案件影响逐渐加大，对审判组织也提出了更高要求，此前多专门审理刑事案件，现在需合并审理民事公益诉讼案件，而在审理时，还要统筹考量民事责任与刑事责任的相互关系，对于积极履行民事责任的，可以作为刑事案件的酌定量刑情节，摒除此前以单纯的刑事责任代替民事修复义务的做法。

表5 2015—2018年刑事附带环境民事公益诉讼案件省份统计表

《检察公益诉讼解释》将刑事附带民事公益诉讼纳入民事公益诉讼范畴，亦即广义的检察机关提起的民事公益诉讼包括普通民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼两类。普通环境民事公益诉讼案件数相对较少，因公法案件的便利性，环境领域刑事附带民事公益诉讼成为检察公益诉讼的主流。

（4）环境民事公益诉讼案件诉讼请求统计分析

根据《环境保护法》第六十四条之规定，因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。故此侵权责任的承担方式同样适用于生态环境领域。通过对881件环境民事公益诉讼案件进行统计，发现这些案件所提诉请共涉及赔偿损失、停止侵害、恢复原状、赔礼道歉、消除危险、排除妨碍六类，其中赔偿损失案件数最多，共有603件案件，其次是赔礼道歉，共397件，再其次是恢复原状、停止侵害、消除危险，也有相当大的案件数，排除妨碍案件数最少，为90件（具体情况见图2）。而且从统计情况可以看出，2018年环境民事公益诉讼案件的诉请发生了较为明显的变化，赔礼道歉、恢复原状的比例大幅上升，较之2018年前停止侵害的比例大幅下降，2018年前诉请比重排序从高到低依次是赔偿损失、停止侵害、恢复原状、赔礼道歉、消除危险、排除妨碍。诉请比重的变化，表明起诉主体更加注重公益诉讼的社会影响与生态环境的恢复。据进一步统计分析，社会组织提起的环境民事公益诉讼大多都涉及赔礼道歉，而检察机关提起的环境民事公益诉讼2018年前几乎都系赔偿损失、停止侵害，2018年以来开始注重赔礼道歉这一侵权责任方式的承担。

图2 环境民事公益诉讼案件

诉讼请求统计图

（5）环境民事公益诉讼案件裁判方式统计分析

上述环境民事公益诉讼案件881件，审结525件。结案方式为判决、调解和撤诉，其中调解结案93件、撤诉15件，其余417件均为判决。调解案件中有36件系社会组织提起的。从审判实践来看，社会组织往往愿意与被告进行协商，而检察机关往往更倾向于以判决方式支持其诉请。统计的57件调解结案的检察机关提起的环境民事公益诉讼中有52件系刑附民中调解的，而检察机关提起的普通环境民事公益诉讼案件调解率偏低。

此外，在近70%的案件中都有诉请赔偿损失，法院往往也都作出了认定。但判决费用的去向，是当前审判中的一大难点。概括而言，目前做法有以下五种：一是判决将款项付至法院执行账户或指定的其他账户；二是判决将款项付至检察机关指定的账户（检察机关提起环境民事公益诉讼的情况）；三是判决将款项付至生态环境主管部门指定的账户；四是判决将款项付至财政专门账户；五是判决将款项付至特定基金账户。使用最多的是第四种，即将款项付至财政专门账户，实行专款专用，分账核算。从目前运行情况来看，将款项付至财政，钱往往有“易进难出”的问题。

2.环境行政公益诉讼案件的基本情况

行政公益诉讼作为检察公益诉讼的主要类型，案件数占有绝对优势。试点期间，共受理行政公益诉讼1044件，审结902件。试点之后，截至2018年底，共受理506件,审结387件。其中，环境行政公益诉讼是行政公益诉讼的重要组成部分，试点期间共受理710件环境行政公益诉讼，审结590件。试点之后，截至2018年底，共受理329件，审结278件。

根据法律规定，检察机关对于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域可提起行政公益诉讼。涉及环境行政公益诉讼的主要为生态环境和资源保护以及国有土地使用权出让这两大块，同时还有一部分涉排污费等国有财产保护的交叉案件。

（1）环境行政公益诉讼被诉主体统计分析

行政公益诉讼被诉主体集中在基层行政机关，主要系县级人民政府的工作部门以及一部分乡级、县级人民政府。

图3 环境行政公益诉讼

被诉行政主体统计图

通过对受理的1039件环境行政公益案件进行分类统计（见图3），涉及的行政主体主要有12个，即自然资源局、生态环境局、林业局、乡镇人民政府、水务局、农业局、畜牧局、住建局、城市管理局、水利局、园林绿化局、农牧业局。涉自然资源局数量最大，有310件，其次是生态环境局、林业局、乡镇人民政府和水务局。这说明，环境行政公益诉讼中，涉及违法或不作为的行政机关并不仅限于生态环境局。而被诉行政主体主要集中在基层，原因在于基层行政机关承担了大量的环保监管职责。

（2）环境行政公益诉讼案件分布情况

环境行政公益诉讼案件主要分布在试点的13个省份，其中以吉林案件数最多，为153件，其次是湖北、云南、贵州等省。与环境民事公益诉讼案件数相较，江苏省环境行政公益诉讼案件数并不多，在13个省份中排在第12位，北京案件数相对较少，为14件。从受理时间来看，主要集中在2017年，尤其是上半年，因7月1日试点结束，所以在结束以前，检察机关集中提起了一批案件，当年案件数有681件，占总案件数的65.6%。随着试点结束，案件数逐渐回落。2015-2018年环境行政公益诉讼的具体情况见表6。

表6 2015—2018年环境行政公益诉讼案件省份统计表

检察机关通过大量的诉前程序，督促行政机关积极履职，改正、消除违法或不作为情形，对于少量仍未改正的，则提起行政公益诉讼。试点前后，检察机关均通过严格的把控，因地制宜提起一批诉讼，落实了检察公益诉讼的主要任务，同时检察机关对案件类型的选择、被诉主体的遴选、胜诉率的关切等，也导致了公益诉讼起诉对象的被选择性。

（3）环境行政公益诉讼案件裁判方式统计分析

环境行政公益诉讼案件已结案件868件，结案方式有撤诉和判决两种，其中撤诉14件，其余均为判决结案。撤诉的主要原因除去起诉错误外，另一则为行政机关已积极履职、消除了不作为等违法状态。判决结案的案件，和检察机关提起的环境民事公益诉讼一样，检察机关的胜诉率接近100%，但随着检察公益诉讼的逐渐深入，目前开始涌现出一批有代表意义的个案，裁判结果开始出现驳回检察机关全部诉请或部分诉请的情况。对于具体的裁判方式，虽然法律规定有履行判决、确认违法判决、撤销或部分撤销判决、变更判决、驳回判决等形式，但从目前检察机关的诉请看，主要集中在要求确认违法和继续履职上，868件案件中，绝大部分案件的判决结果均是确认行政行为违法，并判令继续履行。

以湖北省为例，对其103件已结环境行政公益诉讼案件进行分析，从案件类型来看，涉及国有土地使用权出让的案件有38件、涉及生态环境的有20件、涉及林地保护的有22件、涉及水库、防洪设施的有5件、涉及矿产开采的有4件、涉及农田保护的1件、涉及土地出让金、排污费等国有财产的有13件。103件案件中撤诉的有3件、判决的有100件。从判决方式来看，有73件案件系确认违法、并要求继续履职，占比73%，有21件系判决确认违法、有4件系履行职责、有2件涉及撤销行政行为，暂未有变更判决和驳回判决这两种裁判方式。值得一提的是，21件确认违法判决均系行政机关在诉讼中积极履职消除违法状态，检察机关撤回了继续履职的诉请。从案件的法律适用来看，程序法基本上适用的是《行政诉讼法》第七十二条、第七十四条，实体法则主要涉及《环境保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国矿产资源法》等。

随着行政公益诉讼的深入推行，案件的裁判方式进一步规范，如在第二次全国法院环境资源审判工作会议上，时任最高法院环资庭副庭长、第三巡回法庭副庭长王旭光（现任最高法院环资庭庭长）在会上总结讲话时指出：“依据《行政诉讼法》的规定，确认违法判决和继续履职判决的适用条件是不同的，在具备继续履职条件的情况下，人民法院不应在判决被诉行政机关继续履职的同时，判决确认被诉行政机关行为违法。”湖北省检察院第八检察部（公益诉讼部）也明确提出要规范诉请，确认违法与继续履职不再同时提起。

二、环境公益诉讼案件

审判存在的问题

及原因分析

（一）环境公益诉讼案件

审判存在的问题

1.案件数少、类型单一，质量待提高

公益诉讼在大力推行，但就统计的案件数来看，并不理想。全国符合起诉条件的社会组织有700多家，但仅32家社会组织提起诉讼，该类主体提起公益诉讼的动力不足，案件数四年间也只有228件。检察公益诉讼现在是主力军，但所提诉讼现在主要转向刑事附带民事公益诉讼，案件类型也较为单一，主要集中在非法捕捞、非法占地，盗伐、滥伐林木等，普通环境民事公益诉讼统计虽涉及十类环境要素，但主要涉及的是水污染和土地污染，如湖北目前检察机关提起的普通环境民事公益诉讼主要系养殖废水污染。同时，从调研的情况来看，公益诉讼案件质量有待提高，一些环境民事公益诉讼的判决结果缺乏可操作性，实践中无法执行，如针对浓硫酸污染土壤案件，仅判决恢复原状等等。此外，一些裁判文书的说理性不够，无法有效发挥公益诉讼的政策指引作用。

2.检察公益诉讼程序分歧较大

法检两家就检察公益诉讼的诉讼程序存在较多分歧，如检察机关的身份是“原告”还是“公益诉讼人”或“公益诉讼起诉人”、通知开庭使用传票还是出庭通知书、开庭时检察机关工作人员的身份是否需核实、不服一审判决是抗诉还是上诉、二审程序由哪一级检察机关启动或参加诉讼等等。尽管《检察公益诉讼解释》的出台在一定程度上解决了这些问题，但是，《检察公益诉讼解释》中没有解决的问题或未能有效解决的问题目前仍困扰着司法审判。

3.刑事附带民事公益诉讼案件范围模糊

由于审级低且起诉便利，自2018年3月后，检察机关将起诉重点转向刑事附带民事公益诉讼。但就目前实践来看，该类案件受案范围比较模糊，使得《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第一百四十二条规定的刑事附带民事诉讼成为了僵尸条款。此条规定与刑事附带民事公益诉讼案件如何衔接或区分，有待进一步明确。

4.环境公益诉讼鉴定费过分高昂

较之其他鉴定，环境司法鉴定费用过高，占赔偿费用比例过重，有些甚至超过赔偿费用。如在汉江分院诉被告仙桃山红回收部等土壤污染责任纠纷环境公益诉讼案中，判决被告承担被污染的土壤修复费用为101868.65元，而评估费则高达109915元。

5.赔偿款项使用管理缺乏规定

针对环境污染或生态破坏所判决的恢复性资金或损害赔偿金，目前有五种操作方式，但仅是解决了钱去哪里的问题，钱怎么支出、怎么监管没有明确规定，由各地自行探索。如将款项支付到财政专门账户，该账户的设立、使用和监管没有统一的管理办法，很有可能成为僵尸账户或无法有效实现生态修复目的。

6.诉讼目的未能有效实现

环境公益诉讼的目的在于保护生态、修复环境，但就调研情况来看，诉讼目的未能有效实现。一则检察公益诉讼推行初期，有些做法偏离了该类诉讼本身应担负的使命，如为追求数量而对不属于受案范围的案件提起诉讼，诉讼目的完全实现的案件坚持要求判决，不同意调解或撤诉等。二则一些法院在实践中代行了行政机关的部分职责，因自身职能和专业所限，无法有效实现生态保护或修复目的。三则社会主体参与积极性不高，尚未形成环境公益的保护合力等等。

（二）环境公益诉讼案件

审判存在问题

的原因分析

1.立法不够完善

一是案件范围规定不明。环资案件的边界不够清晰，目前多用“涉及环境保护”“涉及生态保护”等词汇，如最高法院环资庭将其受案范围规定为，“涉及大气、水、土壤等自然环境污染侵权纠纷民事案件，涉及地质矿产资源保护、开发有关权属争议……等环境资源民事纠纷案件”，表述较为概括。

二是诉讼主体资格限定模糊。对于可以提起环境民事公益诉讼的社会组织，在立案标准上界定不够清晰，实践中存在把握不准的情况。目前，提起环境民事公益诉讼的社会组织占比不足5%，如过分严格苛定社会组织提起诉讼的条件，势必有悖于公益诉讼制度设立的初衷。尽管最高法院通过腾格里沙漠案对实践有所指引，但仍存在大量问题有待解决。

三是诉讼程序规定不明。一方面，鉴定程序规定需进一步完善，目前专业鉴定机构数量少，且大多并未经过司法行政部门的认证，不具备司法鉴定资质，这些机构如何参与司法鉴定需要明确规范。另一方面，公益诉讼案件执行规定不明，公益诉讼执行款项的去处以及修复措施的采取等具体问题都是目前已结案件迫切需解决的难题。此外，刑事附带民事公益诉讼案件中民事责任的积极履行对于量刑情节的影响也缺乏进一步规范。

2.专门化力度不够

首先，机构体系不完善。一是尚有部分高院未设立环资庭。目前虽已有22个高院成立了环资庭，但还有部分省市尚未在高级法院一级设立环资庭。二是上下对口不一。目前全国仅有16个省市构建了三级环境资源审判组织体系，其他省市则多数在中级或基层法院设立了部分环资庭。由此带来的后果是环资案件范围一旦确定，设立环资庭的，则案件在环资庭审理，但很有可能在上诉或申诉时无对口庭室，而由其他庭承办；未设立环资庭的，则案件范围确立的目的落空，无法得到贯彻执行。机构体系的不完善，导致上级法院无法有效指导辖区案件审判，也给环资案件的调研以及数据统计带来不便。

其次，机构设置随意性较大。目前推行的跨区域管辖或集中管辖，虽有破除行政壁垒之考虑，但另一主要现实考虑是当前环境资源案件范围不明确，环资庭无案可审，将案件尤其是公益诉讼案件相对集中在少数几家法院，便于审判和统计。而集中的方式目前由各省市自行决定，科学性和可行性均有待考证。

最后，人员专业化欠缺。环境公益诉讼跨越刑事、民事、行政三大诉讼门类，牵涉错综复杂的深层次利益博弈，涉及实体法和程序法、基本法和单行法、国内法和国际公约、公共利益和个体利益、法律判断和技术判断等多个领域，对人民法院的司法能力和审判水平提出了更高的要求。而现有法官队伍环境司法理念亟待更新，司法能力和审判水平尚不能完全适应审判工作需要。特别是在员额制改革背景下，不少环资庭尚无法搭建一个完整的审判团队组成合议庭。

3.制度设计不完善

一是法院自身定位错位。《环境民事公益诉讼解释》的相关规定更强调法院在案件中的主动地位，如强调法院对原告诉讼请求的“指导”，强调法院在证据收集、鉴定、调解、执行等问题上的主动职能。过分强调法院在案件中的主动地位可能会造成以下后果：“其一是法院在事实上对行政机关职能的超越，成为环境公共利益的第一顺位保护者，法院有越俎代庖之嫌；其二是可能引发行政机关的懒政与失位，将本应由行政机关承担的职能交由法院，造成有限的环境司法资源的浪费；其三是在适用条件、环资庭的能动司法尺度方面均因缺乏更为细致和具体的规范而体现出一定的随意性，造成自由裁量范围的扩张，可能导致司法不公。”

二是“N合一”目的未能完全实现。如上文统计,多地法院实行“二合一”“三合一”，甚至“四合一”，但从实际效果来看，制度设计的目的未能完全实现。其一，各地不同的立案标准带来了实践中的困境，即具有相同诉讼资格的主体，在不同的法院和不同的地区提起诉讼却面临不同的处理结果，这显然有损环境司法的公信力。其二，真正体现制度设计初衷的案件并不多，即真正因同一侵权行为同时引发的民、行、刑案件很少，更多的是各类案件的简单组合，但因审判人员储备不足，可能并不利于相关案件的处理。

三是诉讼费用承担成为社会组织提起环境民事公益诉讼的最大阻碍。环境公益诉讼需要调查取证、专家咨询、检验鉴定等大量费用，尤其是鉴定费用高昂，从目前实践来看，少则几万、多则几十万、几百万，这些费用已成为公益诉讼的“拦路虎”。而相关费用又只有在胜诉后才有可能得到“报销”，而不是事先就给予补贴，这也导致社会组织提起公益诉讼的积极性不高。

四是专家陪审员制度缺失。环境公益诉讼在我国尚属新生事物，被称为“技术型诉讼”，法院存在审判难、损害认定难的问题，在鉴定费用过于高昂的情况下，专家陪审员制度显得尤为重要。从目前的情况来看，虽然最近施行的《中华人民共和国人民陪审员法》规定了公益诉讼须实行7人合议庭，陪审员占有4个席位，但因陪审员来源于基层法院陪审员库，并未成立专门的环境资源专家陪审员库，目前公益诉讼陪审员制度无法实质性解决审判中遇到的技术性难题。

4.衔接机制不完善

环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接不完善。当前在施行环境公益诉讼的同时，也规定了省市政府及其指定部门可以提起生态环境损害赔偿诉讼。但是，对于两种诉讼的实质差异并未明确。同时，在诉讼程序上，生态环境损害赔偿诉讼优先于环境公益诉讼所遇到的各种操作障碍可能会影响环境公益的及时有效保护。

5.协作机制不完善

（1）检察机关与社会组织协作不完善

环境公益诉讼案件涉及主体广泛，检察机关与社会组织均可以提起环境民事公益诉讼，但存在顺位问题，即社会组织先行。在社会组织提起诉讼时，检察机关可以选择支持起诉。实践中，检察机关往往不愿意这么做，如江苏的一起案件，在社会组织申请参加诉讼时，检察机关不愿转为支持起诉，而选择撤诉。

（2）法、检与行政机关协作不完善

行政机关掌握着大量被监管者的资料和信息，如行政处罚记录等，且行政机关也更容易发现违法行为，无论是在履职还是监管能力上，都更具优势。行政机关下达处理决定后相对人不履行的，可以申请人民法院强制执行，或将案件线索转交检察机关通过提起诉讼的方式来纠正行为人的违法行为。但从实践来看法、检与行政机关的协作并不通畅，无法形成长效机制。而导致该问题的根源在于环境公益诉讼尤其是环境民事公益诉讼在侵权诉讼定位下，被认为与行政执法无关。现行法律未建立法、检与行政机关之间的执法衔接机制，也没有为监管部门设定诉讼权责，行政监管部门基本处于消极、被动的边缘化角色。

6.社会影响力不够

我国环境公益诉讼一直都有，但数量寥寥，自1995年至2014年二十年间，全国法院共受理环境民事公益诉讼案件72件，年均3.6件。因此，从实质意义上说，我国公益诉讼制度正式发挥保护环境的作用是从2015年以后。无论是理论界还是实务界，对制度的确立叫好声不断，施行以来取得的成绩也是有目共睹的，但有“叫好不叫座”之嫌，如环境民事公益诉讼案件数量一直不多，环境行政公益诉讼案件数虽有，但有一部分仅为完成“试点任务”，现在案件数也在逐渐回落。同时，环境公益诉讼中公民的参与度不高，环境权受到侵害往往需要公民提供线索，或参与调解，但从目前几起案件调解公告的情况来看，无一人参与。

三、完善环境公益诉讼

司法审判的建议

（一）完善立法

1.完善实体法

现在公益诉讼尤其是检察公益诉讼问题的根源在于缺乏上位法的明确规定。因此，迫切需要提高《环境保护法》的地位，即制定环境保护基本法，将分散于其他各部门法中的规定进行集中，在基本法中将环境权利的范围、权利的基本内容及救济方式等予以明确。同时，对各单行环保法律法规进行全面清理，对明显不适应现实要求已基本不适用的规定予以废止；对有些法律法规中明显不适应生态文明建设要求的规定进行修改；对法律之间前后不一致、不衔接，并且适用《中华人民共和国立法法》规定的法律适用规则也难以解决的规定进行修改。

2.完善程序性规定

第一，划定环境公益诉讼受案范围。最高法院正就环境资源案件范围起草司法解释，最近已在社会上征求意见。对于环境民事公益诉讼的案件范围，首先，最有实际司法价值的原则应具有三个必备要素：一是诉讼形式确定在民事诉讼领域；二是诉讼标的确定为一切环境要素，即涵盖大气、水、土地、矿藏、山林、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村生活区域等；三是审查标准确定在诉讼请求和诉讼主张方面。其次，则是对于“环境公益”进行界定，以列举的方式将主要类型予以明确。为此，方能不断扩大环境民事公益诉讼的领域，将一切损害环境、破坏生态的行为纳入可规制的范畴。环境行政公益诉讼案件则与此相对应，在上述范围中行使行政监管职责的行政主体即可作为行政公益诉讼的被告。

第二，完善环境公益诉讼案件案由。因目前环境公益诉讼案件案由确定具有较大的随意性，对此需对案由的规定进行明确。为便于操作，建议对环境民事公益诉讼案件案由的确定以私益诉讼的案由作为基础，如涉及水污染的，则可定为水污染责任公益诉讼。当然具体的设定还可再行斟酌，但目前有些法院将案由定为二级案由和三级案由的做法不妥当，没有概括出案件的法律关系，未能准确定性。如涉及几个环境要素时，则可以定为其共同的上一级案由，至于后缀的表述，因前面已经表述有环境要素、侵权形态，故此“环境”“民事”等字样可以省略。对于环境行政公益诉讼案件的案由，则同样以私益诉讼的案由作为基础，后缀加以公益诉讼即可。如此既简明，又与普通的私益诉讼相区分。

第三，明确检察机关的诉讼地位。从公益诉讼实践以及《检察公益诉讼解释》均可看出，检察公益诉讼的症结在于检察机关的诉讼地位之争。即检察机关在公益诉讼中是法律监督机关还是诉讼程序启动者即案件原告。检察机关提起公益诉讼，作为一方当事人，其并不具有高于普通原告的诉讼地位和权利，应遵循当事人地位平等的诉讼原则。否则，如认可检察机关既以原告身份提起诉讼，又以法律监督机关的身份监督审判活动，则会损及以审判为中心的诉讼制度，也会损及法官与双方当事人之间基本的诉讼构造。因此，应将检察机关的两重身份进行区分，公益诉讼的原告和法律监督机关这两项职责不能在同一案件中同时行使。在诉讼法中应进一步明确检察机关提起公益诉讼时原告的身份，依据《民事诉讼法》和《行政诉讼法》享有相关诉讼权利和义务，在诉讼中应遵循法院审理民、行案件的基本规则。

第四，完善环境公益诉讼执行程序。生效裁判的执行关系到环境公共利益能否得到及时维护，关乎环境法律政策和人民法院的公信力。环境公益诉讼案件应遵循恢复性司法理念，落实以生态环境修复为中心的损害救济制度。一方面，灵活运用多种修复方式。探索补种复绿、增殖放流、限期修复、劳务代偿等生态环境修复责任承担方式及履行方式。完善代履行方式，法院在选择执行裁判的代履行者时，如果法律及法规有相关的资格规定的，应当优先考虑具备资质条件的机构或人员；还可使用招标的方法来确定执行裁判义务的代履行人。另一方面，建立公益诉讼专门基金。如上文所述，环境公益诉讼裁判的赔偿费去处是现在的难题，可尝试建立我国统一、专门的官方公益基金，促使公益诉讼资金的保障及使用规范化、制度化。该基金主要筹资方式包括政府财政拨款、公益诉讼裁判、社会公益捐款及罚款罚金等，并设置管理人员、评审委员会及严格的审计监管制度以此规范基金运作。

（二）加大环境司法

专门化力度

最高法院2015年底对环境司法专门化进行了官方诠释，即环境司法专门化是指环境审判机构、环境审判机制、环境审判程序、环境审判理论和环境审判团队“五位一体”的专门化。我国环境司法专门化发端于各地环境审判机构的建设。截止2018年12月，各地先后已设立397个专门的环资庭。环资审判机构是环境司法专门化的组织保障，建立专门的审判机构以适应环境案件审理的需要已经成为必要。环境案件尤其是公益诉讼案件，多涉及技术标准、环境科学等专业知识，专业性强，社会影响大，尽管不要求法官必须是环境科学方面的专家，但是，具备一定的环境科学素养却是法官作出科学与合理判断的必然要求。在目前我国法院的机构设置框架内，“如果没有组织权力、人员编制、财政支持，将很难实现案件审理的高质量。”

此外，环境公益诉讼还有着区别于传统诉讼的审判机制和审判程序。“不论是哪种形式的环保法庭，大都在审判机制上多少修正了传统的当事人主义审判模式，而适度地强调职权主义，也即诉讼追求环境公共利益，强调法官在调查取证、释明、判决执行等方面的主导权和主动权，以此来应对当事人主义中对于个人利益关切较多、公共利益淡漠的情形。”亦即由于环境公益诉讼的公益性、专业性，在诉讼制度安排上，作出了有别于传统诉讼的规定。专门环资审判机构的设立，既是环境司法专门化的重要内容，也有利于推动专门环境公益诉讼审判机制的规范化运行，有利于环境公益的维护。

1.加强审判机构专门化建设

一是加强环资审判庭的建设。环资庭的建设一般是先进行专门立法，然后依据法律规定设立专门的环境审判机构。如新西兰先在基本环境法《资源管理法》中做了规定，根据这一规定建立新西兰环境法庭；澳大利亚新南威尔士州则是直接针对环境审判机构的设置和运行在《土地与环境法院法》中做了规定。这些都体现了各国对环境司法专门化在立法方面的肯定，保证了环境审判机构的合法性、权威性和有效性，促进了环境司法改革的稳步前进。我国目前专门环资庭的建设应符合现实需要，就审判实践来看，已经设立专门机构的高级法院要调整充实审判力量，确保工作顺利开展。在高级法院层面，如果没有专门的机构，就无法有效统领全省生态环境审判工作。同时，要依据各省市的生态系统特征合理设置中、基层法院环资专门审判机构。因目前中基层法院法官员额有限，在部分基层法院传统的民、行、刑庭室开庭都无法凑成合议庭的情况下，强行要求设置环资庭不现实，可在综合考虑案件数等情况下，科学合理的推动具备条件的中、基层法院设立专门环资庭。

二是完善集中管辖。当前集中管辖制度由各地自行摸索，具有一定随意性和不可控性，为此可在当前实践的基础上，随着环资案件范围的确定，由最高法院进一步出台统一的原则性指导规则。集中管辖应注意便于当事人诉讼，如当事人所在地法院与集中管辖法院之间的立案衔接制度、环境民事公益诉讼案件可以在污染行为所在地的基层法院开展巡回开庭的方式审理案件等。

三是探索环境专门法院。虽然目前大力推广的“N合一”模式不失为走出“三审分立”旧模式困境的可供选择的一条现实路径，但是“N合一”模式仍然面临着种种挑战和危机，还不足以圆满应对和彻底解决环境资源审判司法尺度不统一的问题。当前司法改革的一个重要方面就是要建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，破除影响独立审判和公正司法的制度性障碍。从改革成本的角度考虑，目前可以试点由矿区法院、林区法院、铁路法院集中审理环境资源案件。

2.大力推进人员专业化

除打造高素质的环境司法审判队伍外，应建立环境公益诉讼案件审判专家库或引入技术辅助官。在人员的组成上，要优先考虑有过民事和行政两类案件审判经验的复合型人才、环保法专业的专业型人才以及环境科学方面的专家学者等专家型人才。这些专家或技术辅助官的引入，有利于辅助法官查清专门的技术性事实。在审理重大疑难案件、研讨疑难专业问题、制定规范性文件时，法官应当充分听取专家意见。

（三）完善环境公益诉讼

审判制度

1.法院作为审判机关的准确定位

司法在环境保护中要发挥其应有的作用，但还要看到环境保护更应采取行政监管手段，司法不应冲到最前面。因为与环境行政权相比，“环境司法权具有天然的局限性，具体表现为：一是行政权的处理效果更为直接，范围更为广泛。而环境司法权的直接效果往往仅能体现在所涉的个案当中，其所引发的社会效果与示范意义也与行政权不具有可比性；二是环境问题对自然科学水平要求较高，环境行政机关由于在所涉领域知识储备、人员储备、经验储备的专业性优势，有着法院所不具备的处理、认定和解决环境科学问题的能力。”因此，让行政权在处理环境问题中走到台前是最为合理的解决路径。

2.“N合一”模式的完善

环资审判领域因一个环境侵权行为，同时引发二个或三个诉讼法律关系的案件并不多见。与之相关的是现在开始的刑事附带民事公益诉讼案件，但这些案件数量也有限。其他案件完全可以通过刑民交叉等现有理论解决案件审理的先后顺序及证据认定等问题。因此，从现实角度出发，亦为统一司法，环境资源审判可以打造四级法院统一的“二合一”审判管理机制，即民行合一。一是行政诉讼相较于刑事诉讼在审判理念等方面与民事更为接近，二者合一有利于对环境诉讼类案件的整体把握和环境公共利益的整体保护；二是这种模式也能更好地与现有机构设置对接，如最高法院将民事和行政作为一大类案件成立的“最髙人民法院审判委员会民事行政审判专业委员会”等；三是刑事案件与民事、行政案件在审判理念、证据认定标准等方面存在本质上的差别，“‘三合一’的审判管理机制无法实现三种程序深层次的整合，与其只是简单的合并不如放弃‘三合一’的做法。”“而‘审执合一’的案件审理机制显然有悖于审执分离的发展趋势。”

3.专家陪审员制度的建立

为解决环境技术性难题和鉴定难的问题，环境公益诉讼领域引入专家陪审员具有必要性。“有些专家陪审员在一些案件处理上以专业能力赢得尊重，被视为陪审功能作用发挥的一个亮点。”专家陪审员与法官分工合作、互相监督，体现在合议制方面，专家陪审员可以在很大程度上减轻法官的工作压力。环境公益诉讼案件的科学性质决定了专家陪审员必须具备高知识技能，在选任上其资格应不低于鉴定人，因为专家陪审员要审查鉴定意见书、当庭询问鉴定人等。所以在选任条件上应当考虑：一要经过专业专项培训；二是在其所属的学科上通过职业资格考试；三无违法犯罪及学术造假等不良记录。各地可根据实际情况建立专家陪审员制度，如湖北的专家陪审员库可由法院与生态环境主管部门对接，在现有的损害鉴定专家库基础上产生。

（四）完善与其他案件

的衔接机制

1.完善民刑案件的衔接

一个环境侵权行为可能促使检察机关提起刑事公诉，也可能提起民事公益诉讼。就目前实践来看，检察机关提起的普通环境民事公益诉讼线索多来源于刑事公诉，从效果而言，值得商榷。原因在于刑事案件已经审结，当事人多在刑期当中，无力支付赔偿费，也无法履行修复义务，同时刑事责任已认定，行为人也缺乏履行民事公益诉讼判决的动力。而刑事附带民事公益诉讼虽被认为突破了刑事附带民事诉讼的原则，合法性遭到质疑，但从实践来看它对环境公共权益的维护有积极促进作用。为充分发挥该类诉讼的作用，检察机关在提起诉讼时，应注重生态环境的有效恢复，将保护环境公益与惩治环境违法犯罪结合起来，法院在裁判时可将积极履行生态修复义务作为刑事犯罪酌定量刑情节。

2.完善与生态环境损害赔偿诉讼的衔接

人民法院在审判工作中，应积极探索生态环境损害赔偿诉讼规则，充分发挥环境权益救济、公共权力制约、矛盾纠纷终结和公共政策形成功能，不断完善审判程序。根据最新规定，生态环境损害赔偿诉讼的顺位排在环境公益诉讼之前。在生态环境损害赔偿诉讼没有全面追索的情况下，环境公益诉讼起诉主体可以根据具体情况，将（剩余的）生态环境损害赔偿列入其提起的环境公益诉讼的诉讼请求范围。但若环境公益诉讼提起在前，不论审理状态如何是否应一律中止审理，等待生态环境损害赔偿诉讼审结，在实践中还有待进一步探索。

（五）完善协作制度

一是探索建立生态环境保护协调联动机制。生态环境主管部门代表国家行使环境管理职能，其执法工具丰富，执法手段多样，因此，在环境违法信息的掌握、相关证据的收集和分析等方面，具有无可比拟的优势。法院应在准确把握司法权边界的前提下积极与相关政府部门建立协调机制，共享经验，分享成果。逐步建立信息查询协作、生态环保信息大数据共享、内部期刊交流、业务性文件动态通报、网站友情链接交换平台等信息共享机制。

二是对社会组织等原告平时多“支援”，诉中少“指导”。“一方面，法院应放弃在诉讼程序中的‘指导’。法院在环境公益诉讼原告起诉时对诉讼请求作出‘指导’的规定不符合当事人主义的发展趋势和法院的中立原则，应把这部分职责交由相关行政机关履行。”另一方面，法院可加强平时的“指导”。即法院可以通过与社会组织建立长效沟通机制，定期举办座谈、培训等活动，充分发挥法院案例资源丰富优势，通过发布典型案例等形式加强宣传，同时联合相关机关共同提升社会组织环境问题分析处理的专业水平。

三是引导检察机关与社会组织的沟通协作。环境的保护不能脱离社会的力量。环境民事公益诉讼的提起，也不能缺少社会组织的积极参与。社会组织掌握着大量的社会和民间线索，而检察机关则拥有调查取证等方面的优势。应充分发挥检察机关与社会组织各自在公益诉讼中的优势，建立线索共享机制和沟通机制，进一步明确社会组织参与环境民事公益诉讼的程序，完善检察机关支持起诉的相关规定，包括启动程序、适用范围、支持内容和方式、证据审查和认定、法律后果等。

（六）加强对新型案件

的研究与应对

2015年以来，公益诉讼案件数每年呈几何级数增长，但由于发展时间尚短，研究对象尚模糊，相关理论研究与规则设计也不成熟，实践经验也较欠缺，目前尚未对“何为公益诉讼”以及“为何公益诉讼”达成最低限度的共识。如在刚刚宣判的一起案件中，行为人因盗窃矿产被提起刑事附带环境民事公益诉讼，法院最后认定被告人的行为“侵害了国家矿产资源的所有权，造成了国家矿产资源的灭失，破坏了生态环境”，支持了环境公益诉讼赔偿损失的请求。在本案中，对如何理解“公益”便存在着争议，如有评论认为该案的处理超出了公益的认定范围。现行公益诉讼的规则制定、实践试点、理论探索中存在的难点在很大程度上仍是延续着此前早已存在的理论争议与实践分歧。这就要求我们一方面要加强理论探讨，将环境公益诉讼引向深入，另一方面更要加强对环境公益诉讼案件的研判，尤其是新型环境公益诉讼案件的研究与应对。如广受关注的甘肃“弃风弃光”环境公益诉讼，自然之友诉国网甘肃电力公司环境污染责任纠纷一案，日前，该案经兰州中院认定国网甘肃电力公司并非发电企业，其本身没有实施污染环境、破坏生态的行为，故裁定驳回自然之友的起诉。放弃干净清洁能源而选择燃煤发电，其行为是否侵害了环境公共利益？与之类似的还有石油公司拒收生物柴油事件等。这些新类型案件的不断涌现，对法院提出了更高要求，依法审理的同时，要更加注重对生态环境的有效保护。

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