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【笔谈】陈海嵩：生态环境保护党内法规及在环境法典中的体现
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编者按
自成功编纂《民法典》之后，《全国人大常委会2021年度立法工作计划》明确提出研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。在此背景下，顺应我国环境法治的理论发展和实践需求，环境法典编撰成为我国当下环境法理论和实践整体推进、深化发展的前沿问题、关键问题和焦点问题。以思考、探索和把握中国生态文明建设的环境法治保障为目标，本刊“生态文明与环境法治”专栏从环境法典编撰的公法视阈出发，组织并刊发六篇关于环境法典编撰的笔谈文章，分别论及环境法典中的环境法基础概念、国家目标作为环境法典编纂的宪法基础、环境法法典化的行政法课题与调适、生态环境保护党内法规在环境法典中的体现、生态环境责任规范的体系化、环境刑事责任的跨法典表达及其调适的主题，以期推进我国环境法典研究及其编撰的法理化、规范化、科学化。（来自原刊物《法学评论》）
原文来源于《法学评论》2022年第3期，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。
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目前，环境法典编纂已经进入全国人大常委会“研究启动”的阶段。从中国生态环境法治建设的实践看，如何妥当、合适的对待相关党内法规是环境法典编纂中一个不容回避的重要议题，但相关研究尚处于起步阶段。笔者曾提出当前中国环境法治发展的“政党—国家—社会”总体结构，进而主张生态环境政党法治的范畴并进行了分析论证。毋庸置疑，党内法规在推进生态环境治理体系和治理能力现代化中具有重要意义，也是中国共产党领导生态文明建设的基本经验和重要措施。为贯彻落实习近平法治思想、习近平生态文明思想，形成一部具备时代性、实践性、本土性的现代化法典，环境法典编纂过程中必须“认真对待”党内法规。这一问题不仅对环境法典编纂及环境法学研究具有创新意义，对进一步从部门法角度推进、深化党内法规研究也具有启发意义，有助于完善中国特色社会主义生态环境法治体系。本文尝试对此进行分析，由于篇幅所限，本文更多的是提出问题，以期引起学界同仁的重视，形成更为深入的讨论。
一、生态环境保护
党内法规
及其规范界定
应当注意到，针对“党政联合发文”的属性界定一直存在不同认识，有观点认为：党政机关联合制定发布文件容易混淆党内法规与国家法律之间的理论界限，不能因其具备现实效用而自证其正当性，政府机构也不是党内法规制定的适格主体范围。笔者认为，起码在生态文明建设领域，上述观点是错误的，背离了中国生态环境法治建设的基本特征。实践是理论之母；在中国特色社会主义法治建设之中，实践性是其本质属性，实践逻辑是其根本逻辑，法治理论根源于伟大的法治实践。无论从哪个方面，都不能无视、亦无法否认前述四项“党政联合发文”在我国生态环境法治建设与转型发展中起到的巨大推动作用，广泛适用于生态环境法治实践之中。笔者曾在前期系列研究中对此有专门分析，在此不再赘述。因此，以“党政联合发文”为外在形式的生态环境保护党内法规，可以理解为一般意义上党内法规在生态文明建设特定事项中的应用，是中国生态环境法治体系中不可或缺的规范类别，也是一个环境法学与党内法规学相交叉的研究领域。
基于此定位，可进一步明晰两个方面的基本问题：(1)就功能而言，根据党中央对党内法规体系的权威阐释，生态环境保护党内法规属于“党的领导法规”范畴，规范和保障执政党对生态文明建设工作的领导。基于这一定位，前述四项生态环境保护党内法规主要功能即在于通过规范化的方式，体现党对生态文明建设中相应重要领域的领导作用。(2)就调整范围而言，“当党内法规规范党的领导活动时，调整的主要是党组织与非党组织的关系，一方是党组织，另一方是人大、政府、政协、监察机关、司法机关、人民团体等”。因此总体而言，前述四项生态环境保护党内法规调整的是生态文明建设中党组织与国家行政机关之间的相互关系；其具体的调整对象范围及调整事项，遵照《中国共产党党内法规制定条例》第13条“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”规定的权威解释，在调整对象上包括党组织、党员，也包括政府机关及其工作人员；在调整事项上既涉及党内事务，也涉及经济社会法治各领域的事务，也即包含生态文明建设中“党外主体”、“党外事务”的规范和直接调整。
二、法典编纂是
实现生态环境保护
党内法规与国家法律
有机衔接的合适路径
笔者注意到，有个别观点认为，在生态环境单行法与环境法典之间，党政联合发文的规范性文件显然更容易与单行法进行衔接和转化。笔者认为，该文正确认识到环境法法典化必须重视党政联合发文这一具有中国特色的制度现象，但提出的观点却与预期目标“南辕北辙”,不具有合理性。恰恰相反，只有系统化、体系化的环境法典才是妥善处理生态环境保护党内法规与国家法律相互关系的规范路径，这是生态环境单行法所不可能完成的任务。从前述四项生态环境保护党内法规调整对象的广度看，既有单一型规范(领导干部自然资源资产离任审计、生态文明建设目标考核),也有综合型规范(中央生态环境保护督察、党政领导干部生态环境损害责任追究)。后面的两类综合性规范涉及到生态文明建设的各个方面，不可能与针对单一生态环境要素或环境问题的单行立法予以有机衔接。例如，中办、国办《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第5条规定了对党委和政府主要领导成员予以生态环境损害责任追究的具体情形，包括：贯彻落实中央关于生态文明建设的决策部署不力；作出的决策与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背；违反主体功能区定位或者突破资源环境生态红线、城镇开发边界，不顾资源环境承载能力盲目决策造成严重后果；作出的决策严重违反城乡、土地利用、生态环境保护等规划；等等。不难看出，这些问责情形都不是单独涉及大气、水、土壤等单一环境要素，甚至突破了生态环境立法的边界，涉及到相关经济性、民事性立法(城乡发展、土地利用等)。必须认识到，任何一项生态环境单行立法，都不可能完全涵盖生态环境保护党内法规的调整范围，也就无法实现两者有效的对接。另外从操作层面上看，“党政联合发文与单行法衔接”的思路也是不可行的，这意味着要对所有的生态环境立法进行修改，无疑超出了立法机关所能承受的合理限度。
因此，法典编纂就成为生态环境保护党内法规与国家法律有机衔接最为合适的规范路径。在宏观层面上，中国环境法典编纂的价值取向，是以习近平生态文明思想为指导，固化生态文明体制改革成果，将建设“美丽中国”国家战略转化为治理体系与治理能力。这就保证了环境法典能够从整体上符合中国生态文明建设及体制机制变革的目标与方向。在中观层面上，中国环境法典的框架体系充分考虑到环境法体系的广义性、环境法法源的广泛性、环境法律关系的多重牵连性和环境法律责任制度的复合性，包括总则编、污染防治编、自然保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编等五个方面。全面、系统的框架设计，使得环境法典能涵盖生态文明建设的各个方面，能有效回应丰富的生态环境法治实践，不会造成生态环境保护党内法规与国家立法在内容上无法对接的问题。在微观层面上，环境法典以“总—分”结构实现体系严密的基础上，也能够以特定方式对新型环境事务以及相关社会现象保持一定开放性。为保持“法典体系的严密性”和“法典体系的开放性”相互平衡，关键就在于各种立法技术的运用及形成的多样化法律条款。在环境法典编纂过程中，除了制定传统意义上的行为规范、裁判规范，还可以通过基本原则条款、概括性条款、引致条款、转介条款等方式有的放矢地实现生态环境保护党内法规与国家法律有机衔接，形成适应生态文明建设需要的整体法秩序。
三、党内法规融入
环境法典的方式
及其理论创新意义
一般认为，党内法规和国家法律两者相对独立，改变了国家法律一元主义的传统格局，形成了二元并存的法治新格局，形成了一个分工负责、内在协同、相辅相成的有机整体；两者之间包括交叉关系、并行关系和一体关系。在中国特色社会主义法治体系中，法概念处于顶层，党内法规和国家法律则处于底端，属于亚概念，两者不同相互混淆，更不能相互替代。由此在法典编纂语境之中，以“党政联合发文”为形式的生态环境保护党内法规，和以法典为代表的生态环境保护国家法律两者之间互不隶属，也不能相互替代，都是中国生态环境法治中的重要规范体系。由于生态环境保护党内法规属于“党的领导法规”,包含对相应国家与社会事务的调整(即所谓“溢出效力”),该部分内容就必须在环境法典中加以规范。必须注意到，这些内容涉及到多个方面，包括但不限于：党政领导干部所承担生态环境保护责任，对贯彻落实环境法律法规、政策情况进行监督检查的权力，特定领域的社会主体权利义务，等等，绝非用一个简单的单向衔接条款(例如规定“本法规定须与生态环境保护党内法规相衔接”)可以涵盖和处理。这使得，环境法典编纂中不能回避党内法规“溢出效力”所带来的综合性影响，必须加以深度的回应。解决这一问题，实质就是要明确环境法典中“党的领导”法治化的适宜模式。
从总体上看，为落实现行宪法中“党的领导”规范体系、实现党的领导法治化，不能用单一的国法模式或党规模式，需要构建国家法律抽象确认、党内法规具体细化的复合模式。从现有立法实践看，主要包括两种做法：一是在国家立法中抽象规定“党的领导”原则(如《国家安全法》第4条),二是在国家立法中规定党的工作机关职权(如《生物安全法》第10条)。这为环境法典编纂提供了有益的经验，在此不予展开。然而，对比前述生态环境保护党内法规“溢出效力”所涵盖范围可以看出，仅抽象规定“党的领导”原则、或者规定党的工作机关职权，显然不能完全加以匹配，不足以反映生态文明体制改革的丰富实践。这就意味着，环境法典的编纂对党内法规研究提出了新的问题，亟待加以回应。
笔者认为，应拓展并突破现有党的领导“入法入规”的方式、明确生态环境保护党内法规的法律渊源地位并在环境法典中予以确认，如此方能真正反映生态文明建设的实践逻辑与理论逻辑，形成党规与国法的合理配置，有效阐释中国特色的生态环境法治现象。应当看到，目前学界已经逐步认识到不能将党内法规排斥在“法”的范畴外，需要克服传统法治观念的误区，正确定位党内法规的基本属性；党内法规具备成为法源的条件。这一点在法理上也得到了证成。有研究即指出，党的领导法规制度是党的政治、思想和组织领导的重要载体，基于宪法第1条规定而具有宪法认知渊源的地位，同样属于“法的渊源”范畴所包含的内容。基于前述理论研究成果，需要将其进一步落实、体现在具体法律部门之中，即国家制定法中通过适当方式确认、认可党内法规的法律渊源地位，能够在司法裁判中加以适用。这正是党内法规进入环境法典所内涵的理论创新意义所在。考虑到生态环境保护党内法规在推进生态文明建设中发挥的广泛作用，事实上已经成为生态环境治理诸多领域的规范依据；目前在环境司法实践中，也已经出现援引党内法规的判例。因此，应当在环境法典总则部分以适当方式确认生态环境保护党内法规的法律渊源地位，限于篇幅，详细论证留待另文完成。这不仅体现了环境法典在基础理论上的创新，也是国家制定法中融入党内法规的模式拓展和突破，更是推动党的领导制度化、法治化的新发展。
四、结语
本公号由武汉大学环境法研究所维护，与中国环境法网暨武汉大学环境法研究所官网 (www.riel.whu.edu.cn) 互补，与各位同仁分享环境法资讯 —— 武汉大学环境法研究所。
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