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【思享】王灿发、张祖增、邸卫佳：论生物多样性保护与气候变化应对协同治理的法治进路
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原文来源于《环境保护》2022年第8期，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。
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摘要：推进生物多样性保护与气候变化应对协同治理的法治化，是我国统筹生态保护与确保“双碳”目标愿景实现的优选进路，也是对习近平法治思想提出全面依法治国“系统性、整体性与协同性”要求的积极回应。该进路立基于生物多样性保护与气候变化应对二者之间所具有的可协同规制的内在同一自然属性，具有丰富的法律意涵。在理论溯源上，成本效益分析理论与超越还原主义的环境司法观为生物多样性保护与气候变化应对协同治理提供了基本的理论支撑。循此逻辑，成熟且自洽的生物多样性保护与气候变化应对协同治理的法治进路应从价值理念确立、法律规则创设及制度体系建构三个方面展开，回应生物多样性保护与气候变化应对协同治理过程中提出的规范性要求并形成稳定的制度架构。
关键词：生物多样性；气候变化；协同治理；成本效益分析理论；超越还原主义；法治进路
引言
作为人类可持续发展道路上面临的两大环境治理难题，生物多样性保护与气候变化应对相互关联、相互影响，在科学机理上具有内在的耦合性。一方面，人类活动导致的气温、降水等气候相关因素的变化会破坏物种栖息地，进而使生物多样性丧失的风险大幅增加。对此，2021年10月，在我国昆明举行的COP15生态文明论坛——应对气候变化与保护生物多样性平行论坛上，生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台（IPBES）执行秘书安妮·拉瑞高德瑞指出，气候变化是除了陆地和海洋利用变化、生物资源过度使用、环境污染及外来物种入侵四大因素之外又一导致生物多样性严重丧失的自然驱动因素。另一方面，生物多样性保护亦具有气候变化应对的自然效能，主要表现在：为遏制生物多样性丧失而进行的国家自然保护地体系建设与气候变化减缓措施呈科学上的正相关性，建立自然保护地，提高生态产品供给能力，在扩充生态空间与生态系统类型的同时也极大地提升了生态系统的碳汇功能。鉴于气候变化与生物多样性所具有的科学上的内在关联性，如何用法治方式、法治思维回应生物多样性保护与气候变化应对协同治理过程中提出的规范性要求并形成稳固的制度框架，既事关我国生态文明建设的整体法治进程，也是我国向世界贡献的有效化解全球生态危机的中国智慧与中国方案。
一、生物多样性保护
与气候变化应对
协同治理的
科学机理
与法律意蕴
生物多样性保护作为维护地球生态系统平衡的重要手段之一，与气候变化应对有着紧密的关联性，二者之间相互影响的科学机理已为许多科学工作者发现和论证。而生物多样性保护的法治路径与气候变化应对的法治手段也为许多法学家所探讨，并在一定程度上辅助法治实践。
（一）生物多样性保护
与气候变化应对
协同治理的
科学机理
生物多样性与气候变化之间的关系具有多重性和复杂性。将生物多样性保护与气候变化应对协同治理源于生物多样性与气候变化之间的内在联系性，其科学机理主要表现在以下几个方面：
气候变化是造成生物多样性丧失的根源之一。气候变化对生物多样性的影响主要表现为会增加生物多样性丧失的风险。在对植物的影响方面，荒漠植被的地理分布会因温度升高而发生改变，长期干旱也会导致荒漠植物的大面积死亡；气温升高会导致适应于寒冷气候的森林类型将向更寒冷的北方迁移，冻原中草本和地衣植物丰富度也会发生改变等。在对动物的影响方面，温度与降水等外在生长环境的改变会对动物的栖息活动范围、繁殖过程、代谢速度、存活率、丰富度等造成不利影响。IPBES发布的《生物多样性和生态系统服务全球评估报告》显示，全球变暖的形势如果得不到根本缓解，在21世纪内气候变化将超越其他影响因子而成为导致生物多样性丧失的最大驱动因素，特别是全球温升幅度达到2℃导致的全球生物多样性锐减数量将会是升温1.5℃时的两倍。
基于自然的解决方案基础上的生物多样性保护能够减缓气候变化。生物多样性保护对气候变化应对的反作用主要表现为：基于自然的解决方案（Nature-based Solutions, NbS）基础上的生物多样性保护能够最大限度地减缓气候变化。“基于自然的解决方案”一词最早出现在世界银行2008年发布的《生物多样性、气候变化和适应：世界银行投资中基于自然的解决方案》报告中，其被定义为：寻求应用生态系统及其服务功能，而不是以传统工程措施来改善社区生计、保护自然生态系统和生物多样性。作为一种重视自然所具有的内在价值、主动解锁自然力量的新型环境治理思维范式，NbS注重以生态系统保护与修复的方式遏制当前生物多样性严重丧失的态势，而生物多样性的重要价值之一在于其具有生态调节服务价值。以碳中和治理为落脚点的森林碳汇功能即是生物多样性所具有的生态调节服务价值的典型例证。循此逻辑，以基于自然的解决方案为价值遵循的生物多样性保护策略，包括构建以国家公园为主体的自然保护地体系，开展自然保护地整合优化；科学开展森林抚育与经营，精准提升森林质量，扩大森林覆盖率；开展湿地保护与修复；退耕还林还草、加强草原生态保护与修复，增加林草资源总量等。这些措施可以最大限度地巩固与提升森林、草原、湿地等生态系统的碳汇能力，为减缓气候变化积极赋能。
（二）生物多样性保护
与气候变化应对
协同治理的
法律意蕴
由于生物多样性与气候变化之间具有相互作用、功能发挥聚合、既定目标重合的内在关联性，因此，对二者的规制路径就有了相互配合、有机统合的科学基础，并成为将二者“协同治理”的重要依据。作为产生于协同学和治理理论碰撞与融合过程中的思维范式，“协同治理”体现了“一石二鸟”的深层逻辑，其主要意涵是指关联事物在整体发展运行过程中相互配合、协助形成拉动效应，推动事物正向前进，使各自获益，整体加强，具有整合治理对象、治理主体广泛、治理效能突出等优点。对照之下，法学意义上的“协同思维”一般是指以事物所具有的关联性视角来审视特定法律关系，其运用的分析思路及得出的研究结论呈现出鲜明的综合性与系统性特征，映射到生物多样性保护与气候变化应对协同治理问题上，即无论是从政策安排与规制理念的确立，还是从体制机制的生成到法律制度的创设，旨在实现生物多样性保护与气候变化应对的协同管控及归一化管理。以此为基础，在习近平法治思想提出全面依法治国“系统性、整体性与协同性”要求的时代背景下，如何用法治方式、法治思维回应生物多样性保护与气候变化应对协同治理过程中提出的规范性要求并形成稳固的制度框架成为我国环境治理体系与治理能力现代化的一个重要命题。
对此，笔者认为，作为一种试图统筹与优化“多要素管理”及“多项评估指标应用”的治理模式，至少应从理念和价值两个层面对生物多样性保护与气候变化应对协同治理的法治意蕴进行阐释。
在理念层面，基于地球生态系统是一个有机整体的理性认知，习近平总书记创造性地提出“山水林田湖草是生命共同体”的论断，强调在生态环境保护方面，应从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，不能再头痛医头、脚痛医脚，各部门不能再各管一摊、相互掣肘，而必须统筹兼顾、整体施策。在此理念指导下，生物多样性保护与气候变化应对协同治理的法治进路需要跳出单一环境要素规制的思路，摒弃生物多样性保护与气候变化应对分割式、碎片化治理的思维方式，认识到二者的内在耦合关系，使生物多样性保护和气候变化应对由“割裂对立”走向“有机统一”，既契合《中华人民共和国环境保护法》确立的生态环境综合治理原则，也是对整体系统观下自然生态环境运作客观规律的基本遵循。
在价值层面，生物多样性保护与气候变化应对协同治理符合法的效率价值与秩序价值。一方面，法学视阈下的效率价值通常被释义为“社会效益的增进”，其沿袭经济学与物理学中“效率”的思想内核，强调用最少的资源投入获取更多的效益或回报。在法治实践中，将生物多样性保护与气候变化应对合而治之，能够降低立法、执法的运行成本，避免二者陷入“各自为政”带来的资源配置效率低下、治理效能有限的桎梏当中，实现事半功倍的效果。另一方面，秩序作为法的基本价值之一，以安全性与可预测性为价值内核，意味着某种程度关系的稳定性、结构的一致性、行为的规范性、进程的连续性、未来的可预测性。以此为价值遵循，推进生物多样性保护与气候变化应对协同治理既可以融入到生态文明的秩序范式之中，具有维系和增进这一文明秩序的功能效用，也可以化解保护生物多样性与应对气候变化之间可能产生的规则冲突，起到维护法律秩序稳定性的作用。
二、生物多样性保护
与气候变化应对
协同治理的
理论支撑
生物多样性保护与气候变化应对协同治理不仅具有自然科学机理的依据，而且还有社会科学的成本效益分析理论和超越还原主义提供理论支撑。
（一）成本效益分析
理论的支撑
经济学视域下的“成本效益分析”指的是“评估一个经济决策短期与长期的成本、收益”的方法，本质上体现的是一种以客观可得信息与主观利益衡量为分析维度的工具理性。从经济学视野审视法律问题，成本效益分析理论以量化的方式为评估法律措施或制度设计的合理性与有效性提供了一种科学的分析思路。特别是在国家投入环境治理的财政预算有限的背景下，法律必须重视成本效益的分析，以选择最优的环境治理方案。作为一种辅助决策型判断工具，该原则明确规定预防措施的采取应当符合成本效益，即采取预防措施的成本要小于治理损害结果需要支付的成本；此外，《生物多样性公约》同样认可了成本效益分析方法之辅助决策的工具属性。
生物多样性保护与气候变化应对协同治理的法治化体现了鲜明的法律经济学分析思路，是行政机关经过科学地量化分析后决定采取的规制措施，即投入成本最小化、环境治理社会效益最大化的一项制度选择。生物多样性保护与气候变化应对协同治理因应了二者具有的内在耦合自然特性，以应对气候变化为根本落脚点的碳达峰、碳中和工作不仅解决能源与气候危机，还能减损由气候变化导致的生物多样性丧失问题，为兑现《昆明宣言》承诺的确保最迟在2030年使生物多样性走上恢复之路作出贡献。此外，为保护生物多样性而制定的融资、履约政策与法律亦能在气候变化应对层面发挥治理效能，在为生物多样性保护提供更多发展空间、提升生态系统质量的同时，也增加了减缓全球变暖的碳汇功能，提高了环境治理资金使用效率，实现生态保护与增汇的协同效益。是故，成本效益分析理论为生物多样性保护与气候变化应对协同治理的合理性提供了适配的理论支持。
（二）超越还原主义
理论的支撑
现代法学深受近代还原主义思潮的影响，环境法学亦是如此。还原主义又称“还原论”，其发端于古希腊时期德谟克利特和伊壁鸠鲁提出的“原子论”，主要意涵为复杂的系统、事务、现象可以通过将其化解为各部分之组合的方法加以理解。在各事务日益联系紧密且交涉性不断增强的现代社会，还原主义的极致分解不可避免地具有倾向于分散和关注微小单位的自身局限性，即虽研究精细但忽视了其整体性或过程的连续性。受还原主义的支配，环境立法通常将整体环境予以分解，按照不同的环境介质进行区分，对每种环境要素进行“割裂式”治理。由于生态环境是一个相互依存、相互作用、相互影响的复杂系统，生态环境治理必须统筹环境的各种要素，从系统论和整体性视角出发，按照统筹山水林田湖草系统治理的思路予以推进。在此背景下，建构在还原主义基础上的生态环境治理模式难以适配于生物多样性保护与气候变化应对协同治理的秩序期待，忽视了二者之间的内在耦合属性。
因应环境法与还原主义不兼容的特质，超越还原主义理论应运而生。该理论一方面蕴含了对事物从分解、析出再到统合与融构的哲学深意，实现了还原主义下分解后的分散治理向强凝聚性的统筹治理的重新调整；另一方面，能对各要素予以优化组合、配置，是重构现代环境法治体系的应然逻辑，也重塑了环境治理的法理基础。生物多样性保护与气候变化应对协同治理是在超越还原主义理论指导下对传统环境治理模式的变革，在立足于事物之间所具有的自然科学关联属性的同时也回应了生态系统的内在规律。对于超越还原主义理论在生态环境治理上的演绎与适用，《昆明宣言》指出：“注意到需要采取组合措施来遏制和扭转生物多样性丧失，包括采取行动解决土地和海洋利用变化，加强生态系统的保护和恢复、减缓气候变化……认识到任何单一措施或这些措施的部分组合都是不够的，每项措施的效力都因另一项措施而增强”。这表明，在资源有限的情况下，超越还原主义理论能够以单元素的联合效应产生最大效能。对此，联合国环境规划署世界自然保护监测中心（UNEP-WCMC）2020年12月发布的《加强协同作用：实现2020年后全球生物多样性保护目标的行动如何有助于缓解气候变化》报告指出，气候变化和生物多样性丧失这两种危机之间是有根本联系的，如果在具有战略意义的重要地区保护30%的土地，就可以储存植被和土壤中含有的5000亿t的碳，从而可降低约88%受威胁物种的灭绝风险。因此，超越还原主义在生物多样性保护与气候变化应对的协同治理问题上具有充足的适用空间。
三、生物多样性保护
与气候变化应对
协同治理的
法治进路
作为一项兼顾不同治理目标与多元价值取向的现代生态环境治理模式，生物多样性保护与气候变化应对协同治理的法治进路是以法治方式实现多项环境要素系统规制的思维范式，其应在价值理念确立、法律规则创设及制度体系建构三个方面予以进阶展开，为协同生物多样性保护与应对气候变化治理提供强有力的法律支撑。
（一）价值理念：
以可持续发展
理念为遵循
作为现代生态危机下的思想产物，可持续发展理念彰显出生态价值理性，标志着人类对环境与发展之间关系的认识进入到新阶段，成为指引各国环境法治发展的基石性概念。生物多样性保护与气候变化应对协同治理作为新时期我国生态文明建设的重要内容，其法治进路具有以可持续发展理念为根本价值遵循的应然逻辑。作为一种协调经济发展与环境保护的抽象价值表达，可持续发展理念可从代内公平与代际公平两个维度的思想意涵进行审视，即既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展样态。生物多样性保护与气候变化应对协同治理的法治进路亦应以可持续发展理念的基本要求与核心要义为根本遵循，通过对具有内在关联属性的不同环境要素的统筹安排、整合治理，如采用基于自然的解决方案，提高生态保护的品质与效率，特别是在气候变化日益严峻的形势下，如何提升生物多样性保护与气候变化应对在科学认知、适应能力建设、自然保护地管理等方面的水平；如何在科学评估的基础上，进一步增加国家自主贡献（NDC）中所涉及的生物多样性保护的目标；如何制定有关“2020年后全球生物多样性框架”与《巴黎协定》的联合履约计划，以弥补生物多样性保护与气候变化应对协同治理的法治空白，保证当代人生存发展权益的同时也考虑到后代人资源利用与环境享受的权利。
（二）规则创设：
以政策与立法的
互动为依托
规制是保障生物多样性保护与气候变化应对协同治理顺利推进的逻辑前提，包括集灵活性、导向性、宏观性等诸多优点于一身的政策制定和以稳定性、权威性、体系性等为鲜明特征的规范配置。
在政策制定方面，国家应加强顶层设计，制定推进生物多样性保护与气候变化应对协同治理的国家战略、行动指南及路线图，在对生物多样性保护目标进行科学量化的同时辅以充足的资金保障机制；制定中国生物多样性保护与气候变化应对协同治理的国家方案或协同规划，明确“2020年后我国生物多样性保护框架”下有关应对气候变化的目标任务；统筹协调负责保护生物多样性与应对气候变化的相关部门，打破管理主体分散、部门分割运行体制下价值整合的碎片化、资源和权力结构的碎片化、政策制定和执行的碎片化三个层面的困境，建立健全部门协同治理的制度体系，明确职责分工。
在规范配置方面，由于我国现行立法主要为单一环境要素治理提供明确依据，缺乏为各种环境要素交织所形成的静态秩序与动态关系提供法律保障的治理规则，有必要尽快制定生物多样性保护与气候变化应对协同治理条例，即对现行有关生物多样性保护与气候变化应对协同治理政策中的规则进行提炼或补充，将符合法律规范和协同治理需要的部分进行法律确认，实现政策的现实法律转化。此外，未来在制定应对气候变化法与生物多样性保护法时，还应加强二者协同治理的相关制度设计与规则衔接。
（三）制度体系建构：
以信息共享与
政绩考核为保障
作为基于法制方式推进生物多样性保护与气候变化应对协同治理的一整套措施，在制度建构层面，应发挥信息共享与政绩考核的机制保障作用。
一方面，无论是中央还是地方，生物多样性保护与气候变化应对协同治理能否快速有效推进，很大程度上取决于生物多样性与气候这两种环境要素的治理信息能否在国家部委与地方各管理部门之间实现迅捷、顺畅地共享互通。如果没有一个科学透明的数据信息系统，就难以及时有效地对协同治理效果进行评估和问责。鉴于此，在推进生物多样性保护与气候变化应对协同治理的过程中，应建立包括二者信息在内的数据平台或整合已有监测网络系统，协同开展生物多样性与气候变化的科学监测，为制定及时有效的二者协同治理政策和法律提供坚实的数据信息及决策支撑。
另一方面，在现代环境治理体系下，政府以其本身具有的技术条件与资源优势主导着生物多样性保护与气候变化应对协同治理的推进工作。由于政绩考核是驱动政府官员积极进行价值选择与行动逻辑的反向激励因素，在生物多样性保护与气候变化应对形势十分严峻的当下，应将生物多样性保护与气候变化应对纳入政府官员的政绩考核指标中，落实政府在生物多样性保护与气候变化应对协同治理中“党政同责，一岗双责”的主体责任。具体来说，2018年国务院机构改革将应对气候变化职能调整至新组建的生态环境部，为生物多样性保护与气候变化应对协同治理奠定了归一化管理的机制基础。在此基础上，应进一步制定生物多样性保护与气候变化应对协同治理的绩效评估机制与评价标准，丰富和完善我国生态环境治理的标准体系，同时，推动生物多样性保护与气候变化应对监管执法体制的统筹融合，明确政府官员协同治理的政治责任等。
结语
良法善治是现代法治建构的终极目标与判断标准，其基本意涵包括静态、文本层面的“良法”以及动态、治理层面的“善治”，映射到生物多样性保护与气候变化应对协同治理领域，未来应以环境法典的制定为契机，在各编中加强二者协同治理问题的法律关照，包括建立政府协同治理目标责任考核机制，扩大生态环保督察范围，建立生物多样性与气候变化协同监测体系与信息化管理平台，构建适配于二者协同治理的规划、标准等，从而构建起完备、融贯及具有实践性和可操作性的生物多样性保护与气候变化应对协同治理法治体系。
转载自“中国政法大学环境资源法研究所”微信公众平台我们尊重原创，版权归原作者所有，如有侵权，请及时联系，谢谢！
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