【专栏】马梓文、张明祥：湿地保护法实施机制与我国的国际环境公约履约

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作者：马梓文，北京林业大学生态与自然保护学院。          张明祥，北京林业大学生态与自然保护学院教授、国家林草局自然保护区研究中心秘书长。
原文来源于《自然保护地》2022年第2卷第3期，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。

本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加，与原文作者无关。

摘要：《中华人民共和国湿地保护法》是为贯彻落实党中央决策部署、践行习近平生态文明思想，进一步强化湿地生态系统的保护与恢复而制定出台的重要立法成果。该法律明确了湿地的概念和我国湿地的管理体制，做出了加强湿地资源基础管理、发挥规划在湿地保护中的引领作用、完善湿地分级与分类保护制度、科学推进湿地修复、强化湿地生态功能和生物多样性保护、规范引导湿地的合理利用、鼓励公众参与、加强科学研究、人才培养与国际合作等法律规定，在全方位推进我国湿地全面保护的同时，充分与《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》《生物多样性公约》《联合国气候变化框架公约》等国际环境公约相衔接，体现了我国长期致力于推进构建人类命运共同体、全面履行国际义务、承担大国责任、展现大国担当，为实现更高水平的全球可持续发展所做出的不懈努力。

关键词：中华人民共和国湿地保护法; 湿地公约; 生物多样性公约; 联合国气候变化框架公约; 履约

湿地、森林和海洋并称为地球的三大生态系统，健康的湿地生态系统具有维护生物多样性、维护水资源安全和粮食安全、防灾减灾、应对气候变化、文化传承等重要的生态、经济、社会和文化功能，具有极高的保护价值。目前，我国已经分别制定了《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》对森林和海洋予以保护，唯有湿地保护缺乏专门的法律法规。2021年12月24日，《中华人民共和国湿地保护法》（以下简称《湿地保护法》）在十三届全国人大常委会第三十二次会议上表决通过，国家主席习近平于同日签署第102号主席令予以公布，自2022年6月1日起施行。这是我国首次专门针对湿地保护进行立法，旨在通过建立科学、完整的湿地保护法律制度体系，从整体性和系统性上进一步强化我国湿地生态系统的保护与修复，为我国生态文明和美丽中国建设提供有力的法治保障。

1.湿地保护法

的立法背景

1.1 全球湿地

保护概况

人类发展历史进程中很长的一段时间里，由于对湿地生态系统重要性认识的不足，在全球范围内，湿地生态系统都遭受了严重的破坏。自1900年以来，由于人类不合理地开发和利用，地球上近一半的湿地丧失。据统计，美国在实施控制湿地开发的法律之前损失了8700万h㎡的湿地，湿地面积以每年1%的速率下降。我国缺少全国湿地退化方面的历史资料和全面而系统的湿地退化分析。据估计，我国有40%的重要湿地受到严重退化的威胁，历史上湿地资源丰富的长江中下游地区、三江平原、松嫩平原、若尔盖草原、东部沿海滩涂、河口三角洲及红树林等区域的天然湿地遭受了严重的丧失和“消亡”。

随着人类对湿地生态系统重要性认识的不断提高，湿地保护越来越受到世界各国政府的广泛重视。1971年2月2日，来自18个国家的代表在伊朗南部的海滨城市拉姆萨尔共同签署了《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（以下简称《湿地公约》），旨在加强地方、地区和国家湿地保护行动与国际合作保护和合理利用湿地，为全球可持续发展做出贡献。截至2022年2月，全球有覆盖欧洲、美洲、非洲、亚洲、和大洋洲等5大洲的172个国家签署了《湿地公约》，2439个湿地被列入国际重要湿地名录，总面积达2.55亿h㎡。

1.2 我国湿地

保护概况

根据我国公布的第2次全国湿地资源调查结果，我国湿地总面积达5360.26万h㎡，占我国国土面积的5.58%，位列亚洲第1位，世界第4位。我国湿地面积大、类型丰富、分布广泛，从寒温带到热带，从平原到高原山区均有湿地分布，几乎涵盖了《湿地公约》中列出的所有湿地类型。我国政府于1992年正式加入《湿地公约》，成为《湿地公约》第67个缔约方。我国自加入《湿地公约》以来，在党中央的高度重视下，在林草部门的牵头组织下，在各部门和全社会的大力支持及国际社会的帮助下，我国湿地保护先后经历了1992—2003年的摸清家底和夯实基础阶段、2004—2015年的抢救性保护阶段以及2016—2021年的全面保护阶段等3个阶段。加入《湿地公约》30年来，国家通过大力推进湿地自然保护区和湿地公园等湿地保护体系建设，投入了大量的人员和经费，实施一系列湿地工程项目等措施，有力地带动了各地方共同开展湿地保护与修复工作。随着《湿地保护法》的出台实施，我国的湿地保护将迈入新时代高质量发展的新阶段。

虽然我国湿地保护取得了一系列的显著成效，但湿地保护仍然面临着严峻的问题和挑战。我国湿地率远低于全球平均水平（全球湿地率为8.60%），人均湿地面积仅为世界人均的1/5。伴随社会经济的快速发展，湿地保护和利用的矛盾仍然存在，湿地保护形势依然十分严峻。根据我国已公开发布的2次全国湿地资源调查结果，在相同调查口径下，我国湿地面积减少了339.63万h㎡，威胁湿地生态状况主要因子数量和出现频次不断增加，反映出我国的湿地生态系统面临很大威胁。发生在长江经济带、沿海等区域的无序开发建设、破坏湿地的行为仍然存在，严重影响湿地的防洪、蓄洪能力，导致洪涝灾害发生的频次和强度显著增加，给人民生命财产造成重大损失。在《湿地保护法》出台之前，我国在国家层面没有湿地立法，湿地破坏案件无法可依、无章可循，是导致当前湿地被破坏的主要原因，同时也影响我国作为《湿地公约》缔约国的形象。

1.3 湿地保护法

的立法进程

我国湿地保护的立法研究开展较早，自1992年正式加入《湿地公约》以来，就积极开展国内立法研究。经过前期湿地立法基础工作的开展与积累，2004年原国家林业局开始进行湿地保护条例和相关论证材料的起草工作。自2006年起，国务院先后3次将湿地保护条例列入立法工作计划。2016年1月国务院法制办就《湿地保护条例（送审稿）》向79家相关单位征求意见，遗憾的是，由于各相关部门、单位间未能就条例中的有关争议达成统一，导致条例未能出台。2018年湿地保护立法工作被正式列入第十三届全国人大常委会立法规划，转由全国人大环资委负责牵头起草。2021年1月20日至2021年12月24日，在历经全国人大常委会3次审议后，《湿地保护法》正式通过审议，并由第102号主席令颁布，自2022年6月1日起正式施行。

2.湿地保护涉及

的主要国际

环境公约

2.1 《湿地公约》

《湿地公约》是当下在湿地保护领域的国际法规则的集中体现。签订保护湿地的国际公约的想法最早起源于20世纪60年代，国际社会召开了一系列关于保护全球湿地的会议，开始商讨制订有关国际法律文书。经过各国政府间的多次协商，最终《湿地公约》于1971年2月2日正式签署，并于1975年12月21日正式生效，从而为全球的湿地保护建立起一个国际性框架，各缔约国在公约框架下承诺对本国境内的湿地进行管理，该公约同时提供资助和监测。在《湿地公约》签订之初主要是保护水鸟栖息地，经过50多年的发展，其理念已逐步发展为保护整个湿地生态系统和合理利用湿地。《湿地公约》是一个旨在使世界各国普遍参加的自然保护公约，也是目前世界上唯一的一个针对单一生态系统进行保护的国际条约，目前已成为国际上湿地保护领域的首要公约。

2.2 其他国际

环境公约

湿地保护事关全球生物多样性保护与全球气候变化。履行联合国《生物多样性公约》和《联合国气候变化框架公约》，是在国际社会话语体系中生物多样性保护和应对全球气候变化最主要的内容。《生物多样性公约》签署于1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会，该公约所提出的主要目标与湿地保护有着密切的内在联系，其主要宗旨是保护生物和生态的多样性，使环境更天然，减少人类活动引起的物种灭绝，这也是湿地作为生态系统的重要功能之一。

同时，《生物多样性公约》和《湿地公约》均致力于控制气候变化。随着温室气体排放的不断增加，全球气候变暖日益加剧，引发了一系列的气象、生态和环境灾害。如何采取有效措施降低大气中温室气体浓度来应对全球气候变化已成为全世界广泛关注的焦点。为此，1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上签署了《联合国气候变化框架公约》。地球上湿地面积仅占陆地面积的6%，但湿地生态系统却储存了陆地生物圈35%的碳，是全球最大的碳库，超过农业生态系统、温带森林和热带雨林生态系统。湿地生态系统对全球生态系统碳循环具有重大的影响，湿地保护事关人类应对全球气候变化。

3.《湿地保护法》

实施机制与我国的

国际环境公约履约

我国制定出台的《湿地保护法》分为7章，共65条，明确了湿地的概念及我国湿地的管理体制，通过加强湿地资源基础管理、发挥规划在湿地保护中的引领作用、完善湿地分级分类保护制度、科学推进湿地修复、强化湿地生态功能和生物多样性保护、规范引导湿地的合理利用、鼓励公众参与、加强科学研究、人才培养与国际合作等法律规定，全方位推进我国湿地全面保护的同时，充分与国际环境公约相衔接。

3.1 基于国际共识

科学定义法律中

的湿地概念

根据《湿地公约》第1条第1款，“湿地是指天然或人工、永久或暂时的蓄有静止或流动的、淡水、微咸或咸水的沼泽地、泥炭地或水域，包括低潮时水深不超过6m 的海域。”基于《湿地公约》的湿地定义，《湿地保护法》第2条第2款将湿地的概念表述为“具有显著生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域，包括低潮时水深不超过6m的海域，但是水田以及用于养殖的人工的水域、滩涂除外”。其中，“具有显著的生态功能”是指被列入生态保护红线之内的，或者生态保护红线范围之外有国家级重点保护野生动植物物种或者省级重点保护野生动植物物种栖息的湿地，这与《湿地公约》全称《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》所强调的保护湿地的“水禽栖息地功能”相衔接；同时“自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域，包括低潮时水深不超过6m 的海域”的表述也与《湿地公约》的表述保持一致，强化了我国对国际义务的履行；在此基础上，考虑到我国粮食安全和人们对水产品的实际需求，将“水田以及用于养殖的人工的水域和滩涂除外”，既符合我国生态文明建设的需要，又与我国现有的湿地保护管理现状相衔接，有利于我国湿地全面保护工作的开展。

3.2 从国家法律

层面规定编制

湿地保护长期规划

湿地保护是一项长期而艰巨的任务。《湿地公约》第5条提出“各缔约国应努力协调和支持目前和将来就保护湿地及其动植物所制定的政策和条例”，并在缔约国大会的一系列决议、宣言文件中不断明确各缔约国在国内规划、决策和财政方面应采取的措施。《生物多样性公约》第6条要求缔约国根据自身能力并结合实际情况，“为生物多样性保护和可持续利用制定国家战略、计划和方案，体现公约载明的与该缔约国有关的措施，并酌情把生物多样性保护和可持续利用写入有关部门或者跨部门计划、方案和政策”。早在2003年，我国国务院批准的《全国湿地保护工程规划（2002—2030）》就开始了国家层面的湿地保护规划的编制。根据国民经济和社会发展五年规划纲要和《全国湿地保护工程规划（2002—2030）》，国家林业和草原主管部门每5年会编制湿地保护五年实施规划。例如，《全国湿地保护“十四五”实施规划》，这在很长一段时间内对我国湿地保护工作的开展发挥了重要的指导作用。《湿地保护法》第15条规定“依据国民经济和社会发展规划、国土空间规划和生态环境保护规划编制全国湿地保护规划”，将编制湿地保护规划上层到国家层面的法律规定，同时在法律中明确了湿地保护规划的编制依据、主体和程序，通过国家和地方的规划编制逐级落实我国湿地保护每一阶段的目标任务、重点工作和保障措施等事项，从而确保了我国湿地保护工作长期、有序地推进和开展。

3.3 通过加强湿地

资源基础管理，

夯实国际环境

公约的履约基础

《湿地公约》第4条第3款提出“各缔约国应鼓励就湿地及其动植物区系开展研究”。《生物多样性公约》第7条规定“缔约国需要查明对生物多样性保护起重要作用的生物多样性重要组成部分，并查明对保护工作可能会产生严重不利影响的过程和活动种类”。针对湿地资源基础管理，我国《湿地保护法》第12条规定“国家建立湿地资源调查评价制度”，提出“定期开展全国湿地资源调查评价工作，对湿地类型、分布、面积、生物多样性、保护与利用情况等进行调查，建立统一的信息发布和共享机制”，第16条规定“制定湿地分级分类、监测预警、生态修复等国家标准”，第18条明确了湿地资源确权登记，第22条规定“规范开展国家重要湿地动态监测，及时掌握湿地分布、面积、水量、生物多样性、受威胁状况等变化信息”，并“依据监测数据，对国家重要湿地生态状况进行评估，并按照规定发布预警信息”。这些法律条款的制定在强化我国湿地资源基础管理的同时，也为我国国际环境公约的履约奠定了坚实的基础。

3.4 结合本国国情

将国际通行的湿地

保护制度措施

纳入国家立法

名录保护是《湿地公约》的核心机制，该公约要求各缔约国通过将具有国际意义的湿地列入名录的方式开展国际重要湿地的重点保护。我国的《湿地保护法》基于我国丰富的湿地类型所需要的不同保护要求以及现行湿地保护的不同部门职责分工的基础上，提出建立湿地的分级分类管理制度，形成部门分工协作合力保护的工作机制。《湿地保护法》第14条规定“国家对湿地实行分级管理”，将湿地分为国家重要湿地、省级重要湿地和一般湿地，建立湿地名录制度，同时明确了名录的确定主体和要求，并将重要湿地依法纳入生态保护红线，进行重点保护。此外，《湿地公约》在第4条第1款明确了“缔约国不仅需要加强国际重要湿地的保护，也应该通过建立湿地自然保护区统筹缔约国管辖范围内全部湿地资源的保护”，《生物多样性公约》第8条要求“缔约国尽可能建立自然保护区、采取特殊措施保护生物多样性地区、对重要生物资源进行管理”。这些在国内外取得良好保护成效的湿地保护制度措施，均在我国的《湿地保护法》中有所体现。《湿地保护法》第24条规定“省级以上人民政府及其有关部门根据湿地保护规划和湿地保护需要，依法将湿地纳入国家公园、自然保护区或者自然公园”，通过法律规定充分发挥了我国以国家公园为主体的自然保护地体系建设对湿地生态系统的保护作用。

3.5 强化国际广泛

关注的湿地

生态功能和生物

多样性的保护

湿地生态系统是生物多样性赖以生存的基础。《生物多样性公约》第8条要求缔约国“重建退化的生态系统，促进受威胁物种的恢复，防止引进或消除有威胁性的外来物种，拯救处于受威胁的物种”。我国《湿地保护法》第4章明确了科学推进湿地修复的原则、措施、要求、责任主体和修复程序等。《湿地保护法》第38条严格规定“应当充分考虑水资源禀赋条件和承载能力，合理配置水资源，保障湿地基本生态用水需求，维护湿地生态功能”，并通过第28条设置明确的禁止行为以确保湿地生态系统功能和湿地生物多样性不被破坏。此外，《湿地保护法》第30条提出“应当加强对国家重点保护野生动植物集中分布湿地的保护。任何单位和个人不得破坏鸟类和水生生物的生存环境”，进一步强化了对湿地水鸟、水生生物“三场一通道”的保护，并对引进外来物种作出严格规定，依法处理和处罚外来物种入侵相关违法和犯罪行为。这些法律条款充分体现了湿地保护对生物多样性保护的重要意义，同时有利于我国湿地保护与生物多样性保护协同履约工作的全面开展。

3.6 坚持国际普遍

推广的湿地

合理利用理念

虽然《湿地公约》是针对保护全球湿地生态系统而制定并签署，但并非一味地强调对湿地环境要素的严格保护，禁止开发利用的任何行为，公约支持的是合理开发利用的理念。《湿地公约》第3条第1款提出“缔约国应尽可能地促进其境内湿地的合理利用，体现了公约特有的合理利用理念”。同样，《生物多样性公约》第10条要求缔约国“保障及鼓励按照传统文化惯例且符合保护或持久使用要求的生物资源习惯使用方式，鼓励制定生物资源可持续利用的方法”。我国的《湿地保护法》在最大限度保护湿地生态系统的同时，充分考虑我国湿地的合理利用和可持续发展的现实需要，通过设置相应的法律条款保障与湿地有关的农业、养殖业等行业的合法权益，坚持在保护中发展，并明确了合理利用湿地、促进绿色发展的具体要求。《湿地保护法》第26条提出“鼓励单位和个人开展符合湿地保护要求的生态旅游、生态农业、生态教育、自然体验等活动，适度控制种植养殖等湿地利用规模”；第27条提出“采取定向扶持、产业转移、吸引社会资金、社区共建等方式，推动湿地周边地区绿色发展，促进经济发展与湿地保护相协调”，这些法律条款的设定是基于国际社会普遍认可和推广的湿地合理利用和可持续发展的理念，有效地实现了湿地保护生态效益、社会效益和经济效益相统一。

3.7 响应国际社会

对公众参与

湿地保护的号召

1996年《湿地公约》通过决议，宣布从1997年开始每年的2月2日为世界湿地日。每年各缔约国会在世界湿地日当天举行庆祝和宣传活动，这对普及湿地保护知识和加强公众湿地保护意识起到了极其重要的作用。每年世界湿地日的主题反映了当前世界湿地保护的最新理念，这也让世界各国人民能有机会充分参与到国际湿地保护的最新进程中。例如，2022年世界湿地日的主题是“珍爱湿地 人与自然和谐共生”。同样，《生物多样性公约》第13条公众教育和认识中提出缔约国应“促进公众对保护生物多样性重要性及所需措施的理解，通过大众传播工具进行宣传，将相关内容列入学校教育课程，并酌情与其他国家和国际组织合作，制定关于保护生物多样性的教育和公众认知方案”。为提高公众的湿地保护意识，我国的《湿地保护法》第7条规定“通过湿地保护日、湿地保护宣传周等开展宣传教育活动，增强全社会湿地保护意识”，通过加强宣传教育、舆论监督以及表彰奖励等法律条文的规定，力争在全社会营造形成一种保护湿地的良好风气。

3.8 重视科学

研究、人才培养

与国际合作

《湿地公约》的第4条第5款提出“各缔约国应加强培训能胜任湿地研究、管理和看护的人员”。针对科学研究与人才培养，我国《湿地保护法》第9条提出“国家支持开展湿地保护科学技术研究开发和应用推广，加强湿地保护专业技术人才培养，提高湿地保护科学技术水平”。《湿地公约》第7条明确应充分发挥湿地或水禽方面专家人士的重要作用，以加强国际重要湿地的生态保护。我国《湿地保护法》第17条明确“建立湿地保护专家咨询机制，为编制湿地保护规划、制定湿地名录、制定相关标准等提供评估论证等服务”。此外，《湿地公约》前言中提到，“（各缔约国）承认季节性迁徙中的水禽可能超越国界，因此应被视为国际性资源；确信远见卓识的国内政策与协调一致的国际行动相结合能够确保对湿地及其动植物的保护”。国际合作作为《湿地公约》的内在理念，影响远远大于对湿地本身的保护作用。针对加强国际合作，我国《湿地保护法》第10条规定：“国家支持开展湿地保护科学技术、生物多样性、候鸟迁徙等方面的国际合作与交流。”

3.9 发挥湿地保护

在应对全球气候

变化中的重要作用

泥炭沼泽湿地被视为“碳汇”和“碳源”的转换器，对应对全球气候变化至关重要。虽然泥炭沼泽湿地的面积仅占全球土地面积的3%，却储存着5 500亿t碳，相当于全球土壤碳储量的30%，是全世界森林碳储量的2倍。红树林湿地作为典型的“蓝碳”湿地生态系统，其碳捕获能力可达海洋有机碳埋藏量的71%，是地球上最密集的碳汇之一。近年来，《湿地公约》各缔约国越来越意识到湿地在减缓和适应气候变化方面的重要作用，商定了保护、恢复和可持续管理泥炭地、红树林湿地生态系统的一系列措施，从而更好地借助湿地生态系统应对全球气候变化。《湿地公约》就应对全球气候变化，积极参与到《联合国气候变化框架公约》等国际环境公约的协同履行机制中。我国的《湿地保护法》针对泥炭沼泽湿地和红树林湿地的保护和修复进行了专门的法律条款规定，明确提出了通过编制规划、列入重要湿地名录、禁止占用和破坏以及加强修复等方式，开展红树林湿地和泥炭沼泽湿地的重点保护，为充分发挥我国湿地资源在履行《联合国气候变化框架公约》等国际气候变化公约协定中的重要作用提供了法治保障。

4.结语

《湿地保护法》从起草到颁布历时逾3年，在生态保护立法领域中的立法速度几乎是最快的，这得益于以习近平同志为核心的党中央对湿地保护的高度重视。制定、出台和实施《湿地保护法》，是贯彻习近平生态文明思想、坚持人民至上、回应社会期待、满足人民日益增长的对优美生态环境的迫切需要的重要立法成果，也是我国全面履行以《湿地公约》为代表的国际环境公约，为国际湿地保护贡献“中国智慧”、提供“中国方案”的重要行动举措。2022年是中国加入《湿地公约》30周年，并且《湿地公约》第十四届缔约方大会（于2022年11月5日至13日）将首次在我国举行。《湿地保护法》的出台和实施更加体现了我国长期致力于“身体力行”地推动构建人类命运共同体、全面履行国际义务、承担大国责任、展现大国担当，为实现更高水平的全球可持续发展所做出的不懈努力。

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