【专栏】董正爱、胡泽弘：自然保护地体系中“以国家公园为主体”的规范内涵与立法进路——兼论自然保护地体系构造问题

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作者：董正爱，重庆大学法学院副教授。          胡泽弘，重庆大学法学院研究生。
原文来源于《南京工业大学学报（社会科学版）》2020年第3期，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。
本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加，与原文作者无关。

摘要：建立以国家公园为主体的自然保护地体系是我国社会主义生态文明建设的重大战略部署。党的十九大报告指出，建立中国特色的自然保护地体系要以国家公园为主体，但对国家公园主体性地位的现实原因和规范内涵却语焉不详。通过对自然保护地体系发展过程中主体类型的构造进行检视发现，原有的以自然保护区为主体的自然保护地体系存在管理体制低效以及规范体系繁冗等问题，故而，在转变自然保护地分类标准的基础上澄清“以国家公园为主体”的规范内涵具有重要的现实意义。国家公园之于自然保护地体系的主体性地位体现了其具有生态价值和保护目标的首要性，同时意味着自然保护地体系主体观和划分标准的转变。依循这一认识，需要通过严格保护与差别利用相结合、综合立法与专门立法相统一、静态指导与动态调整相协调的立法进路，对“以国家公园为主体”的自然保护地法律体系建设作出相应的制度安排。

关键词：自然保护地；国家公园体制；自然保护地分类；自然保护地法律体系；自然保护地生态价值

一、 问题的提出

随着我国社会主义生态文明建设的持续推进，建立以国家公园为主体的自然保护地体系已经上升为宏观政策与国家立法所共同关注的重大生态文明法治问题。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)，为接下来十多年建成具有中国特色的自然保护地体系确立了以严格保护为基调的总体原则和目标，并对自然保护地体系建设中的具体问题提出了二十余项指导方针。在中央通过国家政策对自然保护地体系建设作出提纲挈领式制度构想的同时，相关立法工作也在紧锣密鼓地展开：第十三届全国人大常委会将制定“国家公园法”列入国家立法规划二类项目；同时，国家自然资源部关于“自然保护地法”的起草研究工作也在如火如荼地进行中。以上一系列举措都表明了领导核心对特殊区域环境保护的高度重视，彰显了自然保护地制度在生态文明法制体系中的重要地位。

值得注意的是，《指导意见》和其他规范性文件在论及“自然保护地体系”时，通常附带“以国家公园为主体”的定语表述，这一表述更是出现在了《指导意见》的标题中。根据该表述，确立国家公园的主体性地位似乎成了自然保护地体系建设的题中之义。然而，关于将“以国家公园为主体”作为“自然保护地体系”建构方向的现实原因以及“以国家公园为主体”的规范内涵，《指导意见》和相关规范性文件却语焉不详。从发展现状来看，经过近七十年的自然保护地建设，我国已经形成了包括国家公园、自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园等十余种不同类型的自然保护地体系，不同的自然保护地以其不同的生态要素发挥着独特的生态功能。根据《指导意见》对自然保护地类型的划分构想，统筹分类后的自然保护地体系将包括国家公园、自然保护区和自然公园三种类型。《指导意见》将国家公园作为自然保护地体系的主体类型，意味着国家公园在自然保护地体系内具有独特的法律地位；相应地，自然保护地体系也需要就实现国家公园的主体性地位作出相应的制度安排。然而，当前我国的自然保护地体系和国家公园的改革实践中仍存在一些令人忧虑的现象，突出表现为国家公园与顶层设计之间关系不清，与改革目标之间的匹配度缺乏评估与预测，有的试点实际上只是将原有不同形式的保护地简单整合、换个牌子。更严重的是，试点地区在改革过程中基本未能将自然保护地管理事权划分、公私协同治理等《建立国家公园体制总体方案》中的核心问题加以解决，这些问题集中体现了对自然保护地体系中“以国家公园为主体”的规范内涵与改革方向认识不清。

新时期的自然保护地体系绝非不同类型自然保护地的简单重组与叠加，“以国家公园为主体”也不能机械地扩大国家公园的数量和范围。建立“以国家公园为主体”的自然保护地体系意味着以国家公园为中心对我国自然保护地体系的管理体制、规范体系以及相关配套机制作出新的调整。因此，首先需要在对不同历史时期自然保护地体系主体类型构造进行检视的基础之上，澄清“以国家公园为主体”这一表述的规范内涵，明确自然保护地体系建设的价值指向和制度构想，进而为我国建立“以国家公园为主体的自然保护地体系”提供制度建构的历史镜鉴。

二、 自然保护地体系中主体类型的历史构造检视

我国自然保护地体系的建设大抵始于新中国建立之后，根据其体系的指导思想和完善程度可以分为三个阶段：第一个阶段是初建阶段(1956—1977年)，第二个阶段是发展阶段(1978—2017年)，第三个阶段是自然保护地建设的新时期(2017年至今)。受不同历史时期社会发展情况和生态环境法治化程度的影响，自然保护地主体类型的构造与目的在不同的阶段也不尽相同。

1. 初建阶段的自然保护地主体

类型构造(1956—1977年)

新中国的自然保护地建设需要追溯到20世纪50年代。在1956年第一届全国人大第三次会议上，秉志、钱崇澎等科学家代表提出了“请政府在全国各省区划定天然森林禁伐区，保存自然植被以供科学的需要”的第92号议案；同年10月，全国林业会议通过了《林业部关于天然森林禁伐区(自然保护区)划定草案》，提出在云南、四川、贵州等十余个省区划定自然保护区。随后，国务院批准建立了广州鼎湖山、云南西双版纳、福建万木林、黑龙江丰林等自然保护区。经过二十多年的发展，中国共建设了34处自然保护区，总面积为126.5万公顷，占国土面积的0.13%。

在这一阶段，我国自然保护地的类型以自然保护区为主，相关法律法规的数量较少、体系化程度较低。自然保护地的生态类型以林地和草原为主，对其他特殊自然区域的保护关注较少。此外，这一时期的自然保护地立法对设立自然保护区的目的缺乏深入研究，对特殊自然区域进行保护主要是服务于社会主义经济建设，管理体制也较为简单。

2. 发展阶段的自然保护地主

体类型构造(1978—2017年)

改革开放为我国经济发展结构的调整和社会组织结构的变动带来了新的契机，传统发展模式对特殊自然区域造成的破坏以及生态环境法治思想的进步，从正反两方面为自然保护地体系的发展创造了条件。从1978年到2011年，我国自然保护区建设取得了长足的进步，各种类型自然保护区的数量从34处增加到2588处，年均增加77处；自然保护区总面积也从126.5万公顷扩大到14944.1万公顷，位居世界第二。由于自然保护区的保护范围不能涵盖所有生态要素，按照生态要素和部门职权的特点，我国相继设立了十余种类型的自然保护地，包括风景名胜区、森林公园、地质公园、海洋特别保护区、种质资源保护区、水利风景区、矿山公园、沙化土地封禁区和沙漠公园等。

在这一阶段，从我国自然保护地的数量和面积来看，自然保护区仍然占据绝对优势，以生态要素和部门职权为划分标准的其他类型自然保护地也陆续建立起来。这一时期自然保护地建设的突出特征是规范体系逐渐完善，相关国家机关制定或更新了数十部专门性的行政法规、部门规章和规范性文件，相关行政法规如《中华人民共和国自然保护区条例》(1994年)(以下简称《自然保护区条例》)、《风景名胜区条例》(2006年)，部门规章和规范性文件如《森林公园管理办法》(1993年)、《地质遗迹保护管理规定》(1995年)、《水利风景区管理办法》(2004年)、《关于申报国家矿山公园的通知》(2004年)、《海洋特别保护区管理办法》(2010年)、《水产种质资源保护区管理暂行办法》(2011年)、《国家沙漠公园试点建设管理办法》(2013年)、《国家湿地公园管理办法》(2017年)等。在自然保护地数量和相关规范体系不断充实的背后，其隐患也逐渐显露出来：以自然保护区为主体的自然保护地体系系以生态要素为划分标准而设立，与此相对应的是根据不同生态要素而确定职权的多部门管理体系和多层级的规范体系。这一时期，尽管我国在相当大面积的特殊自然区域设立了不同类型的自然保护地，但由于划分标准不同的原因使得自然保护地的管理体系混乱，各部门责权不清、各地方事权重叠；立法层级较低、上位法依据混乱的问题也造成了自然保护地在设立、管理过程中存在权力纠葛。更为严重的问题在于，缺乏合力的管理体制与缺乏上位法指导的规范体系使得关于自然保护地体制、机制的改革难以推进，各部门、各地方的利益纠缠不清，自然保护地体系构成混乱，带来了极大的立法资源浪费和社会治理成本。

3. 新时期自然保护地主体类

型构造及构想(2017年至今)

经过近七十年的发展，我国自然保护地数量和总体面积都有了显著提升。截至2018年,我国已经建成各类自然保护地1.18万处，占国土面积18%以上，包括国家公园体制试点10个、国家级自然保护区474处、国家级风景名胜区244处、国家地质公园212处。从数量上看，森林公园、自然保护区和水利风景区的数量占自然保护地总量的一半以上；从面积上看，我国自然保护区的面积占国土面积的14.9%，位于各类自然保护地之首。可以看出，以生态要素为主导的自然保护地分类标准仍然形塑着我国自然保护地的主体类型构造，由此带来“多头管理”的管理体制和“一地一法”的规范体系给新时期自然保护地体系的改革和完善形成了较大的阻力。

事实上，早在2006年，全国人大曾尝试通过国家立法的方式规范全国自然保护地相关工作，并由全国人大环资委组织起草了《自然保护地法》《自然保护区域法》的草案征求意见稿，但由于客观因素所限，最终并未形成统摄全国自然保护地管理的综合性立法。然而，立法实践的探索却引发了学界对自然保护地主体类型构造的讨论。有学者建议采用《自然保护区法》的名称，以自然保护区为主体建立自然保护地体系，并有选择性地将风景名胜区、地质公园、森林公园、历史人文遗迹等具有生物多样性和生态安全价值的保护地类型纳入新的自然保护地体系中；也有学者建议采用《自然保护地法》的名称，以整体主义的价值取向整合我国当时的自然保护地体系，将“生态要素导向型”分类标准转变为“管理目标导向型”，以自然保护区为主体构建自然保护地体系，并为我国未来其他类型自然保护地的设立预留开放性的法律空间。十多年前的那场讨论似乎已经触及自然保护地体系改革的某些核心问题——如自然保护地体系分类构造、立法模式及管理体制，但限于时代背景和生态环境法治化水平，这些问题未能在当时得到彻底解决。

2017年9月，党的十九大报告正式提出要“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，标志着我国自然保护地体系建设进入法治化发展的新阶段。在自然保护地体系建设的新时期，自然保护地建设与管理开始侧重高质量发展，不再追求各类自然保护地数量和面积的快速增加，而是在统筹各类自然保护地协调发展的基础上关注其管理质量的提升和规模的有序调整，特别是注重以人为本以及人与自然的和谐发展。随着2017年《建立国家公园体制总体方案》和2019年《指导意见》的出台，通过国家立法建立自然保护地体系被重新提上立法议程。这一时期自然保护地体系的建设需要在已经建立的十几种自然保护地基础之上，通过法律对原有自然保护地体系的类型构造、规范体系和管理体制重新作出制度安排。一方面，需要在制度改革中重点解决原有自然保护地体系重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题；另一方面，要实现自然保护地制度与自然资源资产产权制度、生态红线制度、国土空间规划和开发制度以及全民共享和公共参与机制的配套衔接。质言之，即在整体主义的视角下，通过改造自然保护地分类构造的主体类型，实现以现有自然保护地类型为基础的规范体系统筹和延伸，并完成与配套制度的续造和衔接。

三、 自然保护地体系中“以国家公园为主体”的规范内涵

在过去的六十多年中，我国自然保护地体系建设取得的成就是建立在庞大的保护地数量和广阔的保护地面积基础之上的，这种自然保护地体系的格局与保护地主体类型构造密不可分。受自然保护地主体类型构造的影响，管理体制的低效与规范体系的繁冗等问题逐渐浮出水面，这种效应在庞大的国土面积和不断增加的自然保护地数量的催化作用下不断放大。因此，需要在对我国自然保护地主体类型构造进行反思的基础上审慎思考主体类型的选择对自然保护地体系的影响，并从多个方面对“以国家公园为主体”的规范内涵进行阐释。

1. 自然保护地体系中

主体类型的构造省思

在讨论自然保护地主体类型构造之前，首先需要对“主体”的概念进行释明。“主体”是指“事物的主要部分”，是“在双向的关系中处于主动地位的一方”，“主体地位”的内涵具有形式上的绝对数量意义与实质上的实际控制意义。不论从保护面积还是指导作用来看，在我国原有自然保护地体系中占主体地位的类型是自然保护区，在以自然保护区为主体的自然保护地体系数量和面积不断增加的同时，其为制度建设埋藏的隐患也是巨大的。

第一，自然保护区为主体的自然保护地体系采用了以生态要素为主的类型划分标准，并以此对整个自然保护地体系的分类构造产生了辐射。1994年实施的国家标准《自然保护区类型与级别划分原则》(GB/T 14529—93)根据自然保护区的主要保护对象，将自然保护区分为三个类别九个类型，但其并未对不同生态类型自然保护区的重要性作出说明，也未能对不同类型自然保护区确立特别的保护目标。住房和城乡建设部于2008年公布的行业标准《风景名胜区分类标准》(CJJ/T 121—2008)同样按照不同的自然和人文要素将风景名胜区分为十四种类型。在《自然保护区条例》《风景名胜区条例》对自然保护地体系的辐射作用下，同时增加的还有按照生态要素设置的森林公园、地质公园、湿地公园等各种类型的自然保护地。这种以生态要素为标准的客观主义划分标准虽然能够有效区分不同类型自然保护地的自然属性，但其无法释明不同自然保护地的相对价值和保护目标，对不同类型自然保护地采取的保护措施缺乏指导性和针对性，造成了整个自然保护地体系在结构上的松散和价值体系上的缺失。

第二，以部门分工为特征的管理体制加重了自然保护地的管理负担。以自然保护区为主体的自然保护地体系的膨胀带来的是管理体制的复杂化。从国家层面上看，我国目前有生态环境、林业、农业、国土、水利、海洋、住房和城乡建设等多个国家部门对全国十余种自然保护地实施管理，地方各级政府和部门按照各自职责分工对本辖区的自然保护地实施管理。但由于以自然保护区为主体的自然保护地体系存在保护地空间重叠、事权矛盾等缺陷，增加了自然保护地管理过程的复杂性，由此导致管理中各部门之间存在推诿和扯皮。此外，由于对自然保护地的管理职责被分配到不同的主管部门，各部门依据其管理中的实际需要制定了相应的规章以及规范性文件，由于缺乏自然保护地国家立法的统一指导，各部门立法间缺乏协调与衔接，进一步加大了自然保护地规范体系的混乱和复杂。在上有部门规章，下有地方性法规、地方政府规章这种各级规范性文件充斥其间的法制格局中，由于各类规范层级不高、缺乏综合性立法的规制，造成各部门之间、地方与中央之间的管理职责时常发生混淆，增加了自然保护地的管理成本。

第三，碎片化的管理体制与规范体系使得自然保护地体系的机制革新与规范续造难以系统推进。以自然保护区为主体的自然保护地体系带来的是综合管理与分部门管理相结合的管理体制——由国家相关主管部门负责全国的该类自然保护地管理，由地方政府或地方主管部门负责本行政区域内自然保护地管理。由于不同类型的自然保护地管理职责分属于不同的部门，中央政策在落实过程中需要采用分类执行的方式，造成政策目标在不同的自然保护地类型中的落实程度存在差异。此外，自然保护地的规范体系需要根据不同阶段的社会需要和自然保护地实际状况进行更新与续造，但是现有的传统部门法并不针对特定的自然保护地相关法律问题进行适配，我国目前的自然保护地规范体系由此呈现出分散性、低位阶性和缺乏协调的特征。若需要对自然保护地规范体系进行续造和延伸，必须改变原有自然保护地体系的主体类型构造，代之以“国家公园”为主体的类型构造，以此为契机对管理机制和规范体系进行重构，实现自然保护地体系的“变革”。

2. “以国家公园为主体”建立

自然保护地体系的内涵阐释

《指导意见》指出，要“逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。”新时期的自然保护地体系之所以将国家公园作为主体类型，在于其作为自然保护地体系的“新成员”，可以借助“主体”意涵的嬗变，辐射自然保护地体系的分类划定标准，通过对自然保护地类型的重构和综合性立法的顶层设计，实现自然保护地体系的系统变革。

首先，国家公园与自然保护区最大的区别不在于涵盖的生态要素类型，而在于国家公园在维护国家生态安全关键区域中具有首要地位，在保护最珍贵、最重要生物多样性集中分布区中具有主导作用。国家公园在世界各国几乎都具有较高的法律地位，在美国，每一个国家公园都有其授权性立法文件，由国会成文立法或总统颁令设立。而《指导意见》中对国家公园的定义——“自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集”——则是国家公园的生态价值在规范话语体系中的直观体现。因此，国家公园相对于自然保护区在自然保护地体系中的主体优先性首先体现在其生态价值和保护目标上的独特性。

其次，“以国家公园为主体”意味着自然保护地体系主体观从重绝对数量的形式主体观向重实际控制的实质主体观的转型。尽管原有的自然保护地体系是围绕自然保护区为主体进行构建的，但由于诸多自然保护地之间缺乏目标导向和统筹管理，整个自然保护地体系呈现出一种机械和松散的样态——自然保护地体系缺乏整体的发展规划，不同类型的自然保护地之间缺乏个性化管理机制，自然保护地的变动缺乏流动性，对发展情况较好或较差的自然保护地缺乏动态评级和调整机制。“以国家公园为主体”的实质主体观意味着国家公园的主体性并不体现在其面积和数量上，而是侧重于对自然保护地体系内的所有保护地类型的建设和调整进行指导，包括自然保护区、自然公园在内的自然保护地既要在其内部实施差别化管控，根据不同自然保护地的功能定位进行内部的合理分区和差别管理，又要将国家公园作为具有最高管理目标和生态价值的保护地类型进行动态化管理，对符合条件的自然保护地设立、升降级、调整和退出制定专门的规则。

最后，“以国家公园为主体”意味着自然保护地划分标准从“生态要素中心”向“生态价值中心”的转变。原有的以自然保护区为主体的自然保护地体系建立在“生态要素中心”的划分标准之上，与之对应的是“多头管理、一地一法”的碎片化管理体制和规范体系。《指导意见》要求新的自然保护地体系“按照自然属性、生态价值和管理目标进行调整和归类”，在分类标准的制定上，有必要参考世界自然保护联盟(IUCN)的自然保护地分类思想。在《IUCN自然保护地管理分类应用指南》中，IUCN按照管理目标和管理方法将自然保护地分为严格自然保护区/荒野地保护区、国家公园、自然纪念物保护区、生境和物种管理保护区、陆地和海洋景观保护区、可持续利用自然资源保护地六类。很多国家按照“生态价值中心”的标准建立了本国的自然保护地体系，表1是日本等几个国家自然保护地分类构造和管理体制的概况。

不难发现，自然保护地体系的构造直接影响到管理体制和规范体系的样态，而自然保护地体系的主体类型对其体系构造具有辐射作用。新西兰、日本、美国等国家采用了“生态价值中心”的划分标准，将具有最高生态价值的保护地类型作为自然保护地体系的主体进行建设——尽管该类保护地类型在名称上不一定采用严格的“国家公园”，但该类型的自然保护地在体系内具有更高的生态价值和保护目标，并在其下设立其他自然保护地的类型。在设立国家公园后，1933年美国联邦行政机构重组，将所有公园、纪念碑的管理集中在国家公园管理局的管辖之下；同样，新西兰通过颁布《保护法》将之前分属五个不同机构的保护职能全部归于保护部之下，以对国家公园为主的自然保护地管理进行适配。在这种以国家公园为主体的自然保护地体系之下，自然保护地主管部门的管理职权得到了集中，管理体制更加精简，而带来的是管理效率的提高。此外，具有不同生态价值的自然保护地体系能够促进规范体系的层次化和有序化，通过自然保护地的综合性立法和国家公园的专门立法为其他类型自然保护地规范的建立提供指引，从而有效规避现行管理体制的低效和规范体系的矛盾。

综上所述，国家公园之于自然保护地体系的主体性地位具有以下方面的规范内涵——即国家公园在自然保护地体系内应当具有更加重要的生态价值和保护目标，并以此为中心完成自然保护地体系主体观和划分标准的转变。对以国家公园为最重要主体类型的自然保护地体系进行调整时应当注重顶层立法设计的统筹协调，建立与“以国家公园为主体”相配套的自然保护地管理部门与管理体制，而实现以“生态价值”为中心的分类标准是实现其主体性地位的先决条件。

表1 日本等几个国家

自然保护地分类

构造和管理体制

四、 建立“以国家公园为主体”的自然保护地体系的立法进路

特定制度的立法模式选择既是设计该制度具体内容的理论前提，又是该制度设计的重要内容之一。目前，“国家公园法”的法律草案制定已经进入关键时期，“自然保护地法”的起草研究工作也逐步展开，通过国家立法实现国家公园在自然保护地体系中的主体地位不仅是自然保护地体系建设的内在要求，而且具有提纲挈领的规范意义。构建以国家公园为主体的自然保护地法律体系，需要从改革原有“生态要素中心”的自然保护地分类设置体系入手，明确自然保护地的生态价值，对自然保护地法律体系和相关体制、机制进行调整和创新，进而构建完善的自然保护地制度体系。

1. 构建科学的自然保

护地分类设置体系

自然保护地的分类设置体系决定自然保护地的类型构造，并相应地影响到自然保护地管理体制和规范体系的样态。《建立国家公园体制总体方案》和《指导意见》都要求改革原有“生态要素中心”的自然保护地分类设置体系，并“按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，依据管理目标与效能并借鉴国际经验，将自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为三类。”质言之，新的自然保护地类型划分标准需要将生态要素和生态价值的实质进行融合，并借助法的要素的形式加以体现。

科学立法离不开根据法律体系原理进行的立法规划，关于自然保护地分类设置体系的建构，建议采用法律规则与法律标准相结合的立法构造。法律规则是对一个确定的具体事实状态赋予一种确定的具体后果的法令；而法律标准是法律所规定的一种行为尺度。

首先，在确定制定自然保护地类型的划分标准之前，需要确定国家公园建立的数量和规模，完善自然保护地建设的顶层设计，将原有的各类自然保护地根据其生态价值重新进行调查评估，按照《指导意见》确定的三种自然保护地类型进行重新分类，特别是对种类繁多的森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等分散化的自然保护地，有必要对其生态价值重新进行调查评估，以确定其在自然保护地体系中所属的具体类型。

其次，在“自然保护地法”的立法过程中，宏观上要按照《指导意见》的要求，根据生态价值和保护强度分为国家公园、自然保护区和自然公园三种类型，对不同类型自然保护地的概念、管理目标、管理主体、管理方法通过法律规则的方式进行明确规定，对不同类型的自然保护地采取不同强度的保护措施。

最后，在国家公园、自然保护区、自然公园的内部按照生态要素进行划分，对同一类型不同种类的自然保护地采取各具特色的保护措施。从自然保护地的生态属性来看，自然保护地是一定空间内不同类型生态要素有机结合而形成的生态共同体，故而有必要根据其不同的生态属性选择各具特点的保护手段。目前，通过国家标准和行业标准，依据自然保护区和风景名胜区生态要素的特殊性，我国细化了其内部不同种类的保护地类型，但是在进行细化的同时仍未对同一类型不同种类自然保护地的保护措施进行针对性设计。因此，建议采取制定国家标准的方式，根据以往的经验以国家公园、自然保护区、自然公园的生态要素为标准在其内部进行细化。此外，再通过制定规范性文件的方式，指导相关自然保护地管理部门采取与特定保护地自然属性相适应的保护措施。

2. 自然保护地生态价值的实现

：严格保护与差别利用相结合

建立以国家公园为主体的自然保护地体系，应当体现以国家公园为主体的各类自然保护地的生态价值。根据《指导意见》的基本原则，自然保护地生态价值的实现具有“保护”和“利用”两个层面的意义，基于我国当前生态环境状况的严峻现实，保护价值的实现应当处于优先地位。

从保护价值的实现来看，国家公园的主体性地位体现在相较于其他类型的自然保护地上，对国家公园采取的保护措施应当更为严格。首先，保护目的的实现有赖于科学管理组织的实施。原有自然保护地管理组织低效的原因在于重叠的主体设置，《自然保护区条例》第八条确定了自然保护区综合管理与分部门管理的管理体制，第二十一条、第二十二条明确了国家和地方主管部门的管理职责，在不同自然保护区内设立了专门的管理机构，但是多头管理的管理体制使得许多保护措施难以得到贯彻。更为严重的是，尽管在保护区内设置了专门的管理机构，但是由于缺乏相应的执法权限和资金、人员配给，使得自然保护区的基层管理举步维艰。因此，根据《指导意见》和《建立国家公园体制总体方案》关于改革多头管理体制的构想，建议在国家层面对国家公园建立统一的管理机构，对国家公园范围内的生态保护、自然资源资产、特许经营和社会参与等事项实行专门管理。其次，需要在国家公园和自然保护区实行分区管控，科学划定各类不同的管理区。原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动；相较于自然保护区，国家公园对保护地范围内的限制应当更为严格。自然公园原则上按照一般控制区管理，并对人为活动进行限制。最后，国家公园的生态建设应当尊重自然规律，生态状况的改善以自然恢复为主，加强生态廊道、重要栖息地恢复和废弃地修复制度的建设。要通过制定“自然保护地法”加强自然保护地法律体系与生态红线制度、自然资产产权制度、生态环境损害赔偿制度和环境公益诉讼制度的衔接，突出国家公园在自然保护地体系内的保护重点地位，实现各类自然保护地的严格保护、世代传承。

从利用价值的实现来看，国家公园的主体性地位体现在相较于其他类型的自然保护地上，对国家公园的利用方式应当更为严格。首先，基于国家公园在自然保护地体系中的独特生态价值，对国家公园的利用应当坚持审慎的态度，以满足公共利益的需要为原则，同时尊重生态环境的发展规律。其次，应当对国家公园的开发利用设置更为严格的管控措施，增加土地资源产权类型中国家所有权的比重，通过制度创新如租赁、设定地役权等方式实现对集体土地的用途管制。最后，对国家公园的开发利用必须以公共利益为目的，限制对国家公园的经营性开发利用；对自然保护区、自然公园等其他自然保护地类型，可以采取较为宽松的利用方式，实现严格保护的总体原则下对不同类型自然保护地的差别化利用。

3. 自然保护地法律体系的调整

：综合立法和专门立法相统一

立法体系囊括了特定法律制度的外在表现形式，侧重于法的调整的外部形式的组合。我国原有自然保护地法律体系存在立法层级不高、法律数量庞杂、内容缺乏统一等问题。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，应当对原有的自然保护地体系进行调整，在重新划定自然保护地类型的基础上对各层级立法进行修改、合并、删除，精简自然保护地规范体系的法律、法规数量，提高立法层级。

在国家公园体制改革之前，自然保护区在我国自然保护地体系中具有实质上的主体地位，《自然保护区条例》作为原有自然保护地法律体系内效力最高的法律规范对其他自然保护地规章、规范性文件的内容产生了很大影响。为实现国家公园法在自然保护地体系中的独特地位，我国已将“国家公园法”的制定列入国家二类立法计划，“国家公园法”将作为自然保护地法律体系中的第一部专门性国家立法以规范国家公园的设立、保护、管理和利用活动。

调整自然保护地法律体系，首先应当体现在“国家公园法”相较于其他类型自然保护地立法所具有的更高的法律地位上。从体系上看，我国自然保护地法律体系应当由综合性立法“自然保护地法”、专门性立法“国家公园法”和《自然保护区条例》组成。此外，建议对原有的各类森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园的规章、规范性文件进行统合后制定“自然公园条例”，在国家层面形成由法律、行政法规组成的自然保护地基本法律体系。除制定和修改立法外，还需要对原有的自然保护地国家标准、行业标准进行修订，并在此基础上融入生态环境保护工作中的最新规定，增强规范体系的开放性和前瞻性。此外，各地方应依据自然保护地法律法规，制定适合本地区发展条件的地方性法规，对已有的地方性法规进行修订或废除。最后，自然保护地法律体系需要就原有自然保护地交叉、重叠问题重新划定自然保护地范围，对与国家公园相重叠的自然保护地进行重新评估，决定是否将其并入国家公园的地域范围。国家公园建立后，在相关区域不再保留或设立其他自然保护地类型。

4. 自然保护地管理体制和调整机制

的革新：静态指导和动态调整相协调

建立以国家公园为主体的自然保护地体系，需要改革原有的管理体制，打破原有自然保护地管理部门、机构之间存在的职权障壁，加强各部门之间、国家机关与社会公众之间的协同合作，以国家公园为中心建立自然保护地管理体制和调整机制的相关制度。从立法层面看，自然保护地管理体制和调整机制的改革具有静态和动态的双重内涵。

从静态的层面来看，“以国家公园为主体”意味着在由国家公园、自然保护区、自然公园组成的自然保护地体系中，国家公园在制度设计上具有对自然保护区和自然公园的指引作用，对整个制度体系具有辐射作用。首先，在“国家公园法”的立法过程中，应当制定普遍适用于其他保护地类型的共性制度，如监管制度、责任追究制度，这些制度在自然保护区、自然公园的相关立法中也应当明确规定，并根据不同自然保护地的类型做出适当调整。其次，其他保护地类型在与国家公园发生利益冲突时，国家公园制度价值的实现应当具有优先性。

从动态的层面来看，“以国家公园为主体”意味着在国家公园之上不再设置层级更高的自然保护地类型，各种自然保护地类型的价值评估、等级调整应当在以国家公园为主体的自然保护地体系下完成。为确保自然保护地体系的动态性，应当以国家公园作为主体进行自然保护地类型的设置，建立自然保护地的动态评估、晋(降)级机制，定期对各类自然保护地进行调查，加强对自然保护地生态状况的监测，评估各类自然保护地的生态价值，对符合晋级条件的自然保护地采取更为严格的保护措施，实现国家公园统摄下的各类自然保护地动态调整机制。

五、结语

建立具有中国特色的自然保护地体系，需要认真贯彻《指导意见》的改革要求，以国家公园为主体类型进行制度设计。“以国家公园为主体”的表述在自然保护地体系中具有多重内涵，建设自然保护地法律体系，需要以科学规范的自然保护地类型划分体系为中心，坚持严格保护与差别利用相结合、综合立法与专门立法相结合、静态指导与动态调整相结合的立法指导方针，协调自然保护地体系内部的各项保护机制，做好与相关部门法的制度衔接和法律续造，以充分发挥国家公园在自然保护地体系中的特殊功能和主体作用，由此才能实现自然保护地法律体系的“良法善治”。

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