【专栏】包存宽：新时代生物多样性治理的制度逻辑

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作者：包存宽，复旦大学环境科学与工程系教授、博导、城市环境管理研究中心主任。

原文来源于《人民论坛·学术前沿》2022年第2期，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。
本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加，与原文作者无关。
摘要：生物多样性是人类社会赖以生存和发展的物质基础。新时代中国生物多样性治理，须站在构建人与自然生命共同体的高度，充分发挥国家治理中“强制性的法治+灵活性的政策+周期性的规划”的制度优势，严守与保障生物安全与生态安全底线，提高生物资源可持续利用能力，维护与优化生态功能，提升生态服务与生态产品的供给水平，助力建设美好家园、美丽中国和实现人与自然和谐共生的中国式现代化，并为全球生物多样性治理提供中国方案、贡献中国智慧。
关键词：人与自然生命共同体；生物多样性治理；制度逻辑
生物多样性是指生物及其拥有的基因和生存的环境共同构成的生态复合体及其生态关系、生态过程的总和。生物多样性涵盖了遗传、物种和生态系统三个层次。其中，遗传多样性指生物所携带的各种遗传信息的多样性，物种多样性指地球上动物、植物、微生物等生物种类的丰富程度，而生态系统多样性指生态系统的组成、功能及各种生态关系、生态过程的多样性。
生物多样性使地球充满生机，且关系人类福祉：一方面，生物多样性是人类经济社会赖以生存和发展的物质基础，它为人类提供了丰富多样的生产生活必需品、健康安全的生态环境和独特别致的景观文化，是人民美好生活的重要组成部分，是国家生物安全、生态安全、粮食安全、资源安全的基石与保障；另一方面，随着人类社会的发展，生物多样性对于人类的价值有了相应的变化，从物质性的原材料和生态产品的提供，到非物质性生态服务功能的提供，从经济价值属性到其内在价值或存在价值属性。
新时代中国生物多样性治理，应站在构建“人与自然生命共同体”的高度，坚持保护优先、自然恢复为主，完善生物多样性保护体制，形成政府主导、全民参与、协作治理、合作共赢的机制，从生态系统、生物物种和生物遗传资源三个层次全面提高生物多样性保护、生物与生态安全保障、生物资源可持续利用的水平与能力，促进制度优势更好转化为治理效能，改善生态环境质量，提高生物资源利用效率，提升生态服务与生态产品的供给水平，开创生物多样性治理新格局，助力建设美好家园、美丽中国和实现人与自然和谐共生的中国式现代化。可以说，中国生物多样性保护并非单纯的、被动的、消极的保护，而是将以包括生物多样性在内的生态环境高水平治理融入并服务于经济高质量发展和人民群众高品质生活。
理顺生物多样性治理的制度逻辑，需要依靠并充分发挥制度的力量。中国早在党的十八届三中全会就已经明确了“用制度保护生态环境”。相对于西方国家，我国治理手段更为丰富，涵盖“法律+规划+政策”三种类型。其中，法治手段具有强制性，是国家治理的基石，而且强制性的法治底线、灵活性的精准政策、周期性的规划统筹相互结合、互为补充，是中国国家治理的优势所在。生物多样性治理要发掘和充分利用这一制度优势，引导、规范和约束各类开发、利用、保护生物多样性的行为，用制度保护生物多样性，改善生态环境质量，保障生物安全与生态安全底线，促进生物资源的可持续利用和生态产品价值的实现。

以“人与自然

生命共同体”理念

引领新时代生物

多样性治理

生态主要是指各物种之间及其同自然环境之间的和谐共生关系。生态文明的核心价值显然是人与自然、人与社会、人与人的和谐共生。习近平生态文明思想彰显了“共同体”责任意识。“自然（山水林田湖草沙）的生命共同体”、“人与自然的生命共同体”、“地球生命共同体”和“人类命运共同体”，不仅是新时代生物多样性治理的指导思想，而且对于解决中国整体生态环境问题、建设美丽中国，甚至对于整个人类应对全球性生态危机、共创地球美好家园同样具有重要意义。
其中，人与自然生命共同体是“共同体”理念的基础。可以说，人与自然之间的关系是人类社会最基本的关系。在人与自然的关系中，人是主动的，自然是被动的。人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身，这是无法抗拒的规律。人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路，防止破坏自然和可能由此带来的对人类自身的伤害。处理好人与自然的关系，并不是要求“自然”怎么样，关键在于人。一方面，须将尊重、顺应和保护自然作为人类处理人与自然关系的基本遵循。尊重自然就是人类要敬畏自然，像爱护眼睛一样爱护自然，像珍爱生命一样珍视生态环境；顺应自然就是要顺应并遵循自然生态系统演替和地带性分布规律，充分发挥生态系统自我修复能力，可谓“天之道，利而不害”；保护自然就是要主动自觉、科学合理地对重要生态系统、生物物种和生物遗传资源实施有效保护的行动。另一方面，人类须对自身行为进行有效的管控与约束、规制与调整，从保护自然中寻找发展机遇，推动生产和生活方式的绿色转型和升级，把大规模的经济活动控制在城镇空间之内，把活动强度限制在资源、环境、生态系统能够承载的限度内，给自然留下休养生息的时间和空间，实现包括生物多样性在内的高水平环境治理与高质量经济发展、高品质人民生活的统一。
人与自然生命共同体，意在强调人类是自然界的重要组成部分。人作为自然存在物依赖于自然界，自然界为人类提供赖以生存的生产资料和生活资料。正如习近平总书记反复强调的“人因自然而生，人与自然是一种共生关系”。人类及其赖以生存的经济—社会—自然复合系统是普遍联系的统一有机整体。“自然的生命共同体”“人类命运共同体”则是“人与自然生命共同体”在处理自然要素之间及自然要素与生态系统之间、国与国之间以及一国与世界之间关系上的延伸。自然的生命共同体，强调了山水林田湖草沙等是一个相互依存、联系紧密的“生命共同体”。这一思想将生态系统看作一个整体，打破了对山、水、林、田、湖、草、沙等自然要素孤立看待的传统认知，体现了系统的生态自然观。生物多样性治理不能再是头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘，必须按照生态系统的整体性及其内在规律，探索新的治理之道，统筹兼顾、整体施策、多措并举、综合治理，全方位、全地域、全过程地开展生物多样性治理。正如习近平总书记所强调的，“山水林田湖草沙是不可分割的生态系统”，“要统筹山水林田湖草沙系统治理”，“提升生态系统稳定性和可持续性”。
人类命运共同体，则是强调地球是全人类的共有家园。建设绿色家园是人类的共同梦想，保护生物多样性有助于维护地球家园，促进人类可持续发展。新时代须站在构建人与自然生命共同体、人类命运共同体的高度，倡导多边主义和共商共建共享，坚持共同但有区别的责任、公平、各自能力等原则，推动全球生物多样性治理的国际合作。这一方面强调了应对全球生物安全与生态安全风险，需要世界各国相互尊重、平等相待、同舟共济、共同努力；另一方面强调了生物资源的可持续利用和生物多样性治理成果、良好生态产品的惠益分享，应更多更公平地惠及各国人民，共建美丽地球家园。

以法治保障

生态安全

和生物安全

生物安全和生态安全涉及生物多样性的三个层次。保障生物安全，就是要维护国家在生物领域的安全和可持续发展能力，有效防范和应对危险生物因子及相关因素对人民生命健康和生态系统的威胁，确保生物技术稳定健康发展；保障生态安全，就是要遵循自然生态系统演替和地带性分布规律，充分发挥生态系统自我修复能力，避免人类对生态系统的过度干预，对重要生态系统、生物物种和生物遗传资源实施有效保护和可持续利用。
生物安全、生态安全关乎人民生命健康、国家长治久安以及中华民族永续发展，是国家总体安全的重要组成部分，也是影响乃至重塑世界格局的重要因素。因此，生物多样性治理须以最严格制度、最严密法治，为生物安全与生态安全确定一条清晰的、明确的、不可逾越的红线、底线和高压线，对于任何“越雷池一步”的人和行为，都要进行惩罚。正如习近平总书记多次强调的：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”
我国十分重视生物多样性保护法治建设。生物多样性保护立法开始于20世纪80年代，我国先后制定、修订了一系列生物多样性保护相关法律，包括环境保护法、野生动物保护法、海洋环境保护法、森林法、草原法、畜牧法、种子法、生物安全法、长江保护法以及进出境动植物检疫法等，相关行政法规包括自然保护区条例、野生植物保护条例、农业转基因生物安全管理条例、濒危野生动植物进出口管理条例和野生药材资源保护管理条例等，以及国家重点保护野生动物名录、濒危动物红皮书、生态保护红线、以国家公园为主体的自然保护地体系等部门规章，为中国生物多样性保护提供了可靠的法治保障。
生物安全与生态安全风险不仅已经成为我国生存和发展所面临的重大威胁，而且呈现传统风险与新型风险叠加、境外风险和内部风险交织等新特点。将生物安全与生态安全纳入国家总体安全，坚持以人为本、风险预防、分类管理、协同配合的原则，针对在风险监测、预警、防控和治理体系的短板弱项，加强了安全风险防控和生物多样性治理法治建设。首先，要加强人类遗传资源与生物资源安全监管，促进生物技术健康发展，保障人民生命健康。其次，要保护生物资源和生态环境，防范外来物种入侵，筑牢国家生物安全、生态安全屏障。最后，要积极参与全球生物安全治理，加强生物安全政策制定、风险评估、应急响应、信息共享、能力建设等方面的国际合作交流，推动制定与实施“2020年后全球生物多样性框架”，推动构建人类命运共同体和地球生命共同体。

以空间管控政策

有效保护

生物多样性

我国幅员辽阔，南北、东西、城乡之间差异巨大，生态环境总体仍比较脆弱，生物多样性及生物多样性治理面临的问题复杂。一方面，全国不少地区的社会经济活动已经触及了自然生态的边界和底线，需要在空间上对区域经济社会活动进行合理限定；另一方面，人民群众日益增长的优美生态环境需求包含了改善自然生态系统状况、提升生态服务功能、提高生态产品供给能力和实现自然生态系统良性循环。
有效应对生物多样性治理的复杂性，需要采取差异化的、灵活的空间管控政策。构建以国家公园为主体的自然保护地体系，实施以生态保护红线为核心的空间管控政策，就是按照资源环境承载能力和国土空间适宜性，科学合理划定生态、农业、城镇等功能空间并实行差别化保护管理，尤其是强化底线约束，设置生态保护红线、环境质量安全底线、自然资源利用上线等“三条控制线”，作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。其中，生态空间管控则是统筹考虑自然生态系统的整体性和系统性，既要按生态功能重要性、生态环境敏感性与脆弱性划定并严守生态保护红线，又要建立以国家公园为主体的自然保护地体系；不仅要构建国家生态安全格局，为自然守住安全边界和底线、为建设美丽中国和美好家园提供安全保障，还要管控好重要生态空间、维护好生态功能，以改善生态环境质量、提高生态产品供给能力和生态系统服务功能。
构建以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，加快整合归并优化各类保护地，科学划定自然保护地的范围及功能分区，形成自然生态系统保护的新体制新模式。其中，国家公园既具有极其重要的自然生态系统，又拥有独特的自然景观和丰富的科学内涵，国民认同度高。自然保护地不仅要突出对其自然生态系统原真性、完整性的严格保护、整体保护、系统保护，还可在维持生态功能、改善自然生态系统状况和处理好生物多样性的有效保护与合理利用关系的前提下，开展生物多样性友好型经营活动，比如发展野生生物资源人工繁育培育利用、生物质转化利用、农作物和森林草原病虫害绿色防控等绿色产业；适当开展自然教育、生态旅游和康养等活动，提升生态服务功能，提高生态产品供给能力，构建高品质、多样化的生态产品体系：一方面满足人民群众对优美环境、优质生态产品的需要；另一方面促进当地生态产品的价值实现，将生态优势转化为发展优势。
构建以生态保护红线为核心的空间管控政策，守护好自然生态，保育好自然资源，维护好生物多样性。生态空间是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间。生态保护红线是指在生态空间内必须划定强制性严格保护的生态功能重要区域、生态环境敏感脆弱区域以及其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域和调整优化后的现有自然保护地。这样，生态保护红线一方面要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；另一方面又具有一定的动态性和开放性。从功能上看，生态空间是优质生态产品的原产地，生态保护红线则是保障和维护国家生态安全的底线与生命线。
生态安全属于最基本、最普遍的生态产品，以满足人民群众普遍性的、基础性的生态需要，这需要通过强制性的政府力量来实现。其他各层次、多样化的生态产品或生态需要，可根据现状、优势、特点等进行功能细化，通过规划设计、建设运营等对资本等要素进行科学引导与合理管控，从而得以实现。因此，生态保护红线原则上按禁止开发区进行管理，实施最严格的保护措施，最大程度地保障整体生态安全原则，严格禁止开发性、生产性建设活动。在符合现行法律法规的前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。对于生态保护红线外的生态空间，应制定区域准入条件，提出城乡建设、工农业生产、旅游和资源开发等活动的规模、强度、布局和环境保护要求，引导生态空间向有利于生态功能提升的方向转变，提升生态空间的生态功能和生态服务价值，尤其应防止过度开发对生态功能造成损害。

以纳入整个

规划体系促进

制度优势转变

成治理效能

我国具有长期规划的传统和战略规划的定力。以规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现。我国的规划体系，包括国民经济和社会发展规划（简称“发展规划”）、专项规划、区域规划以及国土空间规划等类型，覆盖从国家到省、市、县以及乡镇的各级行政区。我国的制度优势体现在规划体系中就是不同行政层级规划的编制、实施与管理自上而下的纵向传递、落实和规划执行的高效性。新时代的生物多样性治理，须全面纳入以发展规划为统领、国土空间规划为基础、区域规划和专项规划为支撑的规划体系。通过各类各级规划的协同，形成从中央到地方，政府、企业和社会的合力，更好地将生物多样性治理的制度优势转变成治理效能。
国家发展规划是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，主要是阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范市场主体行为，是经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的重要依据。在我国规划体系中，国家发展规划是编制各级各类规划的总遵循。站在人与自然和谐共生的高度来谋划经济社会发展，则需要将生物多样性治理全面纳入从国家到地方的各级发展规划中，将生态资源环境安全底线、红线等要求、生态产品及其价值的相关指标纳入发展规划，作为发展规划目标和主要指标甚至是约束性指标，将生态产业化和产业生态化作为发展规划的重点内容。国家“十四五”发展规划明确，中国将继续坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，推动经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国。生物多样性治理的这一总体性要求须沿发展规划的路径从国家有效传递传导到地方的不同层级和社会经济发展的各方面、全过程。
国土空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据。在国土空间规划中，应统筹划定生态保护红线，优化调整自然保护地，加强对生物多样性保护优先区域的保护监管，明确重点生态功能区生物多样性保护和管控政策，合理布局建设物种保护空间体系，持续推进各级各类自然保护地、城市绿地等保护空间标准化、规范化建设。在推进城乡绿色发展进程中，探索生物多样性保护与乡村振兴协同推进，培育优势资源、发展生态产业，推动城市生物多样性保护，优化城市生态空间格局，提升城市生态系统质量，增强人民群众的生态环境获得感、幸福感和安全感。
专项规划是国民经济和社会发展规划在重点领域的深化和具体化。生物多样性治理是构建现代环境治理体系的重要方面，因此须纳入环境保护规划。中国在1992年签署了《生物多样性公约》，随后的“九五”环保计划就明确要建立和完善自然保护区网络；“十五”环保计划不仅在主要目标中就有了关于“加强生物多样性保护与生物安全管理”的规定，还包括了加强野生动、植物及其栖息地保护建设，制定生物安全管理条例，组建生物多样性监测网络等具体措施，相关内容涉及空间格局、监测体系、生物安全等多个方面。而“十三五”环保规划，作为党的十八大及生态文明体制改革以来编制的首轮规划，更加重视生物多样性保护。“十三五”规划全文提及“生物多样性”高达43次，整个规划文本共十章内容，除五、六章讲污染治理外，其他各章中都提及了“生物多样性”。在规划的主要目标中提出“生物多样性下降势头得到基本控制，生态系统稳定性明显增强”，第七章“加大保护力度，强化生态修复”的重点内容有构建生态廊道和生物多样性保护网络、全面提升各类生态系统稳定性和生态服务功能、筑牢生态安全屏障，其中第7节的标题就为“保护生物多样性”，涵盖了开展生物多样性本底调查和观测、实施濒危野生动植物抢救性保护、加强生物遗传资源保护、强化野生动植物进出口管理和防范生物安全风险等方面。此外，在规划的其余部分，比如绿色科技创新、区域绿色协调发展、水环境质量、生态环境监测网络建设、国家生态环境保护重大工程、提升国际合作水平、部门明确任务分工等方面都提及了生物多样性。
生物多样性保护上升为国家战略，需要从国家到地方各级专项规划予以支撑，因此需要制定生物多样性保护的专门规划。20世纪90年代以来，我国政府又先后发布了《中国自然保护区发展规划纲要（1996-2010年）》《全国生态环境建设规划》《全国生物物种资源保护与利用规划纲要（2006-2020年）》《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011—2030年）》等，相关部门也分别在自然保护区、湿地、水生生物、畜禽遗传资源保护等领域发布实施了一系列规划和计划。未来还需编制、修编国家生物多样性保护战略与行动计划、生物多样性保护重大工程十年规划，以及生态或绿色基础设施建设规划、城乡生态修复规划等，推动生态修复自然化、绿化植物本土化，构建以提高生物多样性和恢复、维护、优化生态功能为目标导向的生态修复体系，提升气候调节、水文调节、环境净化、生物多样性保护、休闲游憩等生态功能，提高生态韧性与生态安全保障能力。
最后，需要完善生物多样性评估体系。包括建立健全生物多样性保护恢复成效、生态系统服务功能、物种资源经济价值等评估方法与评估标准，开展生物多样性综合评估，开展涵盖政策与规划、大型工程建设等重大行政决策，资源开发利用、生物技术应用以及防范外来物种入侵、应对气候变化和自然灾害、防治污染等活动对生物多样性的影响评价。尤其应充分挖掘规划与政策评估评价制度的潜在价值，通过对发展规划、国土空间规划及相关专项规划开展生物资源价值评价与承载力评价、生态适宜性评价、生物安全与生态安全（风险）评估尤其是规划环评，将基于生物多样性保护要求设定的相关约束性和预期性目标前瞻性、综合性地纳入规划编制中，不仅可以尽量减少规划实施对生态系统功能和生物多样性的负面影响，还可形成推进生物多样性治理的规划合力。

结语

生物多样性是良好生态环境的基础，也是良好生态环境的体现与标志。我国是生物多样性丰富又独特的大国，有效保护我国生物多样性，对我国环境的改善、社会的和谐、经济的可持续发展具有极其重要的意义。要实现人与自然和谐共生的中国式现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。新时代中国生物多样性治理，应以“人与自然生命共同体”理念为引领，以法治保障生态安全和生物安全，以空间管控政策的有效实施提高生物多样性保护水平，将生物多样性治理纳入整个规划体系，形成从中央到地方，政府、企业和社会的行动合力，促进制度优势转变为治理效能，构建人与自然和谐发展的新格局，为全球生物多样性治理提供中国方案、贡献中国智慧。
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