商法 | 从CBP的涉疆暂扣令看美国涉疆法案的证据新要求
《维吾尔族强迫劳动预防法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act ，以下简称涉疆法案）于2022年6月21日正式开始实施。涉疆法案对来自新疆的进口至美国的产品适用“可反驳推定”的规则，即除满足一定证据要求的例外情况下，在新疆维吾尔自治区全部或部分开采、生产或制造的进口货物将一律推定为属于《1930关税法》的1307节规定的强迫劳动制造的产品，因此将被禁止进口。涉疆法案应对工作的实质，就是要求出口企业对其供应链的每一环节所产生的证据进行追溯整理，通过这些实际业务中所产生的证据来证明其出口到美国的货物中不含来自新疆的成分。由于涉疆法案刚刚开始实施，美国海关边境保护局（CBP）还没有发布任何终结的案件裁决，但是涉疆法案和暂扣令（Withhold and Release Order）有着密切的联系和渊源，CBP近几年已经有多起涉及新疆产品的暂扣令。
在涉疆法案出台之前，CBP通过暂扣令来规制使用强迫劳动的进口产品。2019年至今，CBP共发布了12起涉及新疆强迫劳动的暂扣令，涉及到的产品包括多晶硅、棉花、番茄、服饰、美发产品等。
涉疆法案和涉疆暂扣令的密切联系和渊源体现在，两者都是针对使用强迫劳动进行规制的法律程序，都要求美国进口商提供供应链的追溯性证据来证明其产品供应链中没有涉及使用强迫劳动。但是涉疆法案是专门针对涉及新疆地区的强迫劳动，而暂扣令可以适用于所有使用强迫劳动的情形，包括在新疆地区之外使用强迫劳动的情形，比如监狱劳改产品。
除了上述适用范围之外，对证据要求涉疆法案也做出了更为严格的新规定。具体来讲，首先，证据的证明力要求有所提高，由之前暂扣令的“令人满意的证据”改为涉疆法案中“明确且令人信服的证据”；其次，提交证据的时限也大大缩减，由之前的暂扣令下进口商需要在扣留通知后的3个月内提交证据改为涉疆法案下在货物受检之日后30个日历日内提交证据；最后，涉疆法案下所要求的证据更加透明、细致和系统，比如CBP在涉疆法案下颁布了《进口商的操作指引》，以指导进口商如何准备涉疆法案下的追溯性的证据。
涉疆法案对证据的要求和暂扣令一样，涉疆法案下的海关调查实质上是一种“书面审查/证据审查”，并不取决于口头陈述或是企业现场核查。因此对于供应链中所产生的证据进行追溯、固化和整理是出口企业应对涉疆法案最为核心的工作。为此CBP颁布了《进口商的操作指引》，初步说明了涉疆法案下所要求的追溯性证据的范围，并区分了两个层次的举证要求：
第一个层次的证明要求是“无新疆成分，因此法案不适用”，即进口商可以主张其进口货物不在涉疆法案的管辖范围内，因为进口货物及其生产过程投入的原料完全来自新疆以外的地区，且与涉疆法案的实体名单没有任何联系。所需提供的证据规定在《进口商的操作指引》Section IV B&D和Appendix A中，具体来说有：一、与整个供应链相关的证据；二、与产品或其原料有关的证据；三、与开采者、生产者或者制造商有关的证据；以及在Appendix A列明的针对棉花、多晶硅和番茄的特别证据要求。
如果进口商无法证明其供应链中“无新疆成分”，则将转入更为艰难的第二个层次的证明要求——“无强迫劳动”，即虽然供应链中出现了来自新疆地区的原材料，或是原材料和进口货物加工和生产环节发生在新疆地区或是使用了来自新疆地区的劳动力，但原材料的生产过程，或是进口货物的加工和生产过程中没有出现使用新疆强迫劳动的情况。所需提供的证据规定在《进口商的操作指引》Sections IV A,B,C & E中，具体来说有四个方面的证据：一、对于供应商进行尽职调查的系统或流程的文件；二、供应链追溯证据（即第一个层次下的三类证据）；三、关于供应链管理措施的证据；四、证明原产于中国的货物并非全部或部分地使用强迫劳动开采、生产或制造的证据。
涉及新疆地区的暂扣令案例由于涉疆法案和暂扣令的密切渊源，而且均为CBP负责执法，以下选取近年的两个典型的涉及新疆地区的暂扣令案例来说明CBP对于追溯证据的要求。
第一个是涉及新疆棉花的暂扣令案例。2021年1月5日，洛杉矶长滩港海关对优衣库从中国进口的某些棉质男衬衫实施扣留，认为违反了针对新疆生产建设兵团的棉花和棉制品的暂扣令，并对该批衬衫作出了拒绝入境的决定。2021年4月19日，优衣库向CBP提交了复议申请，但是CBP认为进口商“没有提供实质性的证据来证明新疆生产建设兵团负责将棉花加工成棉质男衬衫的关联企业没有使用强迫劳动 ”。尽管优衣库提供了证据证明其使用的棉花不是从新疆生产建设兵团采购，而是从非中国的生产商采购，但CBP没有仅仅关注棉花的采购来源，而是着眼于整个完整供应链的追溯检查，认为优衣库没有按照要求提供棉纱的生产记录、棉布织染过程的生产记录、由棉布制成成衣的生产记录等，并且所提供的裁剪和铺设面料的生产记录和服装检查的生产日报没有提供足够的信息来证明成品衬衫的生产过程是由制造商或其雇员完成的，此外，这些记录并没有反映出面料的实际成分。因此，2021年5月10日，CBP拒绝了复议申请，维持拒绝入境的决定。
第二个是涉及新疆多晶硅的暂扣令案例。在该案例中天合光能成功申请到进口货物的豁免放行。2021年6月，CBP发布了关于禁止合盛硅业有限公司及其子公司的多晶硅产品进入美国的暂扣令。天合光能的进口光伏产品也被扣押，随后天合光能在规定的时限内向CBP提交了充分证据证明其进口光伏产品没有包含合盛硅业的多晶硅原料，最终CBP同意放行天合光能的进口货物。从天合光能发布的新闻稿来看，其成功经验可以归结为：天合光能仅从有限数量的供应商处采购，这样有效地简化其供应链的复杂程度；天合光能制定了严格的供应链合规管理标准并主动接受独立的第三方审计，以确保其供应链不存在强迫劳动、涉及武装冲突下开采的矿物和其他不道德行为；天合光能会定期审计其供应链合作伙伴，以确保其符合类似标准；天合光能建立了一个强大的IT系统，跟踪所有供应链，该IT系统可以在收到请求后较短期限内及时提供完整的可追溯性证据文档；天合光能参与制定了美国太阳能产业协会的太阳能供应链可追溯性规程，并将相关要求嵌入日常的供应链合规管理。
出口企业应该如何应对从以上《进口商的操作指引》中的证据要求，并结合两个典型的暂扣令案例，我们对出口企业提出如下具体的应对建议：
一是要建立完整的全供应链的追踪。出口企业应能够实现从供应链最前端的原料到最终成品贯穿的完整的生产记录，比如像上述案例从棉花到成品衬衫的整个供应链的追踪，包括每个阶段的生产记录、采购发票、库存记录、发货记录等。
二是把供应商和委托加工企业纳入合规系统，做好采购前的尽职调查和审计，并在采购合同中规定供应商的配合义务。出口企业在和原料供应商、委托加工企业建立正式的业务关系之前，要对其进行尽职调查和审计，以确保其原料来源、生产过程不存在使用强迫劳动的风险，比如确保供应商不在涉疆法案的实体清单内。特别应注意，对供应商和委托加工企业的尽职调查和审计不能仅仅针对这些企业本身，还必须按照完整供应链的要求追溯到供应链最前端的生产主体，并通过合同规定来固化供应商的配合义务。
三是建立一个日常使用的可靠的合规系统。出口企业在应对针对涉疆法案的海关调查时，要致力于建立一个可靠的合规系统，并且该系统应该是企业在日常生产经营中使用的IT系统的一部分，而不能是针对CBP涉疆法案的调查而临时设计的。该合规系统或是IT系统还应经常接受外部第三方的审计，以确保其运行良好和合规合法。这样一个日常使用的可靠的合规系统所产生的各种证据包括数据和资料更容易被CBP所信任和采信。
四是提高应对调查的快速反应能力。出口企业在日常业务中提前梳理供应链每个阶段的证据种类，邀请外部合规专家参与其供应链证据的梳理和合规系统的完善。针对每个出口批次和生产批次，能够建立起清晰的追溯链条，并使用IT系统在出口批次或是生产批次基础上，对追溯证据进行固化和保存，存入相应的数据库中，这样一旦发生涉疆法案下的调查，出口企业可以依赖日常准备的数据库进行快速反应。
来源：中国贸易报
作者：侯颖 闫妍
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