执法权下放了，基层为什么“接不住”？
摘要
当前，我国经济社会的快速发展和市场化改革进程，使社会面临着前所未有的多元化、复杂化的治理问题，而政府的治理体系和治理能力相对薄弱，很难有效应对各种社会问题的挑战。基层社会治理的需求日益增长，从而对政府和执法机构提出了更高要求。
特别是在乡镇、社区、村等基层治理机构面临着治理能力和治理理念等方面的问题，需要政府和执法机构为其提供更加有效的支持和保障。“扩权强镇,执法下沉”是当前全国基层社会治理改革的一个重要方向,也是完善国家基层治理体系的一项重要内容,其目的在于构建“权责统一、条抓块统”的基层执法体系。
《行政处罚法》于2021年1月22日修订通过，第24条第1条款规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。
从此，行政处罚权的下放在法律层面得到了确认。
周明 中山大学博士生
本文为IPP“乡村振兴与县域发展”研究团队专题调研文章之八。原文题为《综合执法下放与乡镇沉降效应》，内文有删减
正文
“权力下放”还是“工作任务下放”？
随着城市化进程的加速，乡镇在综合执法、城乡建设和环保等方面扮演越来越重要的角色。2015年，我国启动了县级政府综合执法下沉改革，将县级政府的综合执法职能下放到乡镇层面，以加强基层治理、提高城乡基础设施和公共服务水平。但是，在综合执法下沉的过程中，县级政府和乡镇之间的协调和对接问题比较突出。
从县级政府
执法下放事务而言，具有事多、事杂、要求高三个方面的特
征
，
同时在实际工作中，“资源权力下放”有变成“工作任务下放”的倾向。
首先是事多，每个县都下放了几百条执法事项到乡镇。其次是事杂，例如，将城市管理、环境卫生整治、食品安全监管、水资源管理、消费安全、三违等事项交给乡镇和村社。而且对下放执行的要求高，要求时效性、留档留痕、专业执法。
从下放的权力与资源而言，事权严重不匹配。
首先是乡镇人员编制没有变动，只是事项下放。乡镇综合执法队伍作为“万金油”，人员年龄相对老化，很多为非编人员兼职，队伍不稳定，人员流动大。其次有些委办局职责下沉到基层，但指导、协调、支撑工作没到位。A县七个部门下放，其中只有国土局的执法人员经常下乡镇指导工作。
最后则是还有职能部门业务数据信息共享尚未完全实现，基层仍面临基础信息碎片化、共享难等问题。
一是乡镇“不用接”。
一方面是一些乡镇，由于人口少、经济落后或者其他原因，综合执法的任务相对较少。
另一方面则是下放事项不在中心工作之中，发生频率少、概率小。B县下放246个事项，其中150多项没有执行。其中很多工作不在中心工作内，不下放之前原县局自己也不常做，比如林业局和文旅局等。
二是乡镇“不想接”
。首先是事权过度下放，上级政府将大量事权赋予镇街，看似权力“迅速扩大”，实则是管理责任增大，随之而来的就是监督、考核、追责。有些下放的事权一年只行使一两次，却要为此进行系统化的专业学习并购买专用的技术设备，执行成本过高。
其次是财政配套不足，配套经费暂未按“财随事走”的原则下放到镇街，只是将报账的人丢给乡镇，大量资源集中到公共服务，除了规定的事权和支出项目外，还经常出现“上级点菜，镇街买单，半路还要加菜”的情况。
第三，下放的是很难操做的事务，比如农村排污问题，根据规定村民养猪数目在20头以下是自养，但没有排污设施，导致污水超标。畜牧局执法下放后不执法，也没有指导培训。而涉及执法是很严肃的事情，要初始正式文书，找村书记的私人关系处理也不行，只能先做工作（求他），再执法。乡镇由执法变成了求人。
三是乡镇“接不住”
。首先是乡镇事权承接的配套资源不足。
一方面是专业设备严重不足，尤其缺乏执法车辆，现在都是用镇里原有的，存在职能不匹配的风险。
另一方面则是为了达到政策效果，执法队往往会顶格处理，提高违法成本，这从服装到专业性都受到群众质疑。
“以前都是公安来抓，现在怎么是你们，也不穿制服，罚款罚那么多”。
其次是乡镇人员少、专业性不足、流动快等问题。
第一，乡镇综合执法队只有两个在编人员，执法队伍是聘用，而且在乡镇条与块是“业务指导关系，财政人员没有直接关系，综合执法队只是挂牌子，都是兼职，乡镇没有做到专职的，七十二变啥都可以变。”乡镇机构改革方案是理性化的，原来七站八所的职能，困难在于同一个工作可能三四个人（部门）在做，出现推诿扯皮，对接效率低等问题。原七站八所职能清晰，现在统筹后又出现管不过来的问题。原来平级，现在事权与职位不匹配，主任比领导管的还多，大量事务积累到一个人身上，一个人可能对接4、5个领导，忙不过来。
第二，乡镇专业人员体量供不应求，权限下放但执行不了。综合执法要求必须2人同时出勤，5年内执法队伍不能掉出序列，过法考的专业人员一个镇可能只有一两个。县里开基层执法的培训会和推进会，但学习和经验积累过程相对缓慢。
第三，乡镇是培训站和流动站，由于乡镇待遇差、活多、责任大，好不容易培养一个人，又会换部门或是晋升。导致学习能力和办事能力好的公务员乡镇留不住。
乡镇执法具有综合性、非均衡性、动态性、权衡性、求稳性等特征。
综合性体现在乡村社会生活涉及到方方面面，乡村社会中基本上家家户户都有违章，只是违章的程度和解决难度存在客观差异，违法现象具有普遍性。
非均衡性和权衡性体现在农村生产生活方式相较城镇而言相对简单，很多违法现象在法律规定的弹性空间之内，在基层执法实践中很难依据现有的执法标准或法律规定，确认是否真正属于违法行为并依照相关标准进行惩处。
动态性体现在乡村社会中关于执法的历史遗留问题多、分散且数量多，具有横向和纵向关联性，简单普遍而分散的违法行为此起彼伏，有时执法力量还没有介入，违法行为已经发生或者已经自行结束，违法的事实是否以及是否需要执法，完全处在村民动态的行为选择中，不存在持续且十分明确的违法事实。
求稳性体现在无论是执法部门还是基层政府，迫于压力通常会选择尽量帮助会闹大的村民解决问题，避免出现信访、群体性事件。“法不责众”的思想成为乡村执法实践中村民抵抗执法活动的支撑性逻辑。这些特征是基于城乡事务、乡村内部关系变化和执行主体差异等结构性矛盾构成的。
若对农村事务和矛盾进行简单分类，可以分为实体性事务和关系性事务。
所谓实体性事务就是已经发生的事实相对清楚、相对规则化的事务；所谓关系性事务是指源于农村社会内部人际关系变动而显化出的执法需求，说不清楚到底谁有道理，谁没有道理。这种矛盾比较难界定，调和起来更加复杂，最后变成“闹大”的逻辑。
前者建立在相对完备的专业性执法依据基础之上，既往执法实践中所积累的执法经验相对成熟并且可以直接转化为基层执法能力。例如乡村空间中的河道、林业、农业等执法依据与标准是相对清晰的，这种执法内容与城镇执法标准相类似，有明确的依照标准和执法行为规范。
在基层农村场域中也会出现与城镇相似的执法事物，例如针对河道挖沙、毁林建房、农田堆沙等违法事实，执法处罚的标准非常清晰，此类执法事务可以与业已积累的执法能力和相对成熟的执法标准直接关联，执法的权威性可以具备法治制度层面的保障。
后者事务一般来自于群众举报发现，违法事实没有明确的可依照执行的标准，执法裁量的尺度具有很强的灵活性。而且举报者多以泄愤或是借助外部力量调解社会矛盾为目的，并非对违法事实本身带有明确的处理态度。
针对实体性事务，执法实践中会刚性处理，肃清违法行为；针对关系性事务，基层执法者会尽量选择人情化、柔性处理方式，其行为遵从的是一种调适性的治理逻辑。
在综合执法中，行政主体和治理主体是两个不同的实体。
行政主体主要负责执法工作，例如卫生、环保、城建、交通等综合执法部门，而治理主体则是针对涉及乡村治理的问题，由乡村组织、居委会、村委会、业主委员会等社区群众自治机构承担相关责任。
综合执法部门是指标考核，部门完成基本指标就可以完成任务。这是一种行政责任（弱激励），执法部门动力不强。其次，执法部门本身也没有足够的能力去拆违，拆违工作需要基层政府配合，以防止发生群众性事件。结合风险和激励之下，执法部门相对保守，秉承着“民不告，官不究”的原则。
基层政府承担属地责任，是治理主体，也具有管理的能力。不过，一旦上级考核不严格，基层政府并不愿意和老百姓发生冲突，同样是不出事不追究。行政主体和治理主体，都不愿意真正去管理，给基层三违留下了很多空间，形成了“小微违章不断”的局面。
乡镇干部的发展前途或晋升空间已呈“制度性窄化”趋势（周少来，2021）。
一是干部年轻化，上派下挂。乡镇一把手几乎都是从上面和外乡调来的，最多任期两届，许多人工作的根本动力是尽快调往县里当副县级干部，或到重要局当局长。
二是乡镇中层干部断层，工作时间长、年龄大者，可能享受副科、正科的工作待遇，但其晋升已到天花板，工作动力严重不足；符合晋升条件的，乡镇不一定推得上去，在工作倦怠中躺平；县乡编制统筹，乡镇有编但上面拿去了，有编制肯下放，招的人往往就断层，往往从上面下派，严重打击基层工作人员的积极性。
三是编制隔断，事业编的干部，主要是乡镇“七站八所”的技术性干部，由于不能提升为行政编制，其工作动力普遍严重不足；
四是乡镇人才蚀土化，年轻干部是乡镇重要培养对象，但不少人是受就业压力所迫，暂时来乡镇就业，把乡镇当作跳板，随时准备考研或考公务员离开乡镇。
总之，乡镇干部的总体状况是：职业前景不佳，晋升渠道狭窄、工作待遇低、生活条件差。这些制度性限制，严重影响着乡镇干部队伍的稳定性和积极性。
随着综合执法在基层的推进，市、县、镇、乡等行政区域逐渐下放的范围也在不断扩大。下放任务数量和责任范围都在不断增加。事务“层层加码”，责任“层层下卸”。在建立综合性的执法队伍后，各种违法问题的举报受理全部都汇集到执法队，其他部门不想管的事情都会交给执法队去做。例如噪音管理、油烟排放等违法问题，没有明确可依照的执法标准，琐碎的执法工作与杂糅的执法内容很大程度上加重了基层执法的工作负担，也无法解决实际问题。
在执法事项下放的同时，极有可能变成了“层层压力增加”和“层层责任下卸”的双重传导过程。乡镇在“上压下挤”的权力回旋空间下，一方面加强对村两委的控制，以减少执法的行政成本和对抗风险。另一方面则是由于不想接和接不住困境，大量模糊性治理事务会再次传导到县级。
权力下沉中存在的一系列权、事、责不匹配问题，你认为应该如何化解？
IPP-Review
编辑 | Aleutian，周浩锴
往期推荐
读懂了中国的县域，才能真正地读懂中国
深圳跑远了，广州怎么追？
中国经济半年报出炉，经济形势怎么看？我们听了听三位专家的看法
关于IPP
华南理工大学公共政策研究院（IPP）是一个独立、非营利性的知识创新与公共政策研究平台。IPP围绕中国的体制改革、社会政策、中国话语权与国际关系等开展一系列的研究工作，并在此基础上形成知识创新和政策咨询协调发展的良好格局。IPP的愿景是打造开放式的知识创新和政策研究平台，成为领先世界的中国智库。