北京规划建设040 | 林坚 : 重构中国特色空间规划体系

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嘉 宾：林坚

北京大学城市与环境学院城市与区域规划系主任）

        本刊记者：文爱平

记者：空间规划体系及规划协调是近年学术界热议的焦点问题。为什么要推进空间规划改革？

林坚：空间规划体系是由不同类型空间规划构成的，相互独立又相互关联的系统，其中包括法律法规体系、行政体系等。我国现行的空间规划体系具有横向和纵向的脉络，横向上主要包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和生态功能区划，纵向上包括国家级、省级、地（市）级、县级、乡镇级等多个层级，但尚未形成统一有序的格局。从规划实践来看，同类规划在纵向上基本衔接。如同类规划使用的统计口径和数据系统一致，不同层级在确定规划基数时上下衔接；规划管理目标相互衔接；规划编制时序有先后衔接关系。但同一层级的不同规划存在局部冲突，横向协调难度大。尽管法律和政策对各类空间规划的衔接做出明确要求，但受行政管理职能的影响，各类规划争做“龙头”，强调“以我为主”，规划间的横向协调难度不小，尤其是在省、市、县级层面，规划内容重叠，冲突时有发生。

推进空间规划改革，重构空间规划体系，一是为保障“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的落实；二是推进国土空间开发保护制度的构建；三是在由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系中发挥引领作用。

记者：为解决各类规划相互冲突的问题，“多规合一”工作不断持续推进，但各项规划从规划编制、技术标准、规划审批、运行管理体系等多方面均存在巨大差异，您觉得 “多规”可能“合一”吗？

林坚：从目前机构的安排来看，不是能不能“合一”的问题，而是必须作为一个任务去推进“多规合一”，从而实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。

“多规合一”，实质上指的是使现有各类规划的共同内容保持一致性而开展的技术协调。协调的重点是城乡用地发展，协调的核心是形成适度的规模、统一的边界和良好的秩序。通过规划对接和部门协商，促使涉及空间的规划内容基本一致，形成一张蓝图，从而释放出因规划矛盾而沉淀的建设用地指标。与此同时，搭建信息平台、改进项目规划审批方式，以促进信息公开、行政效能提高。

其实，在国家、省级层面，由于空间尺度大，各类规划的矛盾尚不明显，但到了市级、县级层面，面对同一个具体的空间进行规划实施，各类规划的矛盾集中爆发，出现规划内容打架、管控空间重叠、审批部门众多等问题。地方政府对如何落实各类上位规划无所适从，为协调众多的专项规划和部门诉求而费尽心机。

据不完全统计，当前我国具有法定依据的各类规划已超过80种，但长期以来，规划编制管理体制分门而治，规划体系庞杂，各类规划反映不同的主题，隶属不同的部门，纵跨不同的层级，依据不同的法律规定，使用不同的技术标准，存在“各自为政”的状况。规划之间相互冲突，协调机制不健全，已经严重影响到了区域协调发展。“多规合一”的着眼点就是要构建空间规划体系。

我国空间规划改革的设想由来已久，早期由地方通过“两规合一”“三规合一”“县市域总体规划”等形式来开展。早在上世纪90年代末，就有学者开始研究城市规划和土地利用规划“两规衔接”问题。2003年，广西钦州率先提出发展规划、城市规划和土地利用规划“三规合一”的编制理念。国家发展改革部门在2003年10月启动规划体制改革，首批共6个市县，开展“三规合一”试点，但由于思路、技术途径等各方面原因，试点的成果得到的回应度不高，未能取得预期的效果。2004年，习近平同志在浙江工作期间主持召开的全省统筹城乡发展座谈会上，明确要求各市县要研究制定市县域总体规划，启动了德清等多个试点，重点探索土地利用规划和城市规划“两规合一”；2006年，习近平同志在浙江全省城市工作会议上部署强调要全面推开县市域总体规划编制，浙江省人民政府出台文件予以重点推进，并正式批准了一批县市域总体规划。同时，武汉、上海、广州等城市也先后开始“两规合一”和“三规合一”的探索。

2014年是一个分水岭。从这一年开始，转由国家层面来推动“多规合一”。自十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议以来，中央政府旗帜鲜明地推动“多规合一”工作。2014年3月，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》正式发布，明确提出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市总体规划、土地利用规划等‘多规合一'”。同年5月，国务院批转发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，提出“落实国家新型城镇化规划，推动经济社会发展规划、土地利用规划、城乡发展规划、生态环境保护规划等‘多规合一'，开展市县空间规划改革试点，促进城乡经济社会一体化发展”。2014年底，国家发改委、国土资源部、环保部和住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，在全国范围内选取28个市县开展试点工作，如福建省厦门市、浙江省德清县、山东省桓台县等。2015年，海南省编制总体规划，在这种情况下，机缘巧合，海南成为全国第一个省域“多规合一”试点，后来宁夏等共9个省份先后开展了省级空间规划编制的“多规合一”试点。

我们国家的规划可分为发展性规划和空间性规划两类，现阶段的“多规合一”主要是指空间规划的“多规合一”。从各个机构改革调整的关系来看，自然资源部的主要职责中明确要求建立空间规划体系并监督实施。所以说，“多规合一”是一个任务。接下来的任务是要考虑，把包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划，还有海洋的主体功能区规划、海洋功能区划，一些自然资源类规划，如林地保护利用规划、草原保护建设规划等，都放到空间规划体系中，这个新的规划叫什么，得等自然资源部“三定”(定职能、定机构、定编制)方案后才能确定。

记者：“多规合一”试点甚广，他们在加快自身改革创新的同时，不断为全国的空间规划改革探路，提供可复制可推广的经验。在众多试点中，能否请您介绍几个有代表性的例子？

林坚：当前国内对“多规合一”的探索积累了一定的经验，可分为行政改革和技术整合两方面。

行政改革，一是国土和规划部门合并，如上海的主要做法是：将国土和规划部门的机构整合，建立城乡建设用地“一张图”的管理流程和统一的审批平台，解决部门分立、各自为政的问题，实现土地规划和城市规划的“两规合一”；北京、广州、深圳、沈阳、武汉、佛山等很多城市都是这种架构。二是职能整合，单独成立规划委员会，如海南。

在技术整合方面，先以广州为例。广州于2012年10月开始试点“三规合一”，它的经验主要有两点，首先，是划定了四条空间管制线：一是建设用地上的控制线，包括建设用地增长控制线和建设用地规模控制线，相当于土地利用规模的扩展边界和规模边界，二是基本农田控制线，三是产业区块线，四是生态控制线。其次，当时，“两规（城市规划、土地利用规划）”一致建设用地1520平方公里，占广州市建设用地总规模的86%，而因为“两规打架”导致无法使用或使用成本过高的建设用地差异图斑29.4万块，面积达935.8平方公里。因此，需要一套组织体系，在规划审查上通过“三上三下”三个阶段推进，逐一分析“三规”差异地块问题，后来，广州通过“三规合一”盘活了128平方公里土地资源。他们的做法是，先发现土地利用规划和城乡规划之间存在的冲突，然后把矛盾化解，在大的矛盾解决情况下，征求发改部门的意见，看看能不能保证大的项目落地时，根据需要再给做一些空间的优化方案，从而形成一张各方共识的蓝图，但这张蓝图并不替代各规划，而是让大家根据达成的共识，回去完善和修改自己的规划，不对行政职能进行调整。后来广东在全省推行了广州市的经验。广州经验的启发，就是试点工作在落实各类管制要素的空间边界方面取得了一定的共识。后续大量的试点，都认可划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条主要控制线的做法，这一共识也直接写在十九大报告的任务要求中。

海南是全国第一个省域“多规合一”试点。当时正好赶上《生态文明体制改革总体方案》下发，方案要求：“明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界”。因此，海南就变成了中央非常关注的一个试点。在开展空间规划试点时，海南省尝试予以全面的刚性落实，划定每一种资源的边界，这样有助于界定不同部门的空间管理边界。但是，由此可能衍生的问题是：《生态文明体制改革总体方案》同时强调完善“资源总量管理和全面节约制度”，要求：“完善耕地占补平衡制度，对新增建设用地占用耕地规模实行总量控制，严格实行耕地占一补一、先补后占、占优补优”。由于不同类型资源之间存在彼此互为后备资源的关系，一旦过于刚性地确定所有资源的空间管理边界，实际上就很难有效应对实践中的种种不确定性。因此，海南的规划在实施过程中遇到了挑战。比如有人投资，项目要落地时，很可能出现在那个时期内缺乏补充耕地的后备资源，没法完成占补平衡的任务，导致项目落不了地，规划方案需要进行调整修改。因此，从海南的实践看，土地利用总体规划经验是值得借鉴的，即围绕实行最严格的耕地保护制度，土地利用总体规划采取了重点要素（如永久基本农田）静态划界刚性管理与非农建设占用耕地动态占补平衡相结合的方式，实现了刚性管控和弹性管理的有效结合。海南的边界划定若能进一步突出重点，从刚性和弹性有机结合的角度做些改进完善，推广借鉴意义将会更大。

记者：国外是否有“多规合一”经验可资借鉴？空间规划如何凸显中国特色？

林坚：规划协调是世界各国空间规划和政策变革的长期命题。在我国，由于条块分割管理体制以及各类规划编制的要求和基础的不同，空间规划的改革也存在许多难点，规划间的冲突和审批效率的低下等问题已经开始严重制约经济社会的发展，规划之间的衔接不够，也使得一些规划难以真正落地。改革需要克服许多现实的阻碍，但不宜采取简单的“拿来主义”，而应结合国情进行扬弃，建立适应中国国情的空间规划体系。

因为不同国家的管理体制不一样，我们中国最特殊的一点，就是存在独特的两级土地发展权管理体系。部门之间的规划打架，各类规划冲突的根源，其实就是对土地发展权管理权力的争夺。我们国家的这套土地发展权体系，有别于世界上任何一个国家。事实上，已经形成了两级管理体系。一级土地发展权管理表现为中央自上而下控制建设用地规模等的管理模式，体现在土地利用规划、计划中的数量调控和分区引导；二级土地发展权管理表现为地方政府在空间管理和开发利用监管中，对个体行为进行引导和约束，呈现出用途限定、强度控制、实施许可的方式，如城乡规划“一书三证”制度。地方政府对下级、对市场的管理重点是二级土地发展权，这是我们中国独有的特色。二级土地发展权，既有权益规划也有责任规划，核心是要处理地方政府与潜在土地权利人和现有土地权利人之间关系的博弈。一味地去学国际上的经验，意义不大，即使要学，也必须结合我们国家的实际情况来看。

两级土地发展权体系设计凸显了中国特色，也与我国单一制国家实行的中央统一领导、地方分级管理体制高度契合。但是，一直没能很好地解决一个问题：土地用途管制产生的一级土地发展权是源于“要素”型国土空间的管理，分级分层实施的对象又是带有“区域”型国土空间特点的各级行政单元，如何给各级行政单元在整个规划期内、不同年度之间设置建设用地规模和耕地、基本农田保护规模目标？其科学合理的依据是什么？事实上，由于涉及到土地发展权的多和少，上下级政府、左邻右舍地区之间的博弈长期存在，未来需要更加理性、有效地设计土地发展权分配方法和机制。

“多规合一”真正的冲突在哪儿？表面看是部门之间的冲突，落到最后其实是中央和地方认识上的差异，比如，中央各部门，如自然资源部，想保护自然资源，一定会控制建设空间和建设用地规模，而地方政府却想要发展经济，多搞点建设，所以部门之间的制约，实际上一直是在处理中央和地方的关系与矛盾。

2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》强调“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方”。在这个框架下，凡是能对新增建设用地产生刚性约束的因素，如新增建设用地总量、基本农田面积指标、永久基本农田划定等，都成为目前国土空间用途管制的主要抓手。可以预见，随着自然资源监管体制调整的到位，未来刚性管制的要素可能延伸到天然林、生态公益林、基本草原、湿地等。此外，国家机构改革方案也表明这样一个逻辑：二级土地发展权管理要接受一级土地发展权管理的控制和引导，这也充分反映了我国作为单一制国家，实行中央统一领导、地方分级管理的体制特性。

记者：“多规合一”的目标是“一本规划、一张蓝图”。如何理解“一张蓝图”？

林坚：由于历史和现实原因，我国空间规划多元并存、交叉冲突。习总书记在中央城镇化工作会议上明确指出：在县市通过探索“三规合一”或“多规合一”，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实。《生态文明体制改革总体方案》也进一步强调要“形成一个市县一个规划、一张蓝图”。

大方向，这张蓝图一定是要反映空间的内容。蓝图的核心是要解决如何推进国土空间保护制度的构建？如何合理有效地开发利用国土空间？也就是说，保护和开发两条脉络的内容，在这张蓝图里面要体现出来。

绘制“一张蓝图”的关键在划定“三线”（城镇开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线），确定未来空间发展的底线，然后在底线范围内，进一步谋划精细化的空间发展引导管控的“图则”。

编绘“一张蓝图”，需要做好用地分类衔接标准，实现“多规”在话语体系上的统一。已有学者对统一规划用地分类方面进行了积极探索，包括根据主导功能和分级管控的原则，从生产、生活、生态“三生”空间分类的角度进行了深入研究。

在实践过程中，一张蓝图的图幅容量有限，绘到底的这张蓝图，是不是仅一张图？有的人认为可以是一套图，是由若干张图组成的图层，包括由规划文本、规划图件、规划说明和相关研究报告共同组成的统一规划成果，它是一套系列图件，至少包括基础图(土地利用现状、资源环境承载力评价、国土空间开发适宜性评价等)、总体规划图和专项规划图(城镇体系、产业空间布局、基础设施布局、国土整治等)。在信息化时代，规划纸质图件与电子数据是规划图件的不同表达方式，但具有同等效力，“一张蓝图”必须包括统一的规划数据库建设。“多规合一”的规划数据库建设，应当着眼建设纵向在线共享、横向互联互通的全国统一国土空间规划数据库。在此方面，现行土地调查和规划数据库系统已经奠定了坚实基础。因此，从这个角度来说，我们对一张蓝图的理解也可以宽泛一点，它是可以满足管理要求的各种要素的图，是多种信息的集成。

记者：今年3月，国务院机构改革方案落地。其中，不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局，组建新的自然资源部。这对总体规划将产生怎样的影响？

林坚：当前国家整体改革的语境是生态文明建设，不论哪个领域的改革，新时代提出的最大命题是如何实现保护优先，最大限度地处理好人与自然和谐共生的问题。

总体规划的改革是整个空间规划体系的有机组成部分。明确称为总体规划的，包括城市总体规划、土地利用总体，“两规合一”为基础来建构空间规划体系，是势在必行的。过去，城市总体规划偏重建设型的规划思路，土地利用总体规划偏重约束型的规划思路，而新时代的要求是以人与自然和谐共生的视角来看待城市的发展。因此，未来空间规划体系中的总体规划系列可以划分为三大类：

第一类是国家-省级层面，偏重战略、偏重指引，以及跨行政区、区域性协调的内容。

第二类是市-县层面，城市总体规划、土地利用总体规划和其他相关规划要有机融合，在具体实践过程中，衍生出的专项类规划依然会存在，但是大思路是走向合一。总体规划的改革，要根据管辖行政区范围的面积大小来考虑规划编制的精细化程度，这样才符合我国的基本国情。小的地方，可以直接编制到实施性规划的深度；大的城市，则需要进一步区分规划的层次，在不同层次的规划之间形成良好的传递机制，并与城市管理的能力相对接。

第三类是相应的实施性规划，在管理中真正发挥相应作用的规划。

过去的城乡规划工作往往是自下而上的、比较开放性地探索很多内容，是一种站在下位层面去解决问题的思维；而土地利用规划是一种自上而下的调控思维。今后总体规划在思路变革过程中，一定要接受上对下的调控思维，必须产生有约束条件的一种规划方法的探索和思考。总体规划既要考虑上位的约束条件，也要设计对下位的约束条件，要充分发挥承上启下的作用，加强规划引导性，核心控制住生态红线、基本农田线、城市发展线以及蓝线、绿线等。从规划行业的发展趋势看，法定规划形成的政策文件背后，会有大量的规划研究作为支撑，研究将会成为空间规划领域的重要工作和更高要求。

记者：城乡规划建设，是政府、市场和公众共同参与下的空间资源博弈。在空间规划体系中，政府、市场、公众应该扮演什么样的角色？

林坚：按照“发挥市场在资源配置中的决定性作用”要求，空间规划应从包揽一切、无所不能、计划经济色彩浓厚的规划转变为在市场经济主导下、有限责任、重点放在公共资源管制和公共物品供给等市场机制失灵领域的规划。各级政府间的关系，城市层面的上位规划应是宏观和战略性的，既要明确市县必须贯彻的“刚性内容”，确保守住基本资源底线，把握宏观发展方向，又要为城市留足发展的“空间弹性”，调动城市政府的发展积极性。

空间规划存在的大前提，是在我们国家主权管理的领土范围内发生的事情，从这个角度来说，为了我们整个领土本身空间的合理利用与有效保护，国家和政府有责任来组织编制空间规划。很显然，空间规划，越是宏观方面的，越需要考虑国家体系方面的诉求；越是微观的层面，越是面向市场的需求，越要考虑普通的公众、投资人等的需求。中国特色的空间规划体系，很重要的一点就是两级土地发展权的管理，做法仍然要有所延续和体现，虽然说土地发展权已经归口到一起了，一级土地管理，主要是上级政府对下级政府带有国家意志层面的约束性管理。二级土地发展权管理，中央端对地方端主要是发挥指导的作用，更多的是因地制宜，让地方去处理，这样才能处理好政府和市场的关系。政府和市场不应该是对立的，管理也好，管制也好，是一项政府的职能权力，是基于主权的管理。在宏观层面上，上级政府对下级政府的约束和任务性的要求，必须要清晰。在微观层面，要根据市场的需求，做好相互的供需协调、供需平衡，让市场更加活跃。

做好空间规划离不开公众参与。自然资源部的主要职能里面有一个与老百姓密切关系的，即不动产确权登记。空间规划一定是适应人与自然和谐共生的体系，要符合老百姓的需求。公众参与这个话题已经说了很多年，一定要看到，公众本身还分层，有的公众是规划编制者或是专家型的执行者，有的公众可能切身关系到自己的那栋房、那块地。以后的公众参与会依空间规划任务的不同，参与的程度可以做一些有区别的设计，如宏观的大的规划，请一些专家参与，便于科学决策；微观层面，指与土地产权、土地利用有关的。未来的规划，一定是分层分类的。

记者：空间规划改革和生态文明体制改革有着怎样密切的关系？

林坚：空间规划问题的提出，是伴随着中央“五位一体”总体布局和生态文明建设的部署而提出来的。

空间规划体系的首次提出，是在2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“加快生态文明制度建设”篇章中提出要“通过建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”。在2014年《生态文明体制改革总体方案》中发展为：“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中则进一步提出：“建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”。2017年《省级空间规划试点方案》印发，进一步探索空间规划编制思路和方法。在上述中央文件中，空间规划、用途管制、自然资源监管体制、国土空间开发保护制度、空间治理体系等逐次出现，构成推进生态文明体制改革的重要内容。

在生态文明建设已成为千年大计、根本大计的今天，建立空间规划体系是中央结合生态文明建设做出的重大战略部署，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。从空间规划体系概念的提出到十九届三中全会、十三届人大一次会议做出的国家机构改革决定来看，建立空间规划体系的初心并未改变，简言之，其初衷是统一实施国土空间用途管制，推进自然资源监管体制改革，是生态文明体制改革的重要一环，是推动人与自然和谐共生、加快形成绿色生产、绿色生活、绿色发展方式的重要抓手。

空间规划体系改革是生态文明体制改革的重要组成部分。站在生态文明体制改革的视角看，空间规划体系改革的大方向是清楚的。要认识到“绿水青山就是金山银山”，树立“山水林田湖”生命共同体的新理念，坚持以人为本，人与自然和谐相处，围绕国土空间的开发和保

护，构建统一协调、分级管理的空间规划体系。近年来，城乡规划做了很多有益的拓展，但从现行的管理实践来看，还是侧重属地管理，基于地方的考虑较多。在规划体系改革过程中，未来的空间规划需要结合自身发展特点，处理好整体与局部的关系。

面向新时代，空间规划应立足于生态文明建设的根本大计、长远大计，承担起基础性、指导性、约束性的功能，以“管”“用”的管制目标、职责划分和实施手段为前提，构建“一总四专、五级三类”体系，重点应推进“三基一水两条线、两界一区五张网”的保护开发边界体系“落地”，形成以指标、边界、名录等管理手段为主的空间规划体系。其中，“三基一水两条线”为国土空间保护边界体系，“三基”指永久基本农田、基本草原、基本林地（天然林、生态公益林），“一水”指江河、湖泊、湿地等水域，“两条线”指生态保护红线和自然岸线；“两界一区五张网”为国土空间开发边界体系，“两界”指城镇开发边界、村庄建设边界，“一区”指开发区、园区等产业集聚区，“五张网”指交通网、能源网、水利网、信息网、安全网等。这两句话也可以理解为对海南等“多规合一”经验的改进版，实现重点刚性管控和适度弹性管理相结合的做法。

记者：存量和减量规划的时代渐渐来临，空间规划改革将如何应对？

林坚：从规划本源来看，这是进入了一个规划的“大时代”，真正体现公共政策的特色。过去，城市强调“做大、做强、做优、做美”，而存量和减量规划不仅强调“做强、做优”，更要讲究“精细美”。

应对存量和减量规划时代，我们首先要理解对于存量和减量本身对应的“量”主要是什么，它应该是包括现有建设用地资源的整体整合，不仅仅针对城市建成区。有三个要素需要考虑。一是状况，现有的存量用地利用状况需要摸清楚。二是权益，不谈土地利用的权属关系，不谈现有实际占有人的收益，后面的规划工作很难做下去。三是价值，要从社会价值或经济价值的角度去考量、评判规划方案。

在存量和减量规划的背景下谈空间规划体系的重构，首先，三条边界(城市开发边界、永久基本农田边界、生态红线)和绿线、蓝线等要纳入空间规划体系的盘子。其次，要关注城乡统筹。规划区作为一个管理区，各地差别大，很难按照全域城乡统筹去做规划。要划定一个中心城区规划控制范围线，在线内编制全域覆盖、城乡统筹的规划，相应规划管理方式也要与之对接。最后，存量和减量规划的关键是要落实到实施上。单纯靠自上而下机制推实施很难，必须要有一个自下而上的机制，而且不同地区处理问题时，自下而上的机制可能还重于自上而下的机制。同时，要建立一个利益均衡机制。做事大家一起来，包括政府、土地占有人和社会资本，要想办法通过利益均衡的方式让大家共同来做。另外，要慎重处理历史遗留问题。让历史遗留问题在合理或者说符合大的改革方向前提下得到有效地疏解，具体处理方式讲究因地制宜、分类处理。此外，谈存量和减量问题，一定要和增量相联系，规划编制和实施过程要走统筹之路。重提存量，呼唤减量，这是这个“大时代”将要面临的一次大的挑战和变革，它会在一些地方先发生，但先行者的每一步经验都是对后来者很好的启发。

原文发表于《北京规划建设》杂志2018年第4期。

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