北京规划建设058 | 基于政务交通成本的城市空间结构调整影响评估研究——以北京通州副中心建设为例

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摘要

传统的单中心或圈层式空间结构下，由于人口产业过度集中，带来环境污染、交通瘫痪等大城市病问题，而多中心的空间结构是解决这一问题的常见思路。我国新城新区建设的一个核心抓手是政府搬迁，以此来带动新区的发展建设并减轻中心城区压力，然而这一措施对整个城市空间运行的影响如何，以及对影响如何加以评估是一个很重要的议题。北京通州副中心建设作为北京空间结构优化的重大方略，市政府搬迁是其中最核心的工作，本文以此为研究对象，从城市运行中的政务交通成本视角加以切入，采用交通可达性、多维成本核算等方法定量测度北京市副中心的建设对于城市整体政务交通成本的影响。研究发现，北京市副中心建设、市政府搬迁后，北京市政务交通货币成本、时间成本、缓解成本、拥堵外部性成本都有大幅增加，若考虑企业、居民的政务交通出行需求，则这一成本将会增加更多。为此，建议应引起城市管理者重视，并对此提出策略加以应对。

关键词

空间结构 调整 政务交通 成本 可达性

引言

大城市及特大城市的发展普遍呈现单中心或圈层式空间结构，但是随着人口、产业的过度集中，城市规模的持续扩大，交通过度拥挤、环境污染等大城市病造成的巨大社会成本大于集聚经济效益。发达国家的大城市在田园城市、卫星城、新城和有机疏散等理论的指导下，纷纷在城市外围地区建设卫星城和新城，旨在形成多中心城市空间结构，解决单中心结构所带来的城市病问题。例如，伦敦强调新城和卫星城的建设，在20世纪40年代初步形成了多中心的发展框架。巴黎经过两次大规模的改造，于20世纪60年代初步形成“多中心的巴黎地区”。日本也是为了转变人口和产业向东京圈过度集中、中心城区无序蔓延的趋势，于1953年提出卫星城建设规划，之后经过一系列的规划与调整，逐步形成了多中心多圈层的城市体系。新加坡政府从20世纪60年代起在城市外围地区建设了23个新镇，至今约九成的人口居住在市镇内[1]。

我国各大城市也纷纷借鉴国际经验，提出构建多中心城市空间结构的思路（表1）。北京作为典型的“摊大饼”式空间发展模式，为了解决单中心空间结构带来的严重城市病问题，2004版总体规划中提出要在构建“两轴-两带-多中心”城市空间结构的基础上，形成“中心城-新城-镇”的市域城镇结构，11个新城是指门头沟、顺义、房山、通州、大兴、亦庄、平谷、昌平、延庆、怀柔、密云。但是由于新城建设发展还不够完善，难以承担“次中心”的功能，长期存在的职住分离、产业集聚等问题更是加剧了北京市的交通拥挤状况。2012年北京市第十一次党代会上，首次正式提出将通州打造为城市副中心，一方面是为了更好地促进京津冀协同发展，另一方面意在疏解非首都核心功能，优化城市空间布局。2016年最新版总体规划中明确提出在市域范围内形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，改变单中心发展模式，构建新的城市发展格局。

表1 各城市总体规划对空间结构的要求

我国新城新区建设的一个核心抓手是政府搬迁。中国经济社会运行中政府处于核心地位，行政文化中心具有物质功能、景观功能和精神功能。其中物质功能包括行政办公、集会与仪式、文化娱乐、游憩休闲等，景观功能主要体现在作为城市空间的标志、节点和对景上，而精神功能则包括了文化特征、场所特征、政治特征等[2]。因此政府外迁会导致相比于其他空间因子更大的影响。

一直以来，我国城市行政职能部门机构冗杂、职能划分过细，造成政出多门、推诿扯皮、办公场地过度分散、行政效率低下等问题。作为全国政治中心的北京市也不例外，部门繁杂，加上办公场地分散，进一步加剧了办公效率低下、城市交通拥挤的问题。这既是城市规划也是公共管理领域的问题。2008年以来持续推进的大部制改革，主要思路即是将政府中职能相近、业务趋同的部门集中合并。“十九大”报告里也提出，要在各省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。北京市最新版总体规划中，明确提出要将市级党政机关和市属行政事业单位外迁到副中心，以调整中心城区职能，缓解城市交通压力，优化城市空间结构（图1）。

图1 城市空间结构演化过程

政府搬迁会对城市空间结构、土地利用、中心城区的分工、城市的经济发展、交通出行等方面产生巨大影响。对于北京这样的大都市来说，有两个重要的影响不容忽视，一是中心城区职能优化，二是缓解交通压力。笔者关注的是行政空间的改变对政务交通出行成本的影响。本文将基于交通可达性、多维成本核算等方法，定量测度比较市政府位于原址和通州副中心两种情景下的政务交通成本，以此探索一种城市空间结构优化调整的评估方法，为规划实施后反馈优化与配套完善提供决策参考。

文献综述

城市空间结构与交通的关系

城市空间结构的演化与交通发展存在动态互馈的关系。国外在这方面的研究比国内更加丰富。早在20世纪40年代，德国古典经济学派的学者们就陆续提出了农业区位论、工业区位论、市场区位论和城市区位论等著名理论。美国芝加哥学派研究者们也探讨了城市发展的动态过程，形成了著名的同心圆结构理论、扇形理论和多核心理论。这些基础理论都对城市空间结构与交通的关系进行了探讨[3]。

城市空间结构与交通在城市发展的不同时期存在不同的关系。在城市形成的初级阶段以及后期，城市的交通能引导城市空间格局的演化。例如，早期的城市倾向于沿着城市铁路、公路呈指状或带状发展。后期城市规模不断扩大，城市病等问题涌现时，微观个体因交通方式进步降低了交通成本而不断进行再区位过程，促使城市空间分散扩展，交通成本扮演了城市分散因子的角色[4]。轨道交通能促使城市空间沿轨道轴线方向发展。小汽车被广泛使用后，城市不再局限于单中心式的无序蔓延，催生出多中心、带状、指状、复合型、低密度等空间扩张模式。在城市发展较为成熟时期，城市的空间形态能对交通发展产生巨大影响，不同的城市空间格局对应不同的交通需求特征，需要不同的交通系统与之匹配，例如像北京这样的团状城市交通布局一般采用“环形+放射”[5]。因此，城市空间结构与交通发展之间是动态相互作用的关系，在城市发展的不同时期，两者所占的主导地位有所不同。

交通可达性

国内外学者对可达性的概念有不同的界定。有学者认为，可达性是指采用某种交通系统从某一给定区位到达目的地的便利程度。可达性反映的是某个区域与其他地区进行技术交流、社会经济联系的机会与潜力[6]。也有学者提出对可达性概念理解的差异，本质上是因为可达性不同层面的涵义不同：一是客观层面的交通运输或通讯可达性，指点与点之间交通、交流的便捷程度，是一种区位评估；二是主观层面的心理可达性，指人根据自身意愿对空间中某一点或区域进行的主观选择。目前有关可达性的研究大多是指向客观层面而非主观层面[7]。杨育军等学者认为可达性有三方面影响因素：个体、土地使用及交通因素。土地使用因素包括土地的使用性质和土地使用的空间分布，交通因素包括交通需求、交通供给、出行距离及时间等，个体因素包括个人需求、能力及其他属性等，三者之间相互影响，共同决定可达性的大小[8]。

随着人们对于可达性认识的不断加深以及运用领域的不断扩展，研究领域目前常用的可达性度量方法主要包括累积机会法、距离法、等值线法、重力模型法、基于矩阵的拓扑法、基于空间句法的拓扑法等7。其中，等时线大多用于表达分析不同位置居民在一定时间内到达特定生活服务设施或工作场所等机会点的数量，从而了解分析不同地区公共服务设施配套等情况。等时线是指在相同的时间内从特定的地点出发到达一系列目的地点连接而成的线，而等时区域是指等时线所包围的区域[9]。交通等时线大多用于衡量区域交通成本，能够直观反映出研究对象与周边区域的交通联系情况，被广泛应用于区域与城市规划研究中。

交通成本

许多学者对交通成本进行过定义和分类，其中刘亚丽和张超对城市交通成本的分类较为系统，他们认为城市交通成本包括个人成本和社会成本，个人承担交通成本部分包括车辆购置费、通行费、燃油费、时间成本等，社会成本是由整个社会共同承担的成本，具体包括环境污染成本、交通拥挤成本、交通事故成本等等，具体分类如表2所示[10]。

表2 城市交通成本构成

资料来源：刘丽亚, 张超. 城市公共交通发展的交通成本分析[J]. 综合运输, 2007(1):21-23.

现有许多文献研究聚焦于城市交通的社会成本的测算。王晶认为城市交通社会成本可以划分为城市交通使用者对非使用者的影响，以及使用者对使用者的影响两大类，后者以交通拥堵造成整个交通运行体系效率降低为主，主要测算方法为对实际出行时间与无交通拥挤时所需时间进行比较，得出损失时间，再将其折算为社会成本[11]。佟琼等分别用支付意愿和人力资本结合法、降噪达标法、事故综合经济损失计量模型、拥堵成本模型对北京市大气污染、噪声污染、交通事故和交通拥堵这四种道路交通外部成本进行衡量[12]。罗清玉、崔智涛等学者也分别构建了相关衡量额外时间成本、环境污染成本、交通事故成本、燃油消耗成本等拥挤外部性成本的公式模型。

北京市作为典型的“摊大饼”式发展以及城市病较严重的大都市，围绕北京市城市空间结构、公共服务设施可达性、交通网络、交通成本等方面进行的学术研究不计其数。宗刚等学者就曾对北京市2007-2012年交通可达性与空间结构的协调性进行了定量测度和综合分析，结果显示两者没有达到良好协调，北京市交通可达性水平滞后于城市空间结构的发展水平。北京市副中心的建设是对城市空间结构的重大调整，但到目前为止，将北京市空间结构调整、交通可达性、交通成本等关键词综合在一起的研究几乎没有，副中心的建设是否真正缓解了交通压力不得而知。本文的创新之处就在于选择政务交通为代表，分析行政中心搬迁到副中心后所带来的政务交通成本变化，进而预测副中心的建设对城市交通成本的影响。

研究方法与数据来源

研究方法

本文研究内容分为两部分，第一部分为副中心和市中心的可达性比较，第二部分为各新城政府到副中心和市中心的政务交通出行成本比较。

评价指标

广义上，交通成本这个概念几乎适用于空间中一切发生位置移动的抽象或实际物体。狭义上，交通成本指社会体系中个人或组织之间为相互接触产生联系而克服空间距离所产生的成本。通常我们所说的交通成本是狭义上的，例如居民往返于住所与工作地点的通勤成本，国际企业之间交流往来的贸易成本，政府与不同层级政府、企业或个人等进行政务活动的政务交通成本。大多数文献对交通成本的测算均是针对整个城市的交通体系进行的，大部分数据可以根据整个城市的GDP、环保总投入等数据进行测算。

本文所重点衡量的交通成本为政务交通出行成本，其内涵在理论上可包括一切以政府为中心的克服空间距离与外界互动而产生的成本。但是为了更好地达到研究城市空间结构调整与交通成本关系的目的，本文将政务交通成本简化为政府之间开展政务活动中交通工具产生的成本，即北京市各新城区政府与北京市政府政务往来产生的交通成本。企业及居民与政府间产生政务联系的交通在本研究中暂未计入。由于数据可得性较差，测量方法会有所简化。

第一部分采取距离度量法分别评价中心城和副中心的可达性，以在一定时间内采用不同交通方式从北京市中心、北京市副中心到城市外围所含区域来衡量可达性，并绘制特定时间间隔的等时线。

第二部分比较各新城政府到副中心和市中心的政务交通成本，主要比较货币成本、时间成本、环境污染、交通拥堵外部性成本四个方面（表3）。

表3 政务交通出行成本比较

分析步骤

第一步：采用百度API开放接口的实时数据和Python程序结合，分别计算市中心、副中心到城市外围所耗时间，并按所得时间特点，划分时间间隔，绘制市中心、副中心的可达性图。

第二步：利用百度地图数据分别计算从各新城到市中心、副中心所耗货币成本、时间成本、环境成本和拥挤外部成本（表4）。

表4 本研究技术路线

数据来源

本文主要聚焦北京市副中心建设在行政中心搬迁后政务交通成本的变化，以及中心城和副中心的可达性比较。研究选取北京市的11个外围新城（表5），研究各新城与市政府分别位于中心城区和副中心时的可达性。

表5 研究新城概况

研究中的路网数据和出行时耗数据均来自百度地图，使用百度API接口开放数据作为本次研究基础。

市政府位于中心城和副中心的

政务交通可达性对比分析

出租车可达性

通过对比北京市中心出租车等时线和城市副中心出租车出行等时线图的稀疏程度和色块覆盖范围容易发现，等时线的稀疏程度有较大程度相似性，区别在于等时线圈层位置的相对移动，导致的结果是距离副中心较远的地区驾车时耗增加，距离较近的新城驾车时耗减少（图2）。这说明北京市中心和副中心的城市道路网结构供给效率较一致。

图2 市中心和副中心出租车可达性对比

2016年，中共中央、国务院发布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中指出，要树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统；到2020年，城市建成区平均路网密度提高到8公里/平方公里，道路面积率达到15%。而在最新发布的2018年《中国主要城市道路网密度监测报告》中显示，北京市的路网密度为5.59公里/平方公里，在36个主要城市中排名第20，整体来说是偏低的。在中心城区建成区中，只有东城区和西城区道路网密度较高，其余区道路网密度都偏低（图3）。

图3 北京市中心城区道路网密度分布

市中心的道路网密度显著高于副中心，机动车出行依赖于城市道路网结构，在市中心城区内易受制于历史城区的空间格局，造成不同程度的拥挤，而在中心城区外部，机动车可以充分发挥自身的机动优势，利用高速路实现短时间大范围覆盖。因此，市中心和副中心等时线形态较为相似也就较容易理解。

总体而言，从等时线图可以看出，副中心的建设整体上增加了出租车的运行时间，增量不是特别明显，副中心的建设的确使得可达范围向北三县延展，有效提升北京与周边地区的联系。

公共交通可达性

公共交通出行是一种包含步行、轨道及公交车的混合式交通出行方式，相比于出租车（或自驾）出行（出租车出行方式单位耗时覆盖面积更大，可达性更好），公共交通整体而言耗时更多。对比市中心和副中心的公共交通等时线图，很容易发现市中心1小时交通圈覆盖面积较副中心更大，这与市中心密集而发达的轨道交通系统密切相关。从新城覆盖数量来看，市中心2小时交通圈涵盖昌平、顺义、门头沟、房山等7个新城，而副中心2小时交通圈只覆盖大兴、亦庄、顺义等4个距离较近的新城，这与上文结论“新城到副中心公共交通运行时间比到市中心更长”相一致（图4）。

图4 市中心和副中心公共交通可达性对比

行政中心的东移本身就拉大了与诸如怀柔、昌平、延庆、房山等新城的距离，客观上增加了公共交通出行时间。北京市目前已建成的轨道交通中，到达副中心的线路只有一条，不同于通向城中心的轨道交通路网四通八达，这意味着，从各个新城到副中心乘坐公共交通需要经过多条不同线路的转乘，再加上换乘站客流量大，增加了交通等待时间，进一步延长了到达副中心的通行时间（图5）。

图5 北京城市轨道交通线网图

由前文可知，无论道路是否拥挤，从各新城到副中心的公共交通出行时间都大于到市中心的出行时间，并且到中心城区的公共交通受高峰期的影响较小，而到副中心的公共交通出行时间则很大程度上受道路拥堵情况的影响，高峰期公共交通出行时间增加率高达70%。这说明中心城区的公共交通较为发达，而连接新城到副中心的公共交通供给不足，这与北京市现存的轨道交通路网情况相符。副中心现有轨道交通建设供给不足，要加强新城与副中心的联系，应大力补充到副中心的轨道交通系统。

市政府位于中心城和副中心的

政务交通成本对比分析

货币成本比较

交通出行的货币成本即乘坐交通工具的费用，本文根据百度地图提供的路线规划功能，按照出行时间最短的原则记录相应的乘车费用（图6）。

图6 出租车出行与公共交通出行费用比较

百度地图中出租车按照相应路线的里程数计费，公共交通通常有固定的票价，因此出租车和公共交通的出行费用较固定，跟出发地与目的地之间的距离有较强的正相关性。从图6可以看出，延庆、门头沟、昌平等新城与副中心距离较大，因此相应的出行费用也较高。简单加总从各新城政府分别到市中心和副中心的单次出行费用，结果如表6所示。从新城到副中心的出租车总费用比到市中心提高了29%，公共交通总费用提高了24%。可见，副中心建设在行政中心搬迁后，单就政务交通而言，大大增加了出行总费用。

表6 搬迁前后11新城出行累加总费用对比

时间成本比较

本文区分了高峰期和无拥堵两种道路状况。无拥堵时间定为0：00，这时城市车流量较少，道路处于无拥堵状态。高峰期定为上午8：00，此时城市车流量较大，市中心较多路段处于拥堵状态。交通出行时间会有所差异。而百度地图的实时路况功能也能较准确地衡量真实的交通运行时间。

出租车运行时间比较

在无拥堵和高峰期时段，外围新城区政府到市中心和副中心的出租车出行时间出现较大差异。在道路畅通时，出租车从各新城到副中心的时间显著高于市中心，极个别如通州、顺义、平谷等离副中心较近的新城除外。在高峰期道路较为拥挤时，出租车的出行时间出现了极大反差，到市中心的出行时间显著高于到副中心的时间。这可以说明两点：一是副中心的建设使得各新城政府到副中心的总体驾车时间上升；二是目前北京市中心城区的交通拥挤状况已经非常严重，高峰期时到市中心的出租车出行时间要远远高于到副中心的时间（图7）。

图7 出租车运行时间比较

公共交通运行时间比较

此处公共交通包括轨道交通、公交车、自行车等混合交通工具，以轨道交通为主，百度地图在实时规划路线时会综合进行推荐，本文均采用时间最短的路线。由图8可以看出，与出租车类似，公共交通受道路拥挤状况影响也非常显著，无论是道路畅通还是拥挤时，到副中心的出行时间都显著高于到市中心，具体差异的大小程度与新城和副中心的地理间隔有关，如昌平区、怀柔区、门头沟区等到副中心的时间显著高于到市中心的时间。由图8还可以看出，高峰期会显著拉大各新城到副中心和市中心的公共交通出行时间差距，如高峰期大兴、延庆、怀柔、门头沟等到副中心和到市中心的公共交通运行时间差距是无拥堵状态的3倍左右，昌平甚至达到了4.2倍。这说明高峰时期各新城到副中心的公共交通呈现严重供给不足状况。

图8 公共交通运行时间比较

总运行时间成本比较

本文对各新城分别到市中心和副中心的交通出行时间作简单加总。从图9不难看出，一般而言，从各新城到副中心的出租车出行时间要高于去市中心，总时间增加约11%，但是在高峰期中心城区拥堵的情况下，到市中心的驾车时间大大增加，甚至远大于到副中心的时间，出行时间较无拥堵时几乎提高了62%。这说明中心城区的道路网密度不够，规划不够合理，以至于中心城区高峰期的道路呈超负荷状况。然而到副中心的公共交通的运行总时间无论道路是否拥堵都大于到市中心的时间，高峰期时甚至增加达70%（图9、表7）。

图9 出行总时间比较

表7 搬迁前后11新城出行累加总时间对比

由以上分析可以总结出：总体而言各新城到副中心的出行时间高于到市中心的时间；在道路拥挤时，到中心城区出租车（驾车）更易受影响，到副中心公共交通更易受影响；中心城区交通压力主要表现为普通道路网密度的不足，副中心的交通压力主要表现为轨道交通、快速路等道路设施的供给不足。

环境成本比较

环保部发布的2017年中国机动车环境管理年报数据显示，汽车是污染物排放总量的主要贡献者，其排放的CO和HC超过80%，NOx和PM超过90%。学者佟琼等用支付意愿法和人力资本法计算2011年北京市道路交通大气污染外部成本，并按照三种交通方式的承担比率进行大气污染外部成本分配，相关结果见表8。本文借用其中的出租车人均单位里程大气污染成本计算各新城到市中心和副中心的人均大气污染成本（每次），由于本文采用的公共交通是公交车、轨道交通、步行等混合交通方式，计算方法较复杂，且因数据可得性差，不再对公共交通的污染成本进行测量。

表8 2011年北京市道路交通大气污染外部成本

数据来源：佟琼, 王稼琼, 王静. 北京市道路交通外部成本衡量及内部化研究[J]. 管理世界, 2014(3):1-9.

根据上述简单测算的结果，各新城行政中心分别到市中心和副中心出租车总距离相差较大，人均单位里程大气污染成本为0.035元/公里，与百度地图实时规划的出行路线里程数相乘，得到各新城到市中心和副中心的出租车大气污染量，由于大多数新城到副中心比市中心距离更长，因此污染量也相应更高。简单加总各新城分别到市中心和副中心的出租车出行大气污染量，可以看出，到副中心时的出租车污染总量比去市中心提高了近18%（图10）。

图10 出租车大气污染对比

拥堵外部成本比较

对北京这样交通压力繁重的大都市而言，道路交通的拥挤外部成本是相当巨大的。道路拥挤会降低整个交通系统的运行效率，最直观的结果包括两个方面：一是乘客时间的延误，二是额外的燃油消耗。这里依然引用佟琼等计算的2011年北京市道路交通拥挤外部成本中的相关数据，进行到市中心和到副中心的交通拥挤成本比较。

本文利用表9中人均单位里程拥堵成本0.4633（元/人/公里）与出租车实际里程数相乘得出每次出行人均拥堵成本。与上文大气污染成本比较，拥堵外部成本要大得多，例如一个人乘坐出租车从延庆区政府到副中心每次产生的交通拥挤外部成本超过50元。分别简单加总从各个新城乘坐出租车到市中心和副中心得交通拥挤外部成本，可见去副中心所产生的拥挤外部成本比去市中心提高了约18%（图11）。由于近几年来北京市交通拥挤愈发严重，可以预期交通拥挤外部成本的绝对数量要大很多。

表9 2011年北京市道路交通拥堵外部成本

数据来源：佟琼, 王稼琼, 王静. 北京市道路交通外部成本衡量及内部化研究[J]. 管理世界, 2014(3):1-9.

图11 出租车拥堵外部成本对比

综上所述，通过对11座外围新城到市中心和副中心政务交通的货币成本、时间成本、环境成本和交通拥挤外部成本四个方面的比较，可初步得出的结论是：北京市政府搬迁到通州副中心显著提高了政务交通的货币成本、时间成本、环境成本和拥挤成本。若将通勤交通、市场交流等交通纳入考虑，预期整个交通体系成本将上升。

基于空间结构调整的

城市交通成本优化建议

从以上定量分析来看，北京市城市副中心的建设并没有显著缓解政务交通压力，反而增加了政务交通出行成本。本文仅仅从政务交通的角度进行测量，现实中影响更大的通勤交通等并未纳入考虑范围。综合来看，北京副中心的建设可能大大增加全社会交通出行成本。目前，副中心的交通配套建设带来的可达性条件较市中心更差一些，无疑会加剧这一矛盾。

《北京城市总体规划（2016年-2035年）》中明确提出要构建以北京城市副中心为交通枢纽门户的对外交通体系，打造不同层级轨道交通为主、多种交通方式协调共存的复合型交通走廊。但在北京市域轨道交通2021年的规划中，连接北京市城市副中心与各新城、城中心的轨道交通线路数量并未显著增加，新建轨道交通还是以疏通中心城区目的为主，而本文的分析显示城市副中心的建设提高了整个交通运行体系的时间，尤其是公共交通。可见，以北京城市副中心为节点的公共交通系统建设对于疏解北京市交通压力至关重要，而目前规划的轨道路线建设有待加强（图12）。

图12 北京市市域轨道交通2021年规划

基于前文分析，对于北京市通州副中心的建设这一重大空间结构调整决策，应对其加以更加完善的配套支持和跟踪监测反馈，以保障城市运行的平稳有序，在此提出以下优化建议。

采用多样化轨道运营方式

有效压缩单程出行时间

随着北京市空间结构的调整，居民通勤距离进一步增大，这大大提高了居民的交通出行成本。国外大都市区轨道运营经验较国内更为丰富，往往设有大站快线、直达线路等方式，而我国城市轨道运营组织方式较为单一，大多为传统的站站停靠方式，单条线路运行时耗也较长，难以有效满足中长距离出行者的需求，在大城市规模扩张、空间结构调整背景下，出行效率将持续降低[13]。若借鉴国外经验设置大站快线或直达线路等方式，如设置主要新城中心与市中心、副中心以及重要工作集聚点的直达线路可以满足中长距离居民出行时间需求，有效压缩行程时间，以应对城市规模的扩大以及空间结构的重大调整。

完善副中心交通连接系统

缓解通勤交通拥堵压力

从上文的分析中得知，从各新城通往副中心的公共交通出行时间显著高于到市中心，一方面因为北京是一个环形放射状的城市，行政中心的右移会显著增大新城到副中心的整体距离，进而提高交通通行成本，另一方面是城市公共交通体系运行效率偏低。高峰时期，大多数新城的这一出行时间差距成倍增加，从各新城到副中心须经过中心城区的多次换乘，尤其在客流量较大时，再次增加了从新城到副中心的通行时间。这说明副中心的轨道交通建设在客流量大、中心城区极度拥堵的情况下存在严重供给不充分的情况。解决这一问题的有效措施是完善连接各新城到副中心的轨道交通和快速路的建设，在保证运行成本效益的前提下，尽量在城市外围地区修建，从而减少换乘次数和穿行中心城区的机会。

引导新型交通工具发展

提升交通效率，降低环境污染

我国大城市由于人口高度聚集、土地开发强度高等特点，交通组织将公共交通作为主导方式，包括轨道交通和传统公交车，轨道交通分担了城市大部分通勤承载工作，而传统公交车不仅普遍行驶缓慢，还直接排放柴油尾气到空气中，对环境造成较大污染。近年来，电动汽车、无人驾驶汽车等新型交通工具开始进入市场，但是电动私人汽车、无人驾驶的普及需要应对诸多挑战。而目前在国外茁壮发展的城市电动公交车为解决大城市病提供了新的思路，洛杉矶承诺在2030年之前将所有公交车更换为电动公交车，芝加哥计划购买20-30辆电动公交车，路易斯维尔市已有15辆电动公交车，David Roberts从成本、对城市噪音污染、空气质量，以及日趋成熟的续航里程技术等方面论证，认为城市电动公交车有巨大发展前景。若能持续关注新型交通工具的发展动态，综合长远成本效益，适当引入像北京这样的大城市中，一方面能有效降低对环境的污染，另一方面能有效分流轨道交通、私人汽车的通勤人群，提升交通运行效率。

运用合理财税奖惩机制

引导城市交通出行需求

无论是从减轻环境污染，还是缓解交通拥挤方面来说，鼓励大力发展公共交通都是较好的选择。一方面，对现有公共交通的投资、运营、管理体制进行进一步的改革，引入竞争机制，刺激投资者和运营商不断提高效率。另一方面，采用合理的财税措施使得各种交通工具的外部效应内部化。比如对私人交通工具征收其造成社会成本的部分税费，而对于公共交通这种具有正外部性的交通工具而言，由政府进行补贴和扶持。最终使得使用者能够根据成本和付费选择意愿乘坐的交通工具，能有效减轻环境污染和交通拥挤方面的压力。

参考文献

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12 佟琼, 王稼琼, 王静. 北京市道路交通外部成本衡量及内部化研究[J]. 管理世界, 2014(3):1-9.

13 张沛, 王超深. 出行时耗约束下的大都市区空间尺度研究——基于国内外典型案例比较[J]. 国际城市规划, 2017, 32(2):65-71.

作者单位：中央财经大学政府管理学院城市管理系

原文发表于《北京规划建设》杂志2018年第6期。

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