北京规划建设068 | 【空间规划专栏】从“用地规划”到“空间规划导向”：英国空间规划改革及其对我国空间规划体系建构的启示
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空间规划
#空间规划#2018年3月13日，伴随着自然资源部的成立，我国国家空间规划体系改革发展步入新的历史时期。2015年9月21日，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出生态文明体制改革目标之一是到2020年构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。面对改革任务倒逼的这一窗口期，要从过去的多规并存到全面建立新的国土空间规划体系，时间紧，任务重，挑战大，如何把这项事关国家治理大局的改革做得更好，需要更多的真知灼见为改革添砖加瓦。为此，特开设“空间规划”专栏，邀请领域内不同地域、不同部门、不同岗位、不同年龄的专家学者从多样的视角与维度撰文与读者分享交流，以期助力与新时代所匹配的规划理念与理论体系、规划语言与表达体系、规划方法与技术体系、规划法律与制度体系的更好建立。
摘要：英国自2004年以来推进了以“空间规划导向”为核心的规划改革，实现了从“用地规划”向“空间规划导向”的转变。本文梳理2004-2010年英国规划改革的经验，结合我国空间性规划的实践探索与转型，总结建构国家空间规划体系的几点基本认识；提出“空间规划”是一种综合性的规划工作框架和技术导向，而不是囿于“空间”载体本身的规划；作为协调与统筹所有与空间相关、对空间发展产生影响的规划和政策的过程，空间规划必须与社会、经济、生态的战略框架紧密结合来制定。
关键词：用地规划 空间规划导向 英国规划改革
2013年中共十八届三中全会作出全面深化改革的决定，首次从国家层面提出了“建立空间规划体系”的目标。2014年中共中央、国务院出台的《生态文明体制改革总体方案》中进一步提出“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”；“空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。”至2018年，根据十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，第十三届全国人民代表大会第一次会议批准了《国务院机构改革方案》。根据改革方案，组建了自然资源部。该部的主要职责之一是“建立空间规划体系并监督实施”。发展理念的转变、国家行政机构的调整和空间规划体系的建构为城乡规划学科建设和实践发展带来了新的命题，许多学者也从各自的视角初步阐述了对空间规划的认知和对我国空间规划体系建构的设想（郝庆,2018；林坚等,2018；孙安军,2018；袁奇峰等,2018；张京祥等,2018）。
“空间规划”及其体系建设在欧盟已经践行了二十余年。尤其是在英国，以2004年规划改革为节点，城乡规划从“用地规划”走向了“空间规划”。本文基于对英国空间规划体系建设的经验回顾，结合我国城市规划实践历程及其职能转变，探讨空间规划的内涵和需要厘清的核心认知，进而对新时代我国空间规划体系构建做出若干思考。
英国的规划改革及其空间规划体系的建立
欧盟“空间规划”的源起
“空间规划”的概念和实践源于欧盟。英国的规划改革其背景正是整个欧盟“空间规划”议题的兴起和欧盟空间规划政策框架的建立。
20世纪80年代，随着欧盟的建立，以及之后越来越多东欧国家的加入，欧盟空间发展中的平衡与协调问题日益突出。在这一背景下，1983年欧洲区域规划部长级会议（CEMAT）通过了《欧洲区域/空间规划宪章》（European Regional/Spatial Planning Charter），提出“区域/空间规划是对经济、社会、文化和生态政策的地理表达……是根据整体战略，导向一种平衡的区域发展和物质空间组织的规划……区域/空间规划应是民主的、全面的、功能性的以及长期导向的”（Council of Europe,1983）。1997年欧共体委员会发布的《欧盟空间规划体系及政策大纲》（The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies）进一步指出，空间规划主要是由公共部门用来对未来空间内各种活动分配并施加影响的手段集合；旨在创造一个更理性的用地空间组织和联系，在保护环境的同时对发展需求作出平衡，并实现各种社会和经济目标；空间规划的主要措施包括：协调其他部门政策的空间影响，弥补市场力配置下难以实现的更平等的经济发展，并对土地和产权使用的转换进行管制。1999年欧洲委员会出台了《欧洲空间发展展望——欧盟的平衡和可持续的地域发展》（European Spatial Development Perspective，以下简称ESDP），旨在实现欧盟地域范围内地理上更加均衡协调的发展；以期在经济和社会整合的过程中，发挥空间发展和规划的决定性作用。作为一个不具有法律约束力的文件，ESDP是一项政策框架，用来协调欧盟内部可能产生重大空间影响的部门政策，以及成员国及其区域和城市之间的合作。
综上，欧盟空间规划旨在作为一种与空间相关的战略纲领来协调各成员国的政策制定，实现更为平衡和可持续的区域发展。相较对于规划传统的认识——地方政府根据国家、区域法规编制法定规划，以此管控土地用途（德国），或采用自由裁量进行用地管控（英国）来实现对空间发展的干预，新的空间规划体系更多地借鉴了法国区域规划的思路，即规划是为了促进发展、协调区域主体、实现更公平的资源和机会分配的区域经济干预（Faludi,2009, Faludi,2001）。
英国2004年规划体制改革
英国是一个典型的通过用地管控实现规划干预的国家（姜涛、吴志强, 2007），二战以后其规划工具基本成熟，并自60年代中叶后基本没有进行调整。简单概括，这一体系的基本准则包括：一是规划体系建立在对土地使用和开发的全覆盖和普适性的法律定义之上；二是地方规划部门有责任制定发展计划（development plan）；三是要求地方规划部门对涉及“其他重要因素”（法律未涉及）的开发项目施行规划许可管理；四是任何主体都具有根据地方政府的决定获得规划许可的权利；五是地方规划部门对没有获得规划许可而进行的土地开发可以执法查处（Shaw and Lord,2009）。
在90年代末，社会各界对于既有的规划体系和政策工具已不再适应新的社会和经济发展需求有了共识（Cullingworth, 1997）。2001年，交通、地方政府和区域部发布了规划绿皮书《根本性的改革》（2001 Green Paper Planning: Delivering a Fundamental Change），加之受到同时期欧盟整体空间规划框架以及ESDP的影响，英国开展了以《2004规划和强制购买法》（Planning and Compulsory Purchase Act 2004）为核心的规划系统改革（Nadin and Stead, 2008）。
根据《2004规划和强制购买法》，英国的规划体系取消了结构规划（Structure Plan）和地方规划（Local Plan），取而代之的是由数个“地方发展文件”（Local Development Documents, LDD）构成的“地方发展框架”（Local Development Frameworks）以及“规划补充文件”（Supplementary Planning Documents, SPD）；由英格兰地区议会制定“区域空间战略”（Regional Spatial Strategy，RSS），取代结构规划，转为若干战略规划（如未来区域内各区的住房和就业发展目标）。此外，地方政府还须制定“地方发展计划”（Local Development Schemes），以概述其三年内计划编制LDD和SPD，以及“社区参与声明”（Statements of Community Involvement）。所有LDD和SPD还必须附“可持续性评估”（Sustainability Appraisal）和“战略环境评估”（Strategic Environmental Assessment）。
新规划体系的“空间规划导向”
2004年变革后的规划体系被称为“空间规划导向”（spatial planning approach）（Shaw and Lord, 2009, Nadin, 2007）。需要说明的是，虽然新的规划体系以“空间规划”为核心改革内容，但上文所述的诸多规划制定中，并没有任何一项具体规划称之为“空间规划”。准确来说，空间规划被视为一种工作框架和技术路线，贯彻在包括LDD、SPD、RSS等规划在内的整个规划体系之中。相应的，为了贯彻落实这一框架和导向，指导上述规划的编制，英国副总理办公室（Office of the Deputy Prime Minister, ODPM）出台了25项规划政策声明（Planning Policy Statement，以下简称PPS）。PPS是英国国家层面对规划框架的原则性指导，虽然不具有法律约束力，但却是RSS和LDS编制与规划评审中重要的考虑因素。在PPS第一章“实现可持续发展”的“关键原则”中，就明确提出“空间规划导向应该是可持续发展规划的核心”。空间规划“超越了传统用地规划，而将土地开发和利用的政策与对空间产生影响的其他部门政策和计划整合起来，并协同运作。空间规划包括了可能对用地产生影响，但不能仅仅或主要通过授予或拒绝规划许可来实施，只能通过影响其发展需求等其他途径来落实政策”（ODPM, 2004）。
在这一“空间规划导向”下，英国的城乡规划体系开始向区别于传统以“用地规划”为核心管控工具的系统转变（附表），表现如下。其一，快速响应的系统：强调规划和决策过程的时效性；其二，包容的系统：倡导更多元和有效的参与、咨询过程；其三，合作的系统：实现不同部门政策制定者和利益相关者更有效的合作；其四，结果导向的系统：相较管控更关注规划政策对开发需求的考虑；其五，基于现实依据的系统：要求规划师确保规划政策的可实施性；其六，多层级的系统：关注国家、区域和地方各级规划的侧重点，以便规划能够有效地为更广泛层级的政府做出贡献（Shaw and Lord, 2009, Nadin, 2007）。
▼附表 传统用地规划和空间规划的区别
资料来源：Nadin, 2007
2010年，英国社区和地方政府部宣布所有的PPS将被一个更简单的国家规划政策框架（National Planning Policy Framework，NPPF）所代替。
总结2004年的改革影响，最重要的是大大拓宽了英国规划的内涵与指向性。原本以用地和建筑管控为核心的具有局限性的规划，被拓展和放置于社会和经济大背景下，以协调所有影响空间发展的政策和行为，以可持续发展为导向，成为了在开发过程起到核心作用的政策平台（Nadin and Stead, 2008）。相应的，对于新的空间规划的基本要求，即纵向整合中央、区域、次区域政府和机构，横向整合跨行政区的地方部门，或政府各部门和公共服务供应商的各类政策和计划（Shaw and Lord, 2009）。
从“用地规划”到“空间规划”，2004年英国的规划体制改革无疑是有雄心的尝试（Nadin, 2007），但也暴露出若干不足，如规划的关注点过于分散，规划的协调过程过于复杂和难以推进，规划编制和实施周期较长，规划部门的行政和财政资源无法支撑其庞大的空间规划体系等。该项改革一定程度上随着2010年NPPF的出台而告终；回顾该次规划改革，其旨在建立一个更基于现实依据的、更具参与性的、更加广泛合作的、更具战略性的以及更具实施性的规划体系的初衷仍然得到了肯定；只是在实施过程中，最初设定的目标，例如更具时效性、更简单的规划编制过程等未能实现，最终导致了该项规划改革的难以为继（Clifford, 2013）。但该次改革以及围绕其的一系列学术讨论所产生的影响具有深远意义：“空间规划”作为一种规划的导向，亦即将经济社会发展战略与空间管控引导相融合的规划技术路线，以及将空间规划作为协调统筹各类空间相关政策的平台，已经成为了当今指导英国编制国家、区域、城市长期发展战略的重要思想（Gon.alves and Ferreira, 2015）。
我国空间规划体系既有实践探索与转型
在我国，“空间规划”概念的提出与当年英国规划改革的时代背景有着某些相似性——规划从部门对土地的管控工具上升为国家生态文明治理的八项制度之一，区域空间发展和部门的空间政策都亟待整合与协调。根据中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，“空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据”。这从中央层面明确了空间规划的战略属性——协调统筹各类对空间可能产生影响的公共政策的核心工具。显然，这与英国对“空间规划导向”的界定不谋而合，其所涉及的领域和内涵远远超越了土地使用、自然资源监管和分配等与空间直接相关的范畴，而是与经济、社会、生态等更综合的战略目标紧密相关。
事实上，回溯自新中国建立以来我国与空间相关的规划近60年的演变历程，由于经济社会环境的转变，以及区域和城乡发展的需求转变，我国的规划已经在实践中向着更综合、更多层次的体系转变。以城市规划为例，在计划经济时期，城市规划基本可以视为“国民经济计划工作的继续和具体化”（王凯, 1999），其主要职能就是城市空间布局和各项工业建设项目的综合部署与具体安排（周亚杰、高世明, 2016）。与当时的经济社会体制相适应的是“蓝图式”的编制理念和方法，以及“集权式”的审批方式（赵民、郝晋伟, 2012）。
改革开放后，随着我国经济社会体制的深刻变化，城市建设所面临的问题较计划经济时期大为复杂化，不仅体现在物质空间的建设方面，更体现在社会经济的方方面面。相应的，城市规划成为资源配置和宏观调控的手段，体现出越来越多的公共政策属性和战略属性（赵民、栾峰, 2003）。尤其是2000年以来，以广州、上海、北京等特大城市为引领，陆续开始编制指导城市长远发展目标和重大空间决策的战略规划等，影响到了之后城市总体规划（以下简称“总规”）的变革（彭坤焘、赵民, 2012）。在不断的实践探索下，城市规划（尤其是宏观尺度的规划）已经从对物质空间规划的关注，内涵拓展至关乎经济、社会、生态环境和公众利益等，早已经不再囿于土地利用规划，而是转变成为综合规划（comprehensive planning）。
2007年出台的《城乡规划法》体现了当时的改革进展，如明确总规由城市人民政府组织编制（第十四条），须对城市长远发展作出预测性安排（第十七条）；而控制性详细规划则由城市人民政府城乡规划主管部门组织编制（第十九条），对规划建设管理具有羁束作用（第三十七、三十八、四十、四十三、四十四条）。依此，总规的法律地位成为“依法编制的规划”，而非“可诉的执行性规划”（statutory planning），即总规不再作为直接指导规划管理行政行为的依据，转而聚焦于战略性、政策性和系统性引领，同时对部分底线内容亦具有刚性管控功能（赵民、郝晋伟, 2012）。从近几年上海、北京等城市总规编制中的创新性尝试也可以看出：总规的规划内容早已拓展至区域和城乡，超越了指导城市建设的规划，而成为“统揽”城乡经济、社会、生态等多领域的空间政策纲领。中央政府对北京、上海新一版总规的批复[1]充分阐述和肯定了城市总体规划在城市功能提升、城乡区域统筹、生态文明及特色风貌等建设中的引领和综合管控作用（赵民, 2018），可谓传递了中央对做好新时代城乡规划管理工作的一系列重要方针，同时也体现了对空间规划职能的期盼。
关于我国构建空间规划体系
的思考与讨论
总的来说，在我国，由于条块分割管理体制以及各类规划编制的要求和基础的不同，规划间的冲突和审批效率的低下等问题已经开始严重制约经济社会的发展（林坚等, 2018），空间规划改革势在必行。2012年以来，为了贯彻落实党的十八大关于全面深化改革和大力推进生态文明建设的战略部署，空间规划已经成为建设美丽中国、推进国家生态文明建设、提升国家空间治理能力的重要制度，可见中央政府对于空间规划体系建设的重视程度。
无论是欧盟、英国抑或是我国自身的规划实践经验都显示，空间规划绝不是单纯解决空间建设问题。即“空间规划”不应拘于“空间”这一载体本身，就“空间谈空间”其局限性很大；或是说，空间规划必须要放置在一个长期的经济、社会、生态等综合目标的战略框架下来探讨。空间规划不能也不应该仅关注空间的使用和资源配置，局限在土地利用规划或建设开发的范畴，而是与空间相关，涵盖多领域、多尺度、多层次的综合发展目标。笔者认为，在我国构建空间规划体系过程中，应该明确如下三个基本观点。
其一，空间规划不是一项或若干层级的具体规划，而是一种规划的工作框架和技术导向。鉴于空间规划具有综合性和多层次属性，显然某一种类型的规划难以匹配空间规划所承担的所有职能。在共同的框架和技术导向下，所有与空间相关的规划都应是空间规划体系的组成部分，规划内容和技术路线可以囊括现行的土地利用规划、城市总体规划、生态保护规划、区域规划、长期发展规划等。即空间规划不是“一揽子到底”的某一项规划，而是与空间相关、以空间为载体并最终落实至空间资源配置，涵盖综合领域、多层次、体现多重发展目标的一系列规划的总合；在不同规划尺度，针对规划所需要重点解决的不同问题，采用不同类型的规划，而非某单一规划自上而下贯彻在各个层面。
其二，空间规划不应拘于对“空间”本身做规划。任何空间问题的产生与解决其关键绝不仅在于空间本身，而是其背后的经济社会根源。我国城乡规划过去近60年的实践恰恰历经从指导项目空间布局的“落地”规划向综合性规划的转变，这是面向区域和城乡空间发展的实际需求所做出的积极响应。任何脱离了经济社会战略目标框架，就空间谈空间，以落指标落项目为核心规划内容的空间规划都难以适应在当前市场经济环境下复杂的区域和城乡发展问题和规划管控需求。
其三，空间规划应着重统筹协调空间性政策的“条块”区隔。部门的冲突管理、协调与制衡是现代政府永恒的话题。空间规划不是为了消灭其他任何与空间相关的规划或政策，而是中央与地方、不同地方政府、不同部门出台的与空间相关的规划和政策一个协调与整合的过程，这一过程不应由某一部门完全主导，而是应倡导多部门的共同协作。相应的，空间规划体系建构的重点在于划清各类空间性规划的事权和空间边界，明确各类规划的编制重点，建立各类规划及其分管部门的衔接机制，补全欠缺的规划层面与内容（如跨行政区的区域规划、城市群规划等），重点解决规划事权重叠、缺失、衔接模糊的问题，做到国家、省、市、县、乡镇五级空间规划全覆盖。但所谓的“全覆盖”绝不应是单一规划的全覆盖，而是建构在统一框架下部门分工与协作的空间规划编制和管理体系。
结语
我国现行的各类空间性规划其规划工作框架和技术路线基本成型于计划经济时期，虽然为了适应新的经济社会需求陆续有所调整，但面向新时代的需求，规划价值导向、工作框架、技术路线的革新已经刻不容缓。国家“空间顶层设计”正是应对这一需求，是建设生态文明、提升国家空间治理能力的战略性决策。然而，“空间”是自然生态和经济社会的载体，空间的生产、塑造与演变，其本质是自然、经济、社会互动的结果。因此，空间规划的对象显然不能拘于“空间”这一载体本身，更不能与经济社会目标相割裂，而是要体现综合性、全局性及长远谋划。
注释
[1] 中共中央、国务院对《北京城市总体规划（2016年-2035年）》的批复中，称其“紧紧围绕统筹推进‘五位一体’总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局，牢固树立新发展理念，紧密对接‘两个一百年’奋斗目标，立足京津冀协同发展，坚持以人民为中心，坚持可持续发展，坚持一切从实际出发，注重长远发展，注重减量集约，注重生态保护，注重多规合一，符合北京市实际情况和发展要求，对于促进首都全面协调可持续发展具有重要意义……是北京市城市发展、建设、管理的基本依据”。而国务院对《上海城市总体规划（2017-2035年）》的批复，则指出该规划“深入贯彻落实党的十九大和中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，紧紧围绕统筹推进‘五位一体’总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，紧密对接‘两个一百年’奋斗目标，坚持以人民为中心，坚持可持续发展，坚持人与自然和谐共生，坚持在发展中保障和改善民生，注重远近结合、城乡统筹，注重减量集约、多规合一，符合上海市实际情况和发展要求，有利于促进上海城市全面协调可持续发展……要在《总体规划》的指导下，着力提升城市功能，塑造特色风貌，改善环境质量，优化管理服务，努力把上海建设成为创新之城、人文之城、生态之城，卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市”。
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作者单位：同济大学建筑与城市规划学院
专栏主持人：王伟
中央财经大学政府管理学院城市管理系副教授，系主任
原文发表于《北京规划建设》杂志2019年第1期。
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