北京规划建设096 | 【空间规划专栏】论新时代国土空间规划技术创新

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空间规划

#空间规划#2018年3月13日，伴随着自然资源部的成立，我国国家空间规划体系改革发展步入新的历史时期。2015年9月21日，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出生态文明体制改革目标之一是到2020年构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。面对改革任务倒逼的这一窗口期，要从过去的多规并存到全面建立新的国土空间规划体系，时间紧，任务重，挑战大，如何把这项事关国家治理大局的改革做得更好，需要更多的真知灼见为改革添砖加瓦。为此，特开设“空间规划”专栏，邀请领域内不同地域、不同部门、不同岗位、不同年龄的专家学者从多样的视角与维度撰文与读者分享交流，以期助力与新时代所匹配的规划理念与理论体系、规划语言与表达体系、规划方法与技术体系、规划法律与制度体系的更好建立。

摘要：本文从新时代社会和国家的需求角度分析国土空间规划的改革方向，对国土空间规划的地位、本质、基本构成和主要内容进行梳理，分析总结当前“双评价”和“三区三线”试点成果的不足，提出国土空间规划编制需要的关键技术创新，建构包括建成区、生态功能区、永久农村地区和城市增长区及其边界的“四区四线”划定体系，同时探讨当前亟需突破的理论和技术问题。本文提出的技术创新突出了国土空间规划在编制过程中对理性、科学、实用和可操作的实际需求和价值取向，并强调其应更好地成为新时代国土空间管理的政策工具。

关键词：国土空间规划 资源环境承载能力 国土开发 技术创新

中国新时代开启全面建设社会主义现代化国家新征程。作为新时代的国土空间规划，既是传统经济、土地和建设三类空间规划的传承，也是满足从“物质文化需要”向“美好生活需要”转变，从解决“落后的社会生产”向“不平衡不充分的发展”的问题转变的新制度设计，国土空间规划的技术创新至关重要。本文就这一问题进行论述。

国土空间规划的地位

新的国家规划体系

2018年11月，中共中央、国务院发布《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（简称44号文件），明确了新时代国家新规划体系：发展规划是一级政府的“一本规划”，国土空间规划则是一级政府的“一张蓝图”。发展规划和国土空间规划互为依托，相得益彰。通过这一制度安排，实现“一级政府，一本规划、一张蓝图”绘到底的规划制度改革目标（图1）。

图1 新的国家规划体系示意图

国土空间规划与发展规划的关系

44号文件明确指出：建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。据此不难看出，国土空间规划将在发展规划统领下，依托国土空间本底条件，科学划定生态、农业、城镇“三类空间”和生态保护、基本农田和城镇开发“三条红线”，在空间管控底图格局的基础上，进行生产、生活、生态“三生空间”要素的理性规划（图2）。一方面实现发展规划提出的经济增长和社会发展目标，另一方面能够实现城市或区域的人口-资源-环境-生态的可持续发展。而且，发展规划和国土空间规划都是“政府规划”，也都是一级政府作为规划实施主体的可操作性规划。我国现行行政体制为国家、省级、地级、县（县级市）级和乡镇五级区划，也将编制五级政府的发展规划和国土空间规划。

图2 国土空间规划与发展规划的关系

国土空间规划的基本构成

国土空间规划的本质

国家“十三五”发展规划纲要提出：建立国家空间规划体系，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划。2018年国家行政体制改革，主体功能区规划也被纳入国土空间规划体系。国土空间作为经济和社会发展的承载体，国土空间规划必须与国家经济和社会发展规划目标相一致，成为经济和社会发展规划的空间资源配置规划，在确保国家城镇化战略、乡村振兴战略和生态安全、粮食安全的大背景下，编制相应政府的国土空间开发格局的战略部署和总体方案。

国土空间规划的基本构成

国土空间规划的基本构成如下。其一，空间管控底线。充分发挥国家和省级主体功能区在国土空间方面的战略性、基础性和约束性作用，按照不同区域的主体功能定位，进行科学的资源环境承载能力评价和国土开发适宜性评价，实行差异化的国土空间利用和开发（樊杰,2013）。其二，制定主体功能区战略。按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的区域功能定位，优化国土空间开发格局，实施国土空间的分类管理政策。其三，“三区三线”协同划定。在国家层面和省级层面，在保障国家生态安全、粮食安全、城乡安全的基础上划定“三类空间”和“三条红线”。在城市层面，进一步落实国家和省级主体功能区战略，细分生态和农村“两类空间”和生态保护和永久农村地区“两条红线”，在此基础上准确划定城镇建成区及其边界，从城镇土地开发效率和城镇建设安全的视角划定城镇刚性增长边界和弹性增长边界，为推进国家城镇化战略服务。其四，空间要素的有效植入。国土空间规划，说到底是空间要素的科学利用和规划，包括政府辖区空间的有效或高效利用，也面临更大范围内水、交通、环境、社会和文化资源的分享使用。有效植入这些空间要素成为国土空间规划的核心内容。

国土空间规划的主要内容

不言而喻，新时代国土空间规划的主要内容应该包括：国土空间发展目标指引和基础条件评价、空间管控底线的划定、国土空间要素植入和优化布局、国土空间规划信息平台建设四大方面，具体内容如图3所示。

图3 国土空间规划主要内容与基本构成

国土空间规划关键技术创新

“双评价”和“三区三线”试点成果

尽管最近三年三部委进行了卓有成效的空间规划理论、方法创新和实践。空间规划主要考虑社会经济发展趋势，融入主体功能区规划理念，体现发展规划要求，依据资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价，对空间发展条件作出评价，以此为基础划定生态保护红线、永久基本农田红线和城镇开发边界三条空间管控底线，以及城镇空间、农业空间和生态空间三类空间管控区域，形成空间规划底图。“双评价”的技术思路如图4所示。

图4 “双评价”的技术思路

实际上，真正嫁接和运用这些研究成果，存在一系列问题。其一，生态空间缺乏生态安全格局考虑，生态保护区划定过大，保护与发展关系处理失当。其二，农业空间只是注重了“粮食生产”保护和利用，忽略了农林牧副渔大农业空间和作为农业生产者——农民和农村的保护和利用。其三，城镇空间面向“开发”而不是理性、科学的“增长”，城镇开发空间普遍偏大，并且在当下建设技术条件下，城镇开发边界非常容易被建筑技术所突破，也变成一条“可有可无”的红线。据此，面向实用的、可操作的国土空间规划编制需要关键技术创新。

从“三区三线”到“四区四线”划定

建成区及其边界划定

城镇建成区，尽管占用国土面积不及2.5%，却是国家经济发展和人口聚集的核心区。在国土空间规划编制时，这一地区应该优先得到有效保护，避免大拆大建。因此，需要进行城镇建成区的界定。

所谓建成区，是指各行政环境中连续的城市建成地块(街区)，具有高密集的城镇经济、社会、文化、科技活动。由于城镇规划和建设的时差效应，存在已建成区和规划建成区。已建成区包括合法建成区和非法建成区，规划建成区主要包括“已批未建”和“土地权已经出让还没有建设的地区”。从经济效率和建设效果看，这两类区均应该被认定为“建成区”。至于后续是否采取更新改造，不宜在国土空间规划早期进行深度研究。

龙瀛等基于矢量元胞自动机模型，采用中分辨率遥感图像、人口密度和道路交叉口信息识别城市街廓，进行了中国654个城市建成区识别(Long, et al.,2015)。该方法主要包含三个步骤：地块生成、城市街区选择(矢量元胞自动机模型)和城市区域生成结果(图5)。与以往依据遥感影像图划定城市建成区边界方法相比，基于元胞自动机模型的建成区边界的识别具有简单、省时且精细的优点。

图5 基于矢量元胞自动机模型的建成区边界划定流程图

（资料来源：Ying Long,2015）

生态功能区划定

生态空间是国土空间中特定的空间类型，一般与人类的生活和生产无关。也就是说，从空间节约的原则看，生态空间占比越小越好。然而，正是由于这样的空间资源利用价值理念，最终因为生态空间不足导致生产和生活空间质量低下。所以，在国土空间规划时，不是生态空间越大越好，也不是生态空间越小越好，而是需要审视城市或区域的生态安全格局存在与否，是否具备相关的对生活和生产空间的生态服务功能，以及生态空间本身的生产功能，即作为城市或区域绿色基础设施的作用（图6）。遗憾的是，最近20多年来，城乡规划领域引入的景观生态学“斑块-廊道-基质”空间分析方法，以及最近两年空间规划试点中相关的生态功能区和生态保护红线划定，基本都没有遵循上述国土空间利用中的生态空间价值理念。傅强等（2013）引入“生态网络理论”(Bennett,2006)，采用生态过程与模拟的水平分析方法，进行生态空间分析和划分，解决了保障城市与区域生态安全格局的技术问题。有些斑块，相比于大型斑块与廊道，在物种迁徙过程中起到中继作用，它们往往是生态网络功能恢复与强化的重点区域，但在城市发展过程中却是最容易成为建设用地被蚕食或侵占的空间。基于生态网络理论构建的城市或区域生态空间网络，有效维护了区域生态系统的安全格局。其次，明确区域生态功能区具备生态系统服务功能，即生态系统在能量流、物质流的生态过程中，对外部显示的重要作用，例如改善生态环境，提供生态产品等的功能。生态系统不仅给人类提供生存必需的食物、医药及工农业生产的原料等产品，而且维持了人类赖以生存和发展的生命保障系统。再次，绿色基础设施的理念。在城市与区域规划中，通常将交通、水、电、信息等列入基础设施的范畴。然而，基于生态系统服务，与传统的服务不同，只有一小部分能够进入市场被买卖，大多数生态系统服务属于公共品或准公共品，无法进入市场交易，为了保障生态系统安全格局可靠、生态系统服务功能稳定持续，绿色空间也逐渐被当作基础设施进行营建和维护。通常的绿色基础设施，是指包括绿道、湿地、雨水花园、森林、乡土植被等相互联系的绿色生态空间网络，不仅能为野生动物迁徙和生态过程提供起点和终点，也可以自然地管理暴雨，减少洪水的危害，改善水的质量，节约城市管理成本，从而保证城市和区域环境、社会与经济可持续发展的生态框架(Canzonieri,2007)。

图6 城市与区域的生态功能区作用

永久农村地区划定

中国是一个农业大国，也是一个人多地少、大量进口粮食和农副产品的国家。随着城镇化水平的日趋提高，建成区挤占农田，传统农副产品区衰退，农民大量进城，保护耕地、保护农村、保护农业和农民，成为紧迫的问题。由于长期的政府事权分割，对这一问题的认识一直停留在片面的或局部的层面。比如，过分强调耕地的占补平衡，导致一部分耕地“上山”和“下海”。国土空间规划必须保障国家的粮食安全，农业和农村是基础。这就需要引入永久农村地区的概念。在国家积极推行城镇化进程中，也已经认识到“没有农业现代化，就不可能完成真正的城镇化进程”的道理，乡村振兴战略也成为国家最重要的战略之一。在没有划定永久农村地区的情况下，全面的乡村振兴和投资建设肯定是不经济甚至产生投资低效和浪费。所谓永久农村地区，是指依托国家基本农田保护区和传统高产稳产农副产品生产区，集中连片能够实现规模生产经营，具有高水平农业管理人员和现代化农村以及传统乡村文化地域。永久农村地区划定的主要目的在于严格保护农业发展资源，稳定发展农业和粮食生产；同时与城市增长边界、生态红线相衔接，控制城镇建设范围；保护生态环境，传承乡村特色。永久农村地区的划定需要通过对现状资源条件、自然地域文化等多方面进行科学的评价选择确定（顾朝林，2016）。

城市增长边界划定

城市增长边界划定包括刚性与弹性两重含义。刚性增长边界划定目标是保护生态本底，影响因子主要指自然保护区、饮用水水源等需要绝对保护的因子，其保护范围基本没有调整改变的余地。弹性增长边界划定目标为选择发展方向、确定最佳时序、建立生态环境良好、应变弹性较大的都市区空间结构、制止老城区周边失控的圈地行为，指标体系包括自然因素、社会经济因素。城市增长边界的划定技术路线如图7所示。首先，在传统用地适宜性评价基础上加入城市的特征因素，如水网密度、河湖湿地保护等要素，划定刚性增长边界，用于区分可建设用地和不可建设用地。其次，在可建设区范围内，结合社会经济条件的用地增长潜力分析，根据社会经济、政府政策、基础设施的高效利用等可持续、生长指标划定城市弹性增长边界（王颖，等，2015）。城市刚性增长边界，划定目标是保护生态本底，划定原则为生态控制、区域统筹。城市弹性增长边界，划定目标为选择发展方向、确定最佳时序、建立生态环境良好、应变弹性较大的都市区空间结构、制止老城区周边失控的圈地行为，划定原则为区域统筹、经济协调、交通引导。

图7 城市增长边界划定的技术路线

资料来源：王颖，2015

国土空间规划亟待突破的

理论和技术问题

基于国土空间规划的研究还不够充分，从规划编制需要看，还有一系列理论和技术问题亟待突破。

尺度问题

尺度一直是困扰规划师的理论问题。国土空间规划，涵盖国家、省级、地区级、县级和乡镇街道级五个层次，从宏观规划到城镇设计，其分辨率对不同尺度的规划精度要求不同。很显然，五个层次的国土空间规划，不能采用同一分辨率精度，过细必然造成资源浪费，过粗不能满足规划设计要求。表1展示了不同尺度规划和设计对空间分辨率的要求。

表1 规划中的尺度定义

空间整合问题

在大尺度（国家和省区）层面，需要为实现国家经济和社会发展目标服务，并做好空间配置战略；判断国土空间承载城镇化、工业化开发等经济社会活动过程中这一地域功能的适宜程度，保障国家“生态安全”。在中尺度（市县）层面，区市对“空间”资源的评价以城镇化为主；市带县(县级市)地级市主要考虑基于管理事权的空间划分；县主要以农村振兴为主，解决“农业、农村、农民”问题，通过农业现代化保障国家工业化、城镇化需要的“粮食安全”。国土空间规划中的空间整合问题，主要存在于国家和省级层面生态、农业和城镇“三类空间”和城市层面及以下的生态、生活和生产“三生空间”的转换。在城市层面，永久农村地区对应生产空间，城镇空间对应生活空间和生产空间，生态功能区对应生态空间，但实施“三生空间”落地仍然存在一定操作难度（王颖，等，2018）。

“有”+“无”=“几”问题

在统一空间参考系统下，采用地理信息系统空间分析技术，对划定的功能区、红线进行空间叠加与综合，形成包含各类功能区和红线的分布图。对于研究单元内只有一种空间类型的图层，可以直接按照其属性确定空间类型；对于评价单元内涉及多种适宜性属性，需通过建立指标体系进行评价，综合确定空间开发类型归属。指标选取主要考虑主体功能定位、与周边同类空间的集中连片度、单元内各类空间的适宜等级、单元内各类空间面积比重等四个因子。

市县规划精度需求问题

在市县规划层面应考虑到精度需求的问题。为“国土空间规划”服务的可建设用地评价，应以基础年的高精度遥感影像和土地利用数据为底图，将评估结果图与底图进行叠合，采用地理信息系统软件进行图斑聚合处理，扣除独立细小图斑和人工用地。为保证红线区完整性和连续性，红线斑块最小面积原则为1平方公里。为“详细规划”服务的可建设用地评价，应满足1∶500地形图精度要求。

迈向理性和科学规划的

国土空间规划技术创新

国土空间规划编制理念创新

新时代面临新矛盾，对于国土空间规划而言，主要解决的是空间的不平衡不充分发展问题。国土空间规划，需要转变传统规划价值取向，彰显全面发展、绿色生态、文化传承和以人为本的理念，更加重质量、重协调、重存量、重特色、重生态、重治理，提高城市和区域的发展质量成为第一要务。

编制理性、科学、实用、可操作的国土空间规划

理性的国土空间规划应该运用社会物理学方法、连续性决策、程序规划方法（问题-数据采集及处理-目标形成-多方案规划-规划实施-监管与反馈），避免忽视社会问题、决策者价值观和立场。科学的国土空间规划应注重定性与定量相结合，综合大数据、系统动力学及其情景模拟。实用的国土空间规划应以人为本和社会公平理念，解决民生问题、发展和保护冲突问题，强调规划的“公共利益”和规划师的“价值中立”。可操作的国土空间规划应运用系统论和控制论，建立规划实施的项目库和区域治理机制设计。

结语

国土空间规划是新时代国土空间管理的政策工具，涉及国家、区域、市镇、社区、场地和建筑等多个层级的空间发展。实际上，不同层次、不同规模的空间，尽管经济发展、社会公平和生态保护的可持续性发展要素相互关联，但各层次国土空间规划也存在各自的“主体功能”。只有协调了各层次的国土空间规划，才有可能形成更有效、更宜居、更公平的总体空间框架。满足这些需求，进一步的研究和探索是必须的。以上论述更多地关注生态环境和经济效益，对社会公平、健康和智慧关注不足。在不远的未来，国土空间规划应该从最大程度上考虑公平和可持续性方面的问题，通过规划设计重塑人居环境、促进经济增长，这其中不仅仅包括绿色增长，还应包括包容增长、公平和正义原则。

注：本文根据2018年12月24-26日在云南省昆明市召开的中国土地学会学术年会报告《新时代国土空间规划技术创新》整理，特此鸣谢！

基金项目：国家重点研发计划（2018YFD1100105）

参考文献

1 Bennett G. REVIEW OF EXPERIENCE WITH ECOLOGICAL NETWORKS, CORRIDORS AND BUFFER ZONES[J]. 2006.

2 Canzonieri C. M.E. Benedict and E.T. McMahon, Green Infrastructure: Linking Landscapes and Communities[J]. Landscape Ecology, 2007, 22(5): 797-798.

3 Long Y, Shen Y, Jin X. Mapping Block-Level Urban Areas for All Chinese Cities[J]. Annals of the Association of American Geographers, 2015, 106(1): 1-18.

4 傅强. 基于生态网络的非建设用地评价方法研究[D]. 清华大学, 2013.

5 顾朝林. 县镇乡村域规划编制手册[M]. 清华大学出版社, 2016.

6 王颖，刘学良，魏旭红，等. 区域空间规划的方法和实践初探——从“三生空间”到“三区三线”[J]. 城市规划学刊, 2018(4): 65-74.

7 樊杰. 主体功能区战略与优化国土空间开发格局[J]. 中国科学院院刊, 2013(02): 193-206.

8 王颖，顾朝林，李晓江. 苏州城市增长边界划定初步研究[J]. 城市与区域规划研究, 2015(02): 1-24.

作者单位：清华大学建筑学院

原文发表于《北京规划建设》杂志2019年第4期。

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