刘亚平、杨大力 | 食品安全与地方分权
严峻的食品安全问题让监管制度不断趋于严厉，然而食品卫生问题依旧屡见不鲜，政府信誉也受到了牵连。近年食品监管权力的下放，能否促进食品安全问题的解决？社会力量如何参与食品监管？
原标题《食品安全的社会性监管与地方分权》，载《法律和社会科学》第14卷第2辑。作者刘亚平，中山大学政治与公共事务管理学院教授；杨大力，芝加哥大学政治学系教授。文章推送时有删减。
食品安全的社会性监管与地方分权
文 | 刘亚平 杨大力
中央与地方政府间的关系一直是中国研究的学者们感兴趣的话题。占据如此大的地理疆域、拥有如此庞大人口的国家如何能够维持一个中央集权的管理体制？随着中国向市场经济的转型，这种调控任务变得更加复杂。自1978年以后的经济改革释放了地方政府在经济发展中的自主权和活力，对一个全国性统一大市场进行监管的任务变得尤为具有挑战性。特别是近来随着与健康相关的风险一再出现，公众对食品危机的关注迫使政府作出回应，这些都对中央与地方关系提出了新型的挑战。
当前关于中央与地方政府间关系的研究主要关于经济维度，特别是财政关系，而很少关于监管维度。府际关系研究也认为，随着政府的角色转换，越来越多地依赖非政府组织或社会资源来进行公共服务的管理和递送，政府间财政关系在政府间关系中的重要性将日益减弱，而监管关系将会日益重要。
在持续的食品危机之下，不像世界上大多数国家和地区如美国、欧盟、德国、英国那样，中国不但没有将食品安全方面的权力向中央集中，反而一再强调“地方政府负总责”，监管重心下移成为我国在与健康相关的风险领域进行监管的一个基本走向。
如在煤矿方面，自从20世纪90年代以来一直在频繁地进行机构改革，有集权的努力，也有分权的尝试，最终形成的相对稳定“国家监察、地方监管、企业负责”体制。监管部门对地方政府而不是对上级主管部门负责，似乎已经成为监管体制发展的一个重要方向。由此，这构成研究中国中央与地方关系的一个重要问题：为什么在社会性监管领域，如煤矿、环保、食品药品方面，中国要采用如此分权的结构？
有人认为这种分权实际上是逃避责任，将会构成食品安全的灾难等。如有学者提出从效率角度来看应当由中央政府承担的行政事务，但容易引发民众的强烈不满，为规避责任，从而将之转移给地方政府。该解释至少存在以下几个方面的问题：
首先，西方国家，如英美，也面临同样的压力，如转移责任就是现代风险社会中政治家常用的伎俩。有学者甚至专门研究机构层面、政治层面的责任转移。为什么这些国家在面临食品安全压力的情况下没有把责任转移给地方？事实上，随着公众对食品安全事件的日益关注，财政资源、行政权力都向食品安全监管部门集中，监管部门事实上是受益于这类风险的。转移责任说只看到了食品安全监管的政治风险，而没有看到它的另一面——政治收益。
其次，中国新一届政府强力推行了食品安全监管部门的横向集中，重拳出击改革监管体制，将食品生产、流通和消费环节的监管进行整合，且提高了食品药品监管部门的行政级别，这些都是需要相当大政治魄力的，不能说政府仍然想在食品安全监管领域逃避责任。
监管理论中区分社会性监管和经济性监管。一般而言，经济性监管涉及对某一行业或企业的行为进行约束，往往依赖准入和价格控制手段，目的是弥补因自然垄断带来的市场失效或福利损失。而社会性监管往往是为了弥补因为信息不对称或外部性引起的市场失效。
与经济性监管不同，社会性监管关注的是人的健康，比如产品和服务的质量问题可能对人的健康所产生的不利影响，以及生产过程中那些威胁人类健康甚至生存环境的副作用。社会性监管之目的不在于保护企业，而是以保护公民和广大消费者为目的。
随着社会的进步与发展，人民的权利意识逐渐觉醒，享有纯净的食品、水和洁净的空气被看作是公民与生倶来的权利，提供安全食品和清洁水和空气的目标更多的是一种社会责任而非个人责任，要靠政府的积极介入才能得到实现。觉醒起来的人民开始抗争，认识到自由不在于政府消极的不介入市场，而需要政府积极的介人才能实现公民的这些集体权利。正是普通民众积极为争取这些权利进行的一系列努力推动了现代政府监管在环境、食品药品、职业安全等领域的发展。
如表1所示，加入社会维度后，我们可以重新审视政府用于监管的三种基本手段审批(准入)、标准设立和信息披露。
审批属于事前监管，在获得行政机关的许可或者授权之前，某一行为就是禁止的。审批一般伴随着发证，即通过发放许可证表明提供方已经通过了政府的审批，具备了从事某种市场活动的资格。审批在本质上是一种市场准入制度。
信息披露要求提供方披露商品或服务的质量信息的细节，属于事后监管。
标准设立则介乎于事前监管和事后监管之中，它明确产品必须达到的要求，而交由企业自行决定如何去达到这一要求，甚至提供一系列各不相同的标准，由企业根据自己的情况决定服从哪一要求。
可以看到，在审批中，政府介入程度最高，而社会的介入程度最低。公众完全依赖政府的审批进行食品的筛选，经过政府审批许可的食品比没有经过审批许可的食品更为安全，对此公众有着完全的信心。审批手段中市场的活力特别是企业的自主权是最小的。
而在另一个极端信息披露中，政府的介入程度是最小的，只是强制要求企业公布与食品安全相关的信息，公众的介入程度是最大的。公众需要根据各种各样的信息去进行识别、筛选有用信息，并在此基础上根据自己的支付能力、需求与偏好决定自己对食品的选择，并自行承担选择的责任与后果。因此，信息披露手段对公众的要求是最高的。
而在标准设立这种手段中，政府的介入程度居中，政府设立某种标准，要求或推荐企业达到这种标准，消费者也信任达到标准的产品比未达到标准的产品质量更为可靠。但由于是交由企业自行决定是否及如何达到这种标准，因此，企业享有相对较大的自主性。
值得注意的是，政府、市场和社会三者之间并非此消彼长的关系，因此，政府的减弱并不必然会导致该权力转移到市场主体身上或转嫁给社会，它反映的是在食品安全上各方力量的相对强弱。
接下来，我们聚焦于政府这一维度，并将之细分为全国性政府与地方政府，得出表2的内容。如果政府以市场准入控制为主要监管手段，那么，这种监管要求纵向更为集权的监管体制。如果政府以信息披露为主要监管手段，则相应的监管体制应当是更为分散的监管体制。而标准设立的监管手段则介乎其中。统一大市场的要求必然对政府的准入控制提出统一的要求。
如果交由地方政府来决定准入控制的话，那么，这种竞争必然导致准入要求“奔向底线”。对准入门槛要求最低的地方政府往往能吸引到更多的企业投资，从而给那些设立更高门槛的地方政府带来压力。因此，交由全国性政府来设立统一的准人门槛，可以避免地方政府之间的这种无谓竞争。全国性政府在资源、人力方面的优势能够保证监管的统一性，从而确保监管目的的达成。
相反，如果信息披露交由全国性政府，由于全国性政府与具体信息源的地理距离，信息传递的成本增加，带来的问题是不能及时地将重要信息披露出来，从而影响消费者的明智、知情选择。而且，交由全国性政府来披露，将导致信息的垄断，当社会现实日益依赖于社会的建构时，对信息的这种垄断带来的可能就是对信息的单维度的甚至是狭隘理解。因此，在信息披露上，交由与信息源更接近的地方政府，由消费者自己对信息进行筛选和解读，是更为明智的选择。
而标准设立则介乎两者之间，一方面，统一的标准有助于产品跨越地域的流通和获得消费者的认可，另一方面，消费者对食品的多样化需求也决定了标准不可能是全国划一的，正所谓萝卜青菜各有所爱，多样化的标准可以满足消费者对食品的不同层次、不同水平的要求。
而且，不同的人群对更高品质的饮食的需求是各不相同的，由政府来“一刀切”地来确定更高品质的统一标准也不合适。在这种情况下，由各种行业协会或民间组织自行设立不同的标准，消费者根据自己对饮食的不同需求来选择满足自己对更高品质的食品的需求，是更为恰当的制度安排。
本文将以食品市场准入制度中的企业食品生产许可制度(简称QS制度)为例来分析中国在食品安全监管上为什么实行地方分权。
QS制度本质上是一种市场准入制度，要求食品生产加工企业必须具备保证产品质量的生产条件，获得食品生产许可证后，方可生产加工；企业必须对出厂食品实施出厂项目检验，未经检验或经检验不合格的食品不准出厂销售；不具备自检条件的生产企业要求实行委托检验；企业对出厂检验合格的食品，在出厂销售之前，必须在最小销售单元的食品包装上加印(贴)市场准入标志——QS标志，没有加贴QS标志的食品不准进入市场销售。
可见，QS制度是事前审批。本文以QS为例而不是以某一监管部门为例，因为这种更具体的视角能够看到宏观的机构视角下更丰富的细节。
自新中国成立以来，卫生部门一直是食品的主要监管部门，食品生产经营行业需要得到卫生部门发放的许可证。2001年，国家质量监督检验检疫总局成立。新成立的部门为巩固自己的地位，积极地拓展自己的领地，将目光瞄准了食品。
为了给这一扩权提供足够的支持，2001年，国家质检总局组织在全国范围内对五类食品进行了产品质量国家监督专项抽查和专项调查，并据调查结果认为，由于我国食品行业还不发达，生产企业数量多、规模小、自律能力差，仅仅依靠市场机制的作用，根本无法保证食品质量安全，因此，需要建立严格的食品质量安全市场准入制度，把不符合安全标准的食品拒于市场之外。
食品市场准入制度将自己的合法性建立在食品行业“不发达”带来的风险，而应对的策略则是事前审批，试图将风险直接排除在市场之外。而这一制度似乎意味着监管部门知道风险是什么，并相信自己有能力将风险完全控制住。
2002年7月召开的全国食品市场准入暨国家监督抽查办法宣贯会，标志着质检总局启动的食品质量安全市场准入制度开始实施。完全依赖市场准入控制这一监管工具的局限性很快就显现出来。由于食品安全监管几乎完全依赖政府的行政力量，在消费者群体、行业协会甚至包括司法系统的力量都非常弱的情况下，监管机构很快就陷入事前审批工作的汪洋大海之中。QS制度在最初实施时，是由国家总局发证，市级局受理、现场审查、发证检验、汇总上报，省级局审核，国家质检总局发证。
随着许可食品品种的增加，单由国家质检总局来承担发证工作似乎已经不堪重负。2005年9月，国家质检总局开始分批调整下放食品的生产许可审批发证权限，风险较高的食品品种由国家质检总局发证，风险较低的食品品种由省级局发证。
2008年的三聚氰胺奶粉事件给QS制度带来致命的一击，消费者选择标有QS的食品，但是它并没有给消费者带来安全的信心。在此情况下，质监系统在多个场合开始宣称：合乎标准的不一定安全，消费者应当理性。QS标识只表明它合乎了质监部门的标准。而三聚氰胺是不在质监部门的标准之内的；合质监部门的标准，并不保证它不含三聚氰胺。那么，为什么标准里没有三聚氰胺这一项呢？质监部门的回答是，有毒害物质成百上万种，我们不可能一一列入标准里去检测。
2010年1月，渭南毒奶粉外流、三聚氰胺卷土重来使得这种解释显得苍白无力。购买问题奶粉的公司出示了一份检测报告复印件，该报告显示送检奶粉三聚氰胺项目检验合格。出具报告的渭南市质监局称，是企业在送检样本时造假，送检的样本未查出有三聚氰胺，检验报告只表明该企业具有了生产合格产品的资质，并不代表企业所有的产品都合格。
为此，2010年，国家质检总局专门将QS标识由质量安全的简称修正为企业生产许可的简称，并在一切场合宣传“企业是食品安全第一责任人”的理论，力图分清政府与企业的责任，主张监管部门不再与企业承担连带责任。同时，为回避市场准入制度带来的无限责任问题，监管部门进一步将责任向基层转移。
2010年8月起，国家质检总局将所有食品生产许可审批发证权限全部下放至省级局。省级局承接许可权限后，也“依葫芦画瓢”，分步下放了许可权限。如广东省质监局自2012年5月1日起，分两批将所有实施生产许可管理的普通食品的生产许可审批发证权限下放至市局级，由市级局完成生产许可工作的受理、现场审查、发证检验、审批发证、公告等所有环节。而广州市也于2014年年初将食品生产许可审批发证权限下放至县级局实施。
由此可以看到，中国在食品安全监管上最终走向地方分权的道路，事实上反映的是完全依赖准入许可这一监管工具所蕴含的问题。向地方分权的过程事实上也是一个纳入政府之外的其他力量参与监管的过程，反映的是监管者对中国独特的监管环境和饮食文化的让步。三聚氰胺奶粉事件表明，单纯依赖政府的行政监管模式已经走入穷途，行政监管不仅未带来更为安全的食品，反而抑制了市场活力。
然而，为了彰显对公众健康安全的责任，国家一再表示强化食品安全监管的决心，这种决心直接体现在对市场准入条件的不断提高上。2013年修改的新《食品安全法》进一步提高食品业的准入门槛，如要求食品企业购买强制的食品安全险，要求企业聘用专门的食品安全管理人员，该等人员必须经培训上岗。政府对企业的要求越来越细，获取市场准入的条件越来越苛刻，在食品领域合法经营的成本也越来越高。
从准入控制的角度来看，可通过制定严格的准入条件来推卸责任，特别是当制定准入条件的一级政府不需要负责实际的执行时，通过这种方式可以使自己保持清白，廉价地和问心无愧地把责任推卸给基层政府和人们对危险在文化上的无知。
不断提升的准入门槛带来大量的非法存在的无证无照户。多样的监管对象使得整齐划一的监管标准无法执行，必须依赖地方政府的力量。而这又与执政党的政治合法性紧密联系起来，进一步催生了食品安全监管的属地化倾向。
为了保障已经获得许可的企业的利益，为了捍卫许可工作的尊严，为了维持正常的市场秩序，当然也为了保障消费者的合法权益不受这些未获许可者的侵害，查处无证生产工作的重要性就由此凸显出来。在中国，无证照的食品作坊、摊贩的消费群体往往是一些低收入群体，他们自己无法也无力承担起食品安全的基本责任，而一个建立在工农联盟基础上的无产阶级政权不可能公然无视这些群体的利益，监管者从来不敢声称安全的食品只能由支付得起的阶层所享有。
在这样的背景之下，发动国家的力量来全面围堵甚至清理无证的市场行为，就成为理所当然了。对这样的任务而言，地方政府显然比中央政府更有优势：
不管是正规的生产企业也好，无证无照的加工窝点也好，都总需要有个生产加工的场所，无证无照的小作坊小摊贩往往存在于各式各样的农民房、出租屋内，而且往往非常隐蔽，选择深夜时间加工。在缺乏实质性证据的情况下，监管部门单凭怀疑是无法进入的。发现这些生产窝点，镇(街)村拥有相当大的优势，特别是镇(街)政府的外管办(或出租屋管理中心)，及所辖行政村治安队，通常可以使监管力量延伸到几乎每一栋厂房和农民房、出租屋。
现代政府监管的兴起与政治权力向大型私有企业的集中密切相关。由中小企业组成的市场基本上是一个无法监管的市场，而大型企业的兴起改变了这一切。现代政府监管充分利用了规模经济的特点，机器化大生产使得监管的对象趋向于一致，因此可以以一个统一的标准去要求。而且，企业的规模越大，越便于监管。
另一方面，对大企业需要全国级政府的力量才能与之抗衡。专业的监管队伍，以及精密的仪器配备，这些都是对抗大企业所必需的条件，只有全国性政府才能提供这样的资源。
因此，与中国的路径不同，西方国家的现代食品安全监管体系的构建过程是一个先由社会力量来约束市场后政府再介入的过程。当企业的规模化使得原有的市场约束机制不再有效时，构建监管机构的努力体现为通过全国性政府将监管权力集中起来以对抗大企业。正如Eisner对美国进步时代的社会状况所作的描述：企业通过联合或兼并而产生的“集中的权力”是对个人自由和民主原则的威胁，因此，需要创造相应的权力来与之抗衡，这种抗衡的力量只能是来自政府。
漫画：西奥多·罗斯福总统与大公司“摔跤”
美国19世纪末现代监管体系建立之前的社会是一个推崇地方自治、自由市场的社会，相信“小”的政府即是好的政府，高度依赖法院诉讼解决纠纷。在需要干预的时候，也是地方，最多是州政府，而非联邦政府出面。
重大商业争议如工业事故、反竞争纠纷、食品和药品安全都是通过法院来解决的。对自由放任理论的信奉使得美国人相信法院而非监管机构是处理社会有害行为的最佳方式。依循“不告不理”、“一事一议”原则的法院诉讼制度与自由放任和小政府的理念非常吻合：只有当个人认为自己的利益受到侵害时，才需要公权力的介入。
19世纪后半期的商业化和工业化带来了资源的急剧不平等分布，1890年全美最富有的1%的家庭拥有这个国家51%的财产。在商业纷争中，个人和小企业与大资本家之间根本无法进行平等诉讼。许多学者的研究表明，依赖法院处理这类诉讼，事实上是偏向大企业的。正如Wilson所言“这个国家的法律并不能阻止强者欺凌弱者。”大企业对立法者、法官和陪审团行贿已经非常普遍。这一切都表明，18世纪到19世纪农业美国盛行的通过法院来解决冲突的模式已经不再适应19世纪晚期的社会状况。
财富和权力的极度不平等分配已经颠覆了旧机制的运作。大型企业能够使用远远超过他们的对手(个人或小企业)的资源来颠覆正义。因此，这一冲突解决模式已经崩溃。威尔逊质疑道：
司法程序是对我们必须保持的这个国家稳定状态的最终保障。但是，假定这一保障失效了；假定它不再能保障你我的利益，而只是保障一小群人的利益，任何时候你的利益与这一小群人的利益冲突的时候，你的利益必须让位，尽管你代表的是90%的民众，而他们只代表10%。那么，你的保障在哪里？
在进步主义者的努力之下，公众终于相信食品安全问题不仅是个人选择的问题，而是社会公共问题，需要集体的行动才能应对。
在原告和被告之间的经济和政治资源分布极端不平等的情况下，拥有更多资源的一方可以通过投资于颠覆行为来避免服从监管或受到法律制裁。在这种情况下，需要有其他的方式来实现社会正义，而由政府来实施的监管则正是这一种选择。由技术专家来管理大企业，纠正市场失败，这正是进步主义者坚定不移的改革理念。
正是在这样的背景下，美国开始组建现代意义上的监管机构以对抗大型企业。进步主义者成功地令公众认识到食品安全是全国性的问题，必须由联邦政府来承担起监管责任而实现了在食品安全方面的政府集权。
图1反映了这一动力图：传统的声誉机制已经不能再有效约束市场，法院诉讼所提供的正义也被大企业所颠覆。于是，社会对安全食品的呼吁转换成对政府的压力，而政府则通过组建独立的监管机构来对抗企业，特别是大型企业，为民众提供进一步的保障。
为确保监管的有效性，使监管机构不受企业利益的操控，不受政党利益的肆意干涉成为监管机构设置上至为重要的考量因素。由于发达的传媒，多样的行业协会等都同时施行着对市场的监控，在标准设立和信息披露上，社会发挥着更为重要的作用，成为政府监管的有力补充。
任何一个国家的监管体系都在一定程度上结合了准入控制、标准设立和信息披露。从发达国家的经验来看，更依赖多样化的监管手段，即使在需要实施市场准入的时候，也往往通过强制性产品认证，由企业自行选择认证机构，监管部门只负责对认证机构的资质进行评定和监管，由认证机构对企业的产品质量进行认证，通过认证机构之间的竞争来保证认证结果的公正性。政府要做的是保证这些组织之间的竞争，以及从终端即通过消费者的“火警”和监管机构的抽检来淘汰不合格者，从而保证政府超然于市场之中。
当前中国的监管制度过于依赖事前监管，标准设立和信息披露的手段使用都仍然有限。当政府日益依赖市场准入的监管手段时，这往往要求监管权力向中央政府集中，而当政府越来越依赖信息披露的监管手段时，这往往要求监管权力向地方政府甚至是基层政府倾斜。在依靠标准设立和信息披露等监管手段时，政府往往担心社会力量的不可控而过于谨慎。
这种完全依赖政府行政力量进行的监管，使得政府与获许可企业被不可避免地捆绑起来，使得“企业作为食品安全第一责任人”成为一句空话。监管者过于相信自己有足够的能力去控制进入市场的主体，结果承担起的是全部的责任：对于已经获得准入许可证的企业承担连带责任，即保障已经获得许可的企业的产品安全；对于未获得准入许可证的企业，政府要承担将企业和产品清除出市场的责任。
图：近日因食品卫生问题停业整顿的海底捞门店
这将政府置于一个相当窘迫的处境，企业一出问题，公众首先想到的不是企业本身的问题，而是政府的问题。近年来随着公众对食品安全施加的压力越来越大，迫使政府特别是监管部门采取行动。为表明对公众的责任，体现政权的合法性，监管部门再次将重心放在设立市场准入门槛上。尽管监管部门似乎层出不穷地在出新招，所有这些招数都指向调高准入门槛，但过高的准入门槛使得企业不堪重负。
本文认为，集权化的市场准入制度已经走向末日穷途，面对以小散乱为典型特点中国的食品业，依赖中央集权的监管机构恰恰是没有效率的。在多样化和分散的监管环境下，统一规则的成效往往因地而异，它无法照顾到公众对不同食品不同层次的需求。
随着社会风险的日益复杂化，政府对准入监管的依赖大大减弱，因为政府已经不具有足够的能力和资源把握风险的分配。而标准和信息披露这类事后监管手段给予企业更大的自由，也给予市场更大的活力，监管和市场发展之间不再构成此消彼长的关系，监管的目的并不在于将企业管死，而是让他们走向对社会公众更为有利的、可持续的谋利之路。
中国的监管改革必须引入社会的动力来施行对市场的约束。然而，要让社会真正能够参与到食品安全的共治中来，必须通过赋权于社会，让之有共治的能力，才能使之真正承担起共治的责任。
因此，中国在食品安全监管上未来的走向必然是进一步地向地方甚至是向社会赋权，如此，才能发展起一个足够强大的能够对抗市场的社会，中国未来的食品安全才会有希望。
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