贺欣 | 民事判决的执行问题有多严重？
民事判决执行难似乎已成为了学界的共识，法院内部的地方保护主义也饱受诟病。不过，作者经过对西部某基层法院的调查研究，对上述观点予以质疑。
原标题《合同执行的变化——来自西部地区某法院的经验研究》，载《法律和社会科学》第12卷。作者贺欣，香港城市大学法律学院教授。文章推送时有删减。
合同执行的变化
——来自西部地区某法院的经验研究
文 | 贺 欣
中国法院的执行问题似乎非常严重。最高人民法院前院长肖扬承认这几乎是无药可治的“慢性病”。根据最高人民法院的报告，2003年全国审结的民事、经济案件中，34.97％没有找到可执行的资产。执行难和差已成为研究者的共识。大家普遍认为执行不力是地方保护主义、法外力量干预、法院人员不称职和广泛的腐败等因素的结果。
然而，这一观点最近受到多方面的质疑。比如，根据三类合同判决执行的全国数据统计，一项研究认为贸易双方能够运用正式法律机制来保障合同执行。根据一项全国调查，法院的公信力在12个政府和法律机构中排名第三；通过法院解决过经济纠纷的人中有90％将来还会再求助法院。虽然改革初期案件数量并未大幅增加，但全国法院每年受理五百多万起一审民商案件的事实本身就很难说法院是运作不良的。
更重要的是，在发达地区进行的一系列系统的经验调查发现很多积极的变化：执行结果合理、审判和执行效率很高，而地方保护主义也并不严重。这些研究也提出了这些变化背后的原因。比如，为了提高其工作表现，珠三角地区的法院实施了建立一个相对独立的执行局、审判与执行分离和提高聘用初级法官的门槛等多项改革措施。而且，珠三角地区的经济很大程度上已经私有化和多元化。随着很多国有企业的私有化和政企分离，地方政府不必偏向保护合同纠纷中的某类特定企业，地方保护主义因而减弱。
发达地区经济多元化、制度建设强化和法官职业化提高等三方面的变化，都受惠于地方经济发展以及由此带来的充足财源。但这种变化似乎都未在落后地区出现。比如，落后地区的法院缺乏发达地区法院进行制度建设和法官职业化的必要资金。
因此，缺乏对落后地区的系统经验调查，就不能确定地回答有关中国司法制度以及法律与发展关系的重要问题。这些地区审判与执行的情况如何？哪些问题影响了法院的表现？财富或其他因素是怎样以及缘何影响了法院的执行状况？落后地区会像发达地区那样逐步摆脱困境吗？
本文经验地考察了陕西省某基层法院合同债务案件的执行情况。之所以选择收债案件是因为它们是法院处理的简单而又占主要地位的案件类型；法院执行这类案件的能力一直被认为是贸易的重要保证和经济持续发展的前提。之所以选择基层法院是因为大多数案件都在基层解决。
我们所调查的法院位于陕西省渭河平原中部。作为多个王朝的都城，法院所在的城市是中华文明的发源地之一。尽管历史辉煌，但该地区的经济发展比较落后。虽然改革开放初期当地经济有所发展，但自20世纪90年代开始就停滞不前；到2002年，人均国内生产总值仅为人民币5226元。由于渭河和径河流域的肥沃土地和适宜小麦等农作物生长的气候，农业是该地区的支柱。虽然很多国有企业已重组和私有化，它们仍是地方经济的主要力量。在该地区2002年大型企业创造的人民币220亿元国内生产总值中，国有企业仍占三分之一。
作为影响法院和地方政府财政关系的重要政策之一的“收支两条线”在该法院从未实施过。由于法院收取的行政费用还不够负担自己的成本，当地财政部门从来没有麻烦它履行这一要求。所以，法院的运作开支主要来自诉讼费和刑事罚金。在2007年新的诉讼费标准实施之前，这部分数额每年大约为人民币300万元。他们因此有极大的动力提高诉讼费金额，特别是因为建设新办公楼还有人民币780万元的欠款。
由于法院员工收入与法院财政直接相关，与发达地区相比，该院员工收入非常低。员工收入包括三部分：基本工资、地方津贴和案件津贴。前两者由当地政府承担，第三部分直接来自法院。每月1200元人民币的地方津贴直到2007年中央政府补贴之后才得以实现。大体上，在2004年，一名中级法官的每月总收入在人民币1000元左右。
低水平的收入当然对法院员工的结构和素质产生一定影响。截至2004年，包括两个派出法庭的人员，该法院有111名干警。大约60％的员工有本科学位；约30％是退伍军人。法院处理债务纠纷的民二庭有8名干警，都有本科学位。执行局有16名干警，也都有本科学位。
在通过法院判决收集了诉讼当事人性质和标的额等关键信息后，我们就通过电话访谈诉讼当事人。虽然我们的重点是原告，但如果有被告的联系方式，也电话访谈了一些被告。受访的往往是相关经济组织或个体商业户的管理者，但也有它们的代表律师和法律援助提供者。
除了少数几位受访者拒访，或者试图通过提问法院和执行庭庭长的姓名来核实我们的身份以外，大多数受访者都同我们进行了坦诚地交流。然而，100件案例中，我们只与60位原告进行了有效对话。多数情况是因为案卷没有记录诉讼当事人的电话号码，或者有些电话号码过期了；还有些情况是接电话的人不了解诉讼情况；还有一位诉讼当事人已经去世了。在我们收集了第一轮信息后，我们又给几位当事人打电话以听取对一些意外情况的解释。
为了更全面地了解情况，我们还访谈了五位当时负责审判和执行的法官。我们向他们询问了法庭内外阻碍成功执行的因素、他们在促成主动撤诉和司法调解方面的经验以及司法改革对执行的影响等问题。
像发达地区一样，陕西省的数据也表明大多数原告获胜。已判决结案的18起案件中，只有两名原告因证据不足而败诉（其中一名在上诉中获胜）。除了纠纷解决过程中的一些误算或减免利息的情况，判决的金额基本上反映了所诉求的金额。
21起案件通过撤诉或法院调解解决；这两种结果共占被调查案件的70％，比珠三角地区高得多。这表明落后地区的法院可能更重视运用传统而非审判来解决纠纷。虽然促成当事人和解本身特别费时，但由于相对较低的案件量（每月每位法官大约3件，只是珠三角地区法院工作量的三分之一），该法院的法官有更多时间这样做。值得注意的是，当这些案件在2004年到2005年审理时，法院系统再一次要求提高“调诉率”。
主动撤诉和法院调解往往发生于债务人收到起诉通知就偿还了欠款的情形：债务人只是要拖延付款。在这种情况下，法官通常采取非常积极的态度：他们要么真心实意地寻找能为双方接受的方案；要么出于法官自身的利益，强行压服双方接受调解。如果被告倾向于调解，一些法官要求它立即支付一部分债务，以表示诚意。作为折中办法，调解的金额通常略低于要求偿还的金额：或者免除利息，或者延长偿还期限。尽管不是所有调解的或撤诉的案件都有满意的结局。调查数据显示有4件以调解终结的案件完全没有得到执行。然而，这表明法院的介入对债务履行有很大影响。确实，很多原告说一旦法院介入，被告立即愿意结算欠款。
虽然总体上调查结果不如珠三角地区那么好，陕西省的执行状况并非不尽如人意。60起被调查案件中有27起（45％）得到完全执行。这包括7件撤诉和11件调解案件。在47起案件或者说78％的案件中，原告收回了一些欠款；这一结果再次说明，认为中国法院执行不力的观点可能有点夸大其词。另外，其余13起案件中的原告一无所获；这说明执行还有很大改善空间。在调查的60起案件中，18起或30％的案件进入执行阶段。而进入执行程序的案件中，9位债权人（50％）有所收获。
另有一家省级国有企业声称争议是计划经济的产物，不能由法院或法律解决—原被告双方曾经属于同一单位。用被告的原话，就是如果应该给原告还钱的话，那么中央政府就应该给被告还钱。对于这个案件法院似乎无能为力。这表明计划经济时期的遗留问题对合同执行仍有影响。
调查案件中的大多数诉讼当事人是私营企业或小型个体工商户（占原告的53％、被告的50％）。但国有企业仍然扮演重要角色，占16个被告中的10个。很多私有企业实际也是由国有企业私有化和重组而成的。
一般认为，越多的国有企业涉及诉讼，地方保护主义就会越严重，特别是在地方政府的运作成本主要依赖当地国有企业时。本研究是印证了还是质疑了这种观点？
本节将从诉讼当事人的印象、数据得出的结果和对相关法官的访谈三个方面探讨这一问题。下文将展示，诉讼当事人普遍认为地方保护主义非常严重。但数据结果和法官访谈发现，地方保护主义的内涵发生了变化，更多地与私人关系而不是地方企业与政府的关系相连。
就地方保护主义而言，可以将数据中的诉讼当事人分成两类。第一类没有直接介入本地与外地的诉讼中。虽然他们的观点不能在数据中体现出来，但因为他们以前的经验影响了他们的总体印象，仍然不能忽略。这类当事人通常认为地方保护主义普遍存在。一家大型国企的法律顾问的表述可能非常典型：“地方保护主义无处不在，全国各地都一样。我们倾向于在当地法院诉讼，因为我们和这个法院比较熟悉，从而会处于有利的地位。”
第二种诉讼当事人直接介入了本地与外地的对抗之中。这些诉讼当事人的印象是建立在案件具体事实基础上的，所以应该更可靠。那些赢了官司并执行成功的当事人很少提及地方保护主义，但那些输了官司的人很容易认为地方保护主义是很重要的原因。输给外地对手的本地人同样倾向于用法律外的因素来解释失败。一名财产被法院冻结而被迫付款的本地被告也从另外一个方面提到地方保护主义的存在，他是这么说的：“人人都说有地方保护主义，但这个案子里法院竭尽全力去保护外地人，而不是我们本地人的利益。”
这些看法在多大程度上可信？数据结果没有支持它们。在数据中，只有10件案子是外地被告，12件是外地原告。这些数字很小，很难准确地表明地方保护主义的程度。不管怎样，如表5所示，当两组案件比较时，执行结果和对法院的印象都没有很大差别。在本地企业作为原告的12件案子里，有4件完全未能执行。在本地企业作为被告的10件案子里，有2件完全没有执行，其余8件基本执行。这表明本地被告比本地原告的境遇还要好一些。诉讼当事人对法院的印象也体现了类似结果：外地原告似乎没有仅从他们的地域来衡量法院的表现。所有这些至少说明“地域”在描述执行结果或对法院印象时远不是一个决定性因素。
如何理解以上相互矛盾的结果？我们对法官的访谈表明，理解这种差别的关键在于地方保护主义的确切含义。现有文献通常将地方保护主义理解为，由于地方政府和企业之间存在财政联系，地方政府对法院施加的法外干预或压力，以保护当地企业。但地方保护主义也可以指基于法院人员和诉讼当事人的关系而带来的“便利”或对诉讼当事人的好处。受访法官很少持第一种观点，而比较普遍持第二种观点。
一位在该法院工作了19年的女法官（法官A）说：“人情是你逃避不了的事情。我在派出法庭工作的时候，诉讼当事人会把自己地里种的蔬菜送给我。一个老太太给了我5个鸡蛋，用手绢包着。虽然这种礼物不值钱，但我们不能拒绝，否则我们会伤害他们的感情。他们是真想让我们收下。”
法官们通常淡化由于地方政府和法院间的财政联系所产生的直接法外影响。而他们都强调以上便利都在法律或规定之内。法官C说：“我们确实因为你们的到访而推迟了日常工作，但推迟处理案件并不意味着违法了。同样，争夺管辖权也不一定意味着有违法的偏袒，因为规定通常比较模糊，可以作不同的解释。”法官A说：“向领导做汇报时，领导总是强调法律法规、确凿证据以及我们能有的空间。当人大和检察院等监督单位来调查某些投诉时，也是这样。我们的领导通常说：‘如果规定允许，找一些补救办法；如果不允许，就向他们礼貌地解释规定。’有一些界限是高官们也不能轻易逾越的。”
尽管法官A本人没有受过正式的法律教育，但她经常援引医生的工作与法官作类比：“这是一个非常要求技术的领域，就像治病一样。无论官员的职位多高，医生的话才重要，特别是疑难杂症。”法官E说：“底线是必须在规则之内。过去法院在社会上的名声太差了。任何异常的行为都有可能成为媒体攻击或上级法院批评的靶子。这个工作收入不高，但体面而稳定。没有多少人愿意冒险丢掉工作。”
法官们虽然淡化了地方保护主义对日常案件的影响，但从未否认直接与地方政府相关的案件中存在不可避免的不当影响。在该法院工作六年的法官D说：“我们能冻结地方政府的账户吗？当然不能。有个案子，仅仅涉及地方街道居委会。我在执行局局长的陪同下去了他们办公室，耐心、有礼貌地向他们解释案件，强调了我们工作的困难。街道居委会这才最终付款。但如果他们不付款，我们也无能为力。”
但即使这个故事也表明了规则的重要性。法院人员去居委会办公室执行判决，居委会最终选择付款，这一事实说明了法律还不是那么没用。法院人员清楚知道他们不能对政府采取任何强制措施。但他们当然也不能—或者至少不想—作出完全偏袒政府的决定或者完全放弃执行。他们也希望甚至是必须遵循规则办案。这就是他们为什么对执行措施和方式谨小慎微的原因：执行局局长亲自到场并进行解释。
关键问题在于有多少直接涉及地方政府的案件。虽然所选取的100起案件中有很多国有企业，有些甚至是省级国有企业，但没有一起案件直接涉及省级政府。受访法官也承认这种案件很少。多数案件直接、小额、简单、证据确凿。在这些日常案件中，不争的事实是法律规则弥散开来，法院人员和政府官员的行为也更注重规则。
上文表明地方保护主义的内涵发生了变化。社会关系所提供的便利并不是地方政府收入与地方企业之间财政联系的直接结果。它的存在仅仅因为本地人更容易从地方法院找到关系。虽然农村法院的资金短缺现象仍然存在，当地国有企业的收入和法院的运作开支间的联系已经弱化。本地人与法院人员的密切关系也有可能导致更多的腐败。但这些关系多数并没有直接形成通常认为的那种地方保护主义。
法制改革进行了30年之后，随着大量法律法规的颁布和制度建设，一个更注重规则的社会似乎已经成形。存在于改革初期政府机构和国有企业间的那种密切关系，似乎已经被更规范的行为模式所取代。
与发达地区司法改革的明显效果相比，陕西法院的情况要复杂得多。全国性的法制建设已在该法院产生明显印记：基本按照最高人民法院的要求设立了所有庭局；立案庭现在也与审判和执行彻底分离。法院已采取一些措施加强各类案件，特别是民商事案件的执行。这些措施包括建立相对独立的执行局，将更多资源分配给执行部门。在法定权力上，法院现在有了冻结债务人银行账户的权力，而妨碍执行的罚金也增加了。
但一些影响权力再分配的核心改革措施还没有实施。一个典型例子就是审判长制度。这是最高人民法院促进审判独立的政策。根据该政策，案件决定权不属于庭长或院长，而属于审判长。但在陕西的这个法院，没有负责院长签字不能出任何判决文书；没有庭长的签字不能出任何调解或撤诉文书。这与发达地区法院的做法截然不同，主要原因是该法院案件量很低—仅为沿海发达地区法院的三分之一。因此庭长和院长们仍能审查所有案件，从而将最终决定权牢牢地掌握在手中。
法官职业化的改革效果也很有限。在新《法官法》颁布后，所有新法官必须通过全国统一的司法考试。由于全国统一司法考试的通过率不足10％，受过很少教育的退伍军人很难通过。于是，他们普遍缺少进人法院的积极性，因而受过法律培训的毕业生的比例应当有所上升。但由于当地人口数量以及当地政府严格控制的财政资源和有限的人事编制指标，陕西省这所法院在过去五年来只招聘了一两个法学院的毕业生。为平衡员工的经济利益，没有法官资格的人员也被允许独立处理案件。
总体而言，无论在数量上还是在对法院职能的影响上，退伍军人仍然是法院的重要组成部分，在一二十年内都很难将他们完全淘汰。而对有效运作需要更多专业知识的呼吁的回应，当地党委组织部门在任命地方法院院长的时候也注重考虑上级法院推荐的人员。但是，最高人民法院1999年的改革纲要所建议的、试图打破地方权力影响的法院领导任免体制根本没有实施。不过该法院目前的院长和其前任都受过正规的法律训练。这些领导倾向于让具有法律知识和技能的人担任关键职位。法院人员职业化及其相应的能力可能在潜移默化下有所提高，只是步调比较缓慢而已。
对审判阶段发表意见的原告中有48％对法院表现持正面态度，只有22％是负面的。就执行阶段而言，回答该问题的18名原告中的50％对法院执行持负面印象。这比发达地区的结果要低很多。在访谈中，很大比例的受访当事人抱怨法官的素质，包括他们与诉讼当事人打交道的态度；而在发达地区，令大多数诉讼当事人吃惊的是，法院人员的工作态度很好、职业化程度很高。这些结果也与更广范围的调查结果一致：中国农村地区法院的情况要比城市的差。
案卷数据和对诉讼当事人的访问揭示出这些负面印象的几个原因。一是执行结果。通过对诉讼当事人的访问发现，执行结果与对法院印象之间存在着很强的相关性：当法院收回欠款，特别是收回全部债务时，他们对法院的印象比较正面；否则相反。这也与诉讼动机的调查一致。多数受访原告（两例例外）说诉讼的唯一目的是收债，而求助法院是漫长追债过程中的最后一根稻草。所以当法院能够收回债务时，他们通常非常感激。反之，他们不会正面评价的法院表现。可见，实用主义的诉讼当事人似乎更看重实体而不是程序正义。
负面印象的另一主要原因是向他们收取的额外费用。如前所述，法院当时的收费标准比最高人民法院的标准高得多。虽然在实地调查中没有看到2004～2005年的最初收费标准，但调查的案件文书揭示了当时不同案件的收费金额。就一件标的为677,000元人民币的巨额案件（按当地的标准），法院判决如下：“13,270元人民币诉讼费及其他诉讼费由原告支付。”所谓的“其他诉讼费”与正常诉讼费金额一样，都按标的额的4％收取。在很多中型案件中，受访人说费率是标的额的8％。如果原告要求强制执行程序，他们还需要另外预付执行费。法院声明预付费会在案件成功执行后退还，但受访法官反映在2007年国务院废止这一做法之前，法院从未退还过。
虽然陕西法院的执行状况不如发达地区那么有效，但其收债的能力不应被低估。与其他在发达国家和发展中国家所作的类似调研相比，陕西省的执行结果总体上还不算太糟。根据Hendley对俄罗斯三家法院100起拖欠付款案件的调研，64％的债权人有所收获，33％完全收回，每个债权人平均收回46. 7％的判决金额。一些经验调研表明，美国和英国的情况甚至更糟。
在本调研中，数据显示不能执行的原因有破产、三角债和计划经济遗留的问题等等。对于这些案件，没有什么有效的法律方法，法院装备再好也无法解决。在倡导“社会稳定”和“和谐社会”之时，非常清楚的是执行绝对不能影响个人或家庭的生计或者企业的日常运转；否则产生的问题比解决的还多。其实，受访法官不认为收债案件是执行中的主要问题；相反，他们认为小型侵权案件和行政案件的执行更困难。另外，许多原告也认为法院很有用：有人说债务人在收到法院通知后立即付款；有些甚至还说，早知道法院这么有效，他们就会多求助法院了。
令人奇怪的是：为什么人们长期认为中国法院执行力低下？研究进路或方法是一个较为可信的解释。由于收集数据困难，这方面几乎没有系统研究。虽然有个别基于公开的案例研究，其代表性也存在明显问题。而涉及地方保护主义和司法腐败的反面案例却被反复报道和广泛传播。法律学者也倾向于采用零散的、印象证据或仅对案件的学理分析来突出司法体制的消极一面。
另外，官方数据经常缺乏一贯的标准。这些数据往往只是衡量了进人强制执行阶段案件的执行结果；而进入审判阶段，包括那些以调解和撤诉结案的，却没有收录在内。如果想评估法院在执行能力，这样统计当然是不准确的。此外，虽然官方数据可以勾画出总体状况，但它们没有区分经济和商事案件等子类别。而正如受访法官所言，商事案件的执行状况总体上也比小型侵权案件好，理由是为侵权案件的受害者追偿财产更加困难。
这并非要否认法院在处理政治敏感案件或涉及国有企业、政府机关的案件时不够有效。但如数据所示，这种案件的比例低至3％ 。对于小标的的普通事件，官员和政府非没有兴趣干预。除少数例外，大多数受访原告表示将来仍然愿意求助法院处理类似纠纷。
虽然法院执行比较有力，这并没有使案件数量大幅增加。毕竟，对大多数原告而言，起诉不是一个轻松的决定。按双方交易往来的时间，可以将当事人分为两类：包括第一次交易，有14对当事人来往不到一年；而40对往来两年以上，其中24对超过5年。这表明如果没有建立长期的贸易关系，他们就不太迟疑于诉诸法院，但对于长期的贸易伙伴就会谨慎得多。只有当他们对继续等待不抱希望时，才会提起诉讼。
诉诸法律长期以来被认为与商业规范不符，本调研的发现也不例外。数据显示，受访当事人在诉讼后再也没有与对方发生贸易往来。诉讼实际上相当于贸易关系的终结。当一起三角债中的被告被问起为什么不起诉其他债务人时，他反问道：“那我们还怎么在生意圈里混？”这也是上文提到的那位法律顾问为什么只能将1500万元的债务通过法院收回，仅占公司总债务的15％。
与其他国家的情况不同，中国没有信用评级或其他办法来评估商业信誉。商业机构不得不依靠经验来估计潜在的商业风险。贸易伙伴关系发展非常宝贵，生意人自然会珍惜这种关系。这就是为什么他们更倾向于要么在竭尽全力、别无他法时，要么在双方的关系还没有完全建立时才诉诸法院。
主要基于少量案件的抽样调查和对相关诉讼当事人的访谈，本研究没有奢求符合客观现实的科学标准。通常法官倾向于夸大他们的知识，而诉讼当事人则会根据自己经历的案件过度概括。这些不同来源的记录经常不一致甚至互相矛盾。但在关键的问题上，他们更多的是互相补充而非冲突。虽然方法不同，但不同的信息来源体现出一些基本的共同点。
仔细考察该地区的执行情况会发现：这个落后地区的执行情况还可以接受；被现有文献认为猖獗的地方保护主义似乎被控制在法律规则之内。这一鼓舞人心的情况似乎来自市场化和私有化等全国性的经济改革：由于私有企业成为法院的主要使用者，法院和政府没有太多的积极性去干预案件。包括颁布大量实体法律法规以及制度建设在内的法制改革似乎促进了规则社会的形成。
落后地区大致可以接受的执行结果质疑了中国法院普遍低效的观点。其实，法院的情形清楚地证明了案件处理的二元性：政治敏感的案件与普通案件的处理程序不同，结果也不同。
更进一步的问题是：到目前为止，中国真的没有有效的法院体系来执行合同判决吗？虽然本研究提出了这些问题和疑问，但在对其他地区和其他级别的法院进行系统经验研究前，尚难明确回答这些问题，或者证实或证伪某些判断。同样迫切需要做的是对改革时期的法院执行能力的纵向研究。只有那时，探讨为什么在缺乏有效的合同执行机制下中国经济会迅猛发展的理论问题才有更坚实的基础。
但本研究进一步证明了经济发展对法院执行能力有决定性作用。从对发达地区的早期研究中产生的几个假说得到证实：落后地区的总体情况不如发达地区乐观，制度建设和人员职业化的效果有限，诉讼当事人对法院的印象不太满意。而且，当经济发展水平较低，促进制度建设和提高职业化水平的改革措施会遇到更大阻力。
司法改革措施被有所选择地实施。这种选择最明显的实例就是没有建立审判长制度，案件分配制度也一如既往地与权力相连。停滞的地方经济直接导致相对较低的案件数量，这不仅为维持现存的权力结构提供了“温床”，而且为法外干预提供了途径。较低的案件数量使法院没有动力招募新人，这又导致人员职业化发展水平缓慢。另外，一些案件未能执行的原因与计划经济时期有关。如果市场化和私有化的进程快一些、彻底一些，这些案件可能已经按时执行了。这些调查结果认为经济发展水平会直接影响法院的表现，同时也表明如果落后地区的经济进一步发展，该地区的法院似乎能够克服这些问题。
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