奥姆瑞·本沙哈 | 保险在食品安全监管中的作用
不同于公权力对食物安全问题的制约，保险是一种非政府的市场化食品安全监管措施。如果保险制度蕴含更多有效信息并且能更有效地制定食品安全标准并执行之，政府就应该下放一些监管职能给保险市场。
原标题《保险在食品安全监管中的作用》，载《法律和社会科学》第14卷第2辑。作者奥姆瑞·本沙哈(Omri Ben-Shahar) ，时为芝加哥大学法学院法学教授。中文由赵芳(芝加哥大学法学院研究生)翻译，由刘庄(北京大学法学院/芝加哥大学法学院博士研究生)和葛静宜(北京大学法学院硕士研究生)校对。文章推送时有删减。
保险在食品安全监管中的作用
文 | 奥姆瑞·本沙哈
一、概要
对政府而言，食品安全监管是一项艰巨的任务，因为其需要大量的信息。三聚氰胺牛奶、含致癌抗生素的鱼类以及被农药污染的作物都很难被有效地监控。相较于其他产品，食品在流通过程中经过多次转手，每次转手都有被污染的风险。食品易受各种各样的污染物和有毒物质的感染，而这些污染物和有毒物质须经特殊的检测才能被发现。已被检测安全的食品可能会随着时间的推移被污染并变得不安全，因此需要重复检测。并且，即使检测出食品有问题，也很难发现问题出在哪个环节，也无法进行有效的处罚以加强食品安全。
一般而言，保障食品安全主要依赖于政府的“事前监管”：设定食品在到达消费者之前的监督标准和程序。这种事前监管是一种本质上进行指挥与控制的行政制度，重点在于食品加工和流通的许可、设施的定期检查、食品抽样检测，以及强制召回。这些措施旨在贯彻食品安全标准以及阻止问题食品进入零售市场。该制度重在预防而非威慑。
除了事前监管，在某种程度上食品安全还受“事后监管”，即在损害发生之后由法院对肇事者进行处罚。事后监管主要有两个分支：侵权法和刑法，均在损害事件发生后以过错论，重在惩罚与赔偿。惩罚有威慑效应，从而促进食品生产和流通的安全。在食品安全领域，事前预防通常被认为是正确的制度，而事后监管的威慑则通常被认为是对于事前质量监管的一种补充。
美国和中国的食品安全法均在很大程度上依赖政府的事前监管。在美国，2010年的《食品安全现代化法案》(Food Safety Modernization Act of 2010)旨在预防国内生产的以及进口食品的安全问题。该法案授予政府发放许可以及检验、停产以及强制召回食品的权力。在中国，2009年的《食品安全法》旨在建立一个严格监管的许可以及检验系统，实施特定标准并允许强制召回。旧的食品卫生法授权政府官员检验食品的设施以及流通。但是在2008年毒奶粉事件后，中国收紧了对食品的监管，建立了各类风险监控和评估机制、强制食品安全标准、对于食品的生产和流通实行许可制并加以检验、对食品添加剂生产者实行许可制，并强制实行召回制度。该制度旨在强调“预防第一、风险管理、全过程控制”，期望建立“最严格的监管体系”。
相较于事前监管，美国和中国的法律更少使用提高食品安全的事后监管。侵权责任法允许受损害的个人提起侵权诉讼。例如，对于违反食品安全规定造成人身或财产伤害的行为，中国法院可以判定给予受害者十倍于产品价格的惩罚性赔偿。在近来食品安全事件频出的背景下，对于违反者的刑事处罚也越来越普遍。
尽管新法律的颁布给予相关政府机构更大的权力监控食品安全、私人诉讼和刑事责任的威慑也更大，但食品安全依然是一个令人担忧的严重问题。在中国，食品安全的挑战依然严峻：在许多食品行业，其供应链条上分散存在着众多资本规模较小的食品加工商。此外，不同部门监管食品安全的不同环节所导致的权力重叠、不同部门因缺乏资金和监管动机所导致的监管标准不均导致食品安全监管的效率低下。
由于面临巨大的信息挑战，公权力对食物安全问题的制约也是有限的，立法者因此希望能够将一部分食品安全监管负担下放给市场中的各种中介主体。在一个高度竞争的市场经济中，为了满足消费者对安全的需求，企业会尽可能提高自身安全生产的知名度，进而使消费者区分不同企业的质量。这些方法包括品牌、商誉和各种评价系统。以汽车为例，由于消费者对安全的汽车有需求，市场就会对此有所回应，汽车生产商会就产品的安全性展开竞争，市场主体也会向消费者展示不同品牌汽车安全性的评价。
法律可以促进市场中介主体对食品安全进行监督。例如，可以依赖私人第三方审计师以及私人实验室来检验、验证并保证食品生产和流通相关设施的安全。美国食品安全法案对此已有所体现。由于进口国无法控制境外机构且必须把这些任务外包给可靠的私营机构进行各种检验，这一方法在监管食品进口上起到了关键的作用。中国与食品安全相关的法律提供了另一种解决方法，即依赖零售商执行强制措施。例如，超市或是集市的负责人有责任检查销售商及其所销售食品，且要对销售商造成的食品安全事故承担连带责任。
此外，中国《食品安全法》还鼓励消费者组织以及行业协会进行监督和自我监督。例如，食品零售商会以比国家标准更严格的食品安全水准要求其进货商，从而提高自身品牌在消费者心目中的安全形象。这些零售商还会制定不同于法律要求的检查、验证以及赔偿过程和措施。
非政府食品安全监管的出现催生了各种新型监管措施，例如卫生评价系统、强制性责任保证金制度，以及授权监管权力。本文将着重探讨另一类非政府的市场化食品安全监管措施——保险。该措施虽未受到大量关注，对政府监管却是强有力的补充，甚至可以替代政府监管。该措施背后的逻辑简单明了，即如果食品生产者购买了责任保险来偿付食品问题给消费者来的损害，保险公司就会通过各种方法要求和保证食品生产者所销售食品的安全。
某些学者认为保险会降低被保险人控制风险的意愿。因为被保险人有了保险后行事会更加不小心，从而产生道德风险。然而，持这一观点的人没有意识到保险的功能不仅仅是分摊风险，保险本身还是一个合同。通过该合同，保险人将激励被保险人采取更多降低风险的措施。在这样的合同约束下，投保人不仅克服了道德风险，实际上会比没投保时采取更多的安全措施。
保险能够有效监管食品安全的原因在于其可以有效地解决关于食品安全问题的两个根本问题——信息和激励机制的缺失。和公共监管部门一样，销售责任保险的保险公司也需要评估损害分布并确定相应的安全措施。保险公司需要准确预测损害发生的可能性以计算保险的价格。对于提高安全性的设施，保险公司可以折扣价格出售保险，折扣的程度与额外安全措施可以降低的风险挂钩。和法院一样，保险公司需要在损害发生之后进行理赔，因而有能力确定损失并确定其他方在损害中的相应因果关系。
相对于政府监管者，保险人更具信息优势。在其他保险领域(例如房屋、汽车以及环境责任保险)，保险行业已经发展出一套管理系统，该系统比某些政府管控更加协调、信息通畅且施加更高的安全标准。
保险合同也可以提高安全性。如果保险价格与安全保障措施挂钩，那么食品生产加工商以及销售者则更有动力提升自身安全标准、加大审计力度，且维持高水平的安全表现，因为这些措施都有助于降低投保的价格。
而且，以保险来应对食品安全在中国是完全适宜的。《食品安全法》第78条指出国家“鼓励建立食品安全责任保险制度。”类似的，国务院办公厅指出，建立食品安全责任保险制度是政府的首要任务，需要“制订出台关于开展食品安全责任强制保险试点工作的指导意见，确定部分重点行业、重点领域试点食品安全责任强制保险制度”。虽然这些规定尚未施加强制保险，但中国一些地区已经率先尝试食品经销商的强制责任保险制度。例如，上海市政府已开始在某些重点高危领域对大型食品批发商和超市实行强制保险制度，如奶制品和婴儿食品。其他一些地区也出现了类似的试点项目。考虑到这些进展，本文主张采用普遍的强制责任保险制度来解决食品安全问题。
因此，本文的基本观点是：如果保险制度蕴含更多有效信息并且能更有效地制定食品安全标准并执行之，政府就应该下放一些监管职能给保险市场。因此，本文为实施强制责任保险提供了一个不同于以往的理由，即转移风险。本文第一部分介绍并提出保险可以作为食品安全的私人监管者，显示保险在其他领域是如何使得被保险人采取安全防范措施，且比政府监管更有效。本文第二部分讨论保险制度在食品安全领域起效的条件。
二、保险的安全市场监管作用
1.保险的监管方式
保险事关信息管理。保险公司利甩信息进行精算分析，根据预期损失计算保费。司机购买车险的保费或公司购买责任险的保费，都反映了保险公司对每个被保险人风险的评估。
然而，很少有人意识到，保费不仅反映被保险人的风险，实际上还可以降低被保险人的风险。保险公司不仅解决了逆向选择的问题(即根据每个被保险人不同的风险类型计算保费)，还解决了道德风险问题，激励被保险人降低安全风险。
保险公司有理由促使被保险人降低风险，因为这样可以降低保费以维持竞争力。例如，汽车保险公司要求被保险人在车辆中安装电子数据记录仪，使得投保司机行驶更加小心。同时，降低了的保费会增加保险公司的市场份额。又例如，房屋保险公司会向那些安装了防盗或防火设施的房屋提供较低保费的保险。下文将介绍保险公司常用的降低风险措施。笔者认为这些措施正是“监管”方法，因为其与法律对市场规制的措施具有相同的目标，即保证社会的安全。
A.保险的事前调节
基于风险程度的定价。首先，保险公司可以通过向低风险被保险人收取较低保费的方式促使被保险人提升安全意识和措施。保险公司对安装了某项安全设施的被保险人收取较低的保费，可以促使被保险人对这些安全措施的使用。保险公司有两种直接影响被保险人安全行为的定价方式。其一是“能力评价”，即保险公司通过检验被保险人应对风险的能力来确定相应的保费。例如，保险公司会向安装了烟雾探测器的屋主收取相对较低的火灾保险保费，向要求员工佩戴安全帽的公司收取较低的工伤险保费，向安装了较完善地下储油设备的加油站收取较低的环境责任险保费等。另外一种风险定价方式则是“经验评价”，即保险公司通过收集被保险人历史上的损害记录，并基于此对将来的保费作出一定的调整。考虑未来保险的成本，司机会更小心地驾驶以避免发生事故，因为事故会导致日后保费上涨；公司也会加强对办公场所的安全保护，降低事故发生的频率。
免赔额和共付比例。其次，保险公司通过免赔额和共付比例的规定来促使被保险人采取更高的安全措施。其背后的逻辑很简单：如果被保险人需要承担一定的风险，其行事会更加小心。因为风险的完全转移会造成道德风险。此方法通过将一部分风险转回给被保险人降低了道德风险。更谨慎细心的被保险人会选择更高的免赔额，这意味着更低的保费。在这里，保险公司也需要数据来评估在何种程度上提高免赔额可以影响预期的损害。
保险除外条款以及拒保。再次，保险公司可以通过拒绝向高危(相较其产出价值而言)投保人提供保险来发挥“看门人”的作用。当法律强制要求保险责任范围时(或人们的避险偏好以致事实上相当于强制保险时)，拒绝向高危投保人提供保险相当于建立有效的许可制度。例如，如果滑雪场必须有责任险才能运营，保险公司会要求雪场保持高水平的安全保障，否则拒绝提供保险。这样，滑雪场只能提高自身安全保障水平，否则就无法持续经营。与此类似，保险公司可以将过于高危行为所导致的损害排除在保险范围之外。例如，保险一般不包括被保险人故意行为所产生的损害，从而降低被保险人故意导致损害的风险。
以上所讨论的监管方式，无论是降低保费、免赔额还是拒保，都是通过合同来实现的。保险合同如同某种行为规范，保险公司因此得以约束被保险人的行为并采取防范措施。通过合同，保险公司帮助被保险人衡量应采取多大程度上的安全防范措施是值得的。被保险人，无论是个人还是公司，均没有足够的信息来计算何种程度的安全防范措施是经济的、合适的。房屋拥有者是否应该安装消防喷头，公司是否应该更换地下储油罐防止泄漏？而保险公司可以利用其信息上的优势，帮助被保险人选择理性的安全措施。例如，污染责任保险公司会派工程师到现场检查垃圾场以及垃圾处理，进而提供其需要的指导。
当保险公司要求被保险人的标准比政府要求的标准高时，其监管的效果最为明显。例如，在环境保险领域，保险公司要求被保险人达到第三方管理的环境安全标准并且接受审计，或为达到该标准的被保险人降低保费，而该标准在有些领域比政府指定的标准要更加严格。
B.保险的事后调节作用
上文所述保险通过合同影响被保险人安全措施的方法属于事前调节，即要求被保险人在投保前或当时就达到一定的安全标准。但保险公司也可同时通过与法院裁定类似的方式对安全进行事后调整。当被保险人申请理赔时，保险公司派遣理赔人员进行调查、测算并交涉赔款。事实上，保险公司有时会被聘来进行理赔管理，以使用他们事后监管的能力，尽管并不承担实际风险。另外，在某些重要领域，尤其是汽车保险领域，一些理赔人员只需要运用简单的规则来定责、定损，并解决争端，就像法院解决争端一样。
保险公司事后调节的另一方法是减小损失。损失发生后，有效控制损失是非常重要的，因此者需要受损者在遭受损失后采取一切合理的补救措施。例如，汽车保险公司可以控制事故后维修的费用，医疗保险公司可以同医院交涉降低医疗费用并避免过度治疗，环境保险公司可以监督补救措施以及清理的费用。如下文中所要讨论的，食品安全监管的一个重要补救措施便是产品出现问题后的召回制度。该事后补救措施可以由保险公司进行管理。
2.保险与政府监管的对比
上文中讨论了保险所用来调节被保险人安全措施的方法。接下来本文要比较保险和政府监管有何不同。
政府对安全措施的监管通常通过强制措施进行。例如，汽车必须配备安全带，房屋必须符合用电规范，矿井必须有相应的安全规范，以及飞行员必须经过一定的训练才能拿到飞行执照。强制措施是“一刀切”的：市场参与者要么符合要求，要么无法进入市场；他们不需要采取强制要求措施以外的措施，他们也无法基于效率而申请豁免。
但是保险对安全的调节则通过不同的价格提供了更广泛的选择。保险不强制要求司机系安全带，但那些违章的司机需要在将来支付更高的保费。保险也不强制要求房屋拥有者遵守用电规范，但会向不遵守的人多收取保险费。类似的，工作环境不安全的公司也会承受更高的工伤保险费。
保险允许被保险人莽撞行事，如果后者愿意支付高保费的话；但保险也使得被保险人可以采取比法定要求更高的安全措施，因为采取比法定要求更高的安全措施的被保险人可以缴纳较低的保费。居住用房并不强制安装灭火器或是防盗报警器，但安装这些设施的房屋可以以较低的价格买到保险。因此，不同于政府监管“一刀切”的做法，保险对安全的调节是非集中式的，被保险人可以选择他们认为最有利于自身的价格安全措施组合。如果被保险人对于价格成本和风险承受能力的偏好差别很大，那么保险无疑是更有效的。
政府监管和保险调节另一个不同之处在于对市场活动调节的程度。一般来说，社会希望人们所从事活动的总收益大于总成本(其中包括对他人的损害)。当政府进行事前规制时，人们只需要按照事前规制来行事，而不需要考虑是否会给他人带来损害。因此，这些人只负担他们行为带来的部分社会成本。当政府通过事后责任来监管(过失责任制度)时也是一样的。行为人只要不构成过失，则不需要对额外的损害承担责任。保险的优势在于可以将损害预期转化为事前费用——保费。如此一来，保费如庇古税一样，使得行为人在行为前支付与行为外部性大致相等的成本。基于不同风险产生不同的保费，也对应不同的行为外部性，可以更好地调节具有不同安全影响的行为。
理论上，政府可以向某种行为收取费用，但是实践中这样的情况极少发生(即使有这样的情况，所收取的费用也是统一的，而无法反映行为人不同的风险程度)。即使政府希望根据行为的外部性收取费用，其所能依赖的信息与保险公司相比也单薄得多。由于政府并不提供保险，政府也没有动机按照外部性去为每个行为的预期损害定价。另一方面，保险公司由于要平衡自身利润以及市场份额，需要对每个行为进行定价。因此，保险便可以通过如同量身定制的“庇古税”来实现对行为最有效的规制。
最后，保险公司对行为调节可以达到比政府要求更高标准。例如，环境法制定了安全标准，但环境责任保险要求被保险人遵守由环境组织制定的更严格的环境保护标准。保险公司提升了环境管理系统的参与度，使得更多人遵守更严格的环境保护规定。保险公司这么做不是因为更关心环境，而是为了应对竞争。当政府由于政治所限无法提高安全标准时，保险公司在这时可以发挥作用提高现实中的实施标准。这总的来说可以为他们的客户节省成本。例如，政府可能无法足够应对气候变化、洪水或土地侵蚀造成的损害，但通过对风险进行准确定价，房屋保险公司可以间接影响被保险人在选址以及建筑房屋方面的选择以避免洪水和其他极端天气的影响。与政府不同，保险公司不受关于气候变化的政治辩论的影响，他们只关心效率，否则就会亏钱。
由此可见，保险公司的优势在于其保有更优的信息且能更好地引导行为人。政府和保险公司调节都需要信息数据，数据越能更好地反映行为人的风险，其调节作用便更有效率。有时候政府在信息上更有优势，因为其能够利用主权强制披露。其他时候，保险公司可以利用其市场优势收集、分享并分析数据，从而得出更准确的判断。
三、保险的食品安全调节
对于人类的任何活动，保险只有在所涉活动上了保险的时候才能对其起到调节作用。那么，有什么保险是针对问题食物所涉风险呢？
其中一种可能性便是健康险或寿险。考虑问题食物可能导致消费者生病，前述保险便可以覆盖该类损害。健康险一般覆盖各类疾病风险，而寿险还包括死亡风险。消费者作为投保人的第一方保险并不能很好地调节食品安全风险。首先，消费者没有太多的办法控制食品的安全。因此，即使消费者购买了保险，也无法对食品安全作出调节。其次，即使保险可以通过被保险人调整风险，食品安全所导致的疾病也并非保险需要调节的首要目标，因为有其他更紧迫的疾病风险需要调节，例如吸烟所带来的健康威胁。如此一来，保险公司无法在保费中一一区别这些风险并给选择安全食品的消费者单独提供较低的保费。保险公司也无法监控被保险人吃的食品，也不太可能拒绝为吃问题食品的人保险。总的来说，因为问题食品并不是由于消费者的疏忽所致，对于食品安全的调节不应针对消费者的行为，因此不能由消费者的保险来调节。
既然食品安全问题的源头出在供应者的行为上，那么问题的解决应针对这些供应者的责任保险上。责任保险人可以扮演调节者角色并且在某些危险食品领域做得很好，但前提是法律要求这些提供食品导致损害的供应商承担责任，并且这些供应商购买保险。简单来说，如果法律要求提供不安全食品的供应商承担产品责任，那么这些供应商便会对责任保险有需求，从而一个基于保险调节的制度便会形成。在调节上公权力和市场调节是合作的关系：法律通过事后调节(主要是通过侵权法)，潜在的侵权人购买责任保险，而责任保险人通过事前调节约束被保险人的行为。接下来让我们逐条讨论保险进行食品安全调节的这些要件。
1.侵权责任
该制度的首要要件便是食品损害相关的侵权责任系统。乍一看之下，这与一般的侵权或是担保无异。在产品责任法下，产品的生产者对于其缺陷产品所产生的损害承担责任。在产品保证的相关规定下，产品销售者需要保证其产品的完整性。侵权分支(产品责任)以及合同分支(担保)均禁止对产品可能产生的人身伤害进行豁免和排除。
与其他产品不同的是，食品相关损害很难确定行为和结果的因果关系，因而比其他产品的调节更具挑战性。首先，我们很难确定是何种特定食物导致了疾病。人们每天从许多渠道摄人食物，食物中毒可能由某种食物导致，也可能由多种食物混合导致。但当疾病大面积发生或是十分严重时，这个问题便比较容易解决。因此，损害后对受害者的询问和调查可以帮助寻找损害的原因并正确的分配责任。
其次，即使找到了出问题的食品，也很难具体弄清到底是在生产和销售的哪个环节出的问题。是农场的问题，还是加工过程的问题？亦或是流通过程中的问题、餐馆加工问题、烹饪问题？即使可以确定消费者是受到猪肉中沙门氏菌的感染，我们也很难确定问题到底出在谁身上。
虽然以上不确定性的问题可以通过事后调查搞清楚，但往往因为成本过高而不可行。在发生污染事故前可以拿到的资料可能在事故发生后被隐瞒起来。任何产品责任法律系统自身都无法单独应对针对微小生产商、批发商以及进口商所出现的食品问题。很多这些厂家在偏远地区、不为人所知，并且也无法对他们执行损害赔偿。更糟糕的是，这些市场主体可能位于其他国家。他们对食品所做的加工融合在许多其他来源中，无法分辨。这些小企业也不会像知名企业那样在食品上贴上商标，因而缺失了商誉对食品安全的保障功能。
确实，由于这些问题的存在，我们有理由相信事前监管比事后监管要更有效。如果没有办法制止，那么唯一的方法便是在损害发生前检查和控制他们的行为。但这种以检查为基础的规制逻辑仍有可能误入歧途。虽然从事后来看很难确定谁应该负责，但事后监管的执行成本要比事前监管低的多。事后监管更加有效的原因在于只需要在损害发生时才需要去收集那些难收集的信息。事前规制需要根据每一个行为人的风险进行评估，但事后规制只需要就一小部分出问题的人进行评估。由于大部分食品是没有问题的，因此则不需要检查这些食品，这样可以有效节省监控资源并用到对那些问题食品的事后调查。除非事后调查不可能，否则事后调查是更有效的监管方式。
法院有能力确定食品是在哪个环节出问题的吗，是否有足够的信息就食品问题实行侵权责任制度？我们有如下几个理由可以相信食品问题的信息是可管理的。首先，就损害赔偿而言，在侵权法外已经有赔偿基金的先例。在中国，政府要求食品问题导致损害的公司向赔偿基金注人资金，用来赔偿受损害的消费者。虽然是否能成功还有待考察，但该机制已越来越普遍。其次，就威慑作用而言，并不需要在每个伤害案件中都确认是谁的过错。调查的不确定性可以被惩罚性赔偿所弥补。例如，如果只有1/3的损害得到了赔偿，那么就应该在损害测量中乘以3，以建立适当的激励机制。
在建立针对食品安全的有效侵权机制上，重要的一点是受伤害的消费者无需证明存在因果关系。因为如果需要受损害的消费者证明因果关系，那么他们胜诉的概率将大大降低。该机制的关键在于设立简单的赔偿规则，并且赔偿主要针对在食品流通中起到重要作用的公司。
我们可以借鉴产品质量保证相关法律的做法：和消费者有合同关系的厂家需要对损害承担严格责任。例如，如果杂货店卖的食品出了问题，可以要求杂货店承担责任，即使问题出在更早环节上。类似的，如果饭店的食物出了问题，饭店需要承担责任。另外，可以要求中间商(例如大的批发商、进口商或主要加工厂)承担侵权责任。如果食品可能在更早环节出问题，那么严格责任可以使受害者从中间商这里得到赔偿，而无需从问题源头寻求赔偿。我们将在下文中讨论通过合理的保险制度，可以使所有参与方产生合理的动机保证食品的安全。
2.强制保险
保险作为监管制度的第二个要件便是强制购买责任险，被保险人是可能在侵权或保证下需要承担责任的一方。如果零售商是承担的责任的一方，则其需要购买保险。同理，餐馆、进口商或是主要食品加工厂都需要购买责任险。
如其他产品责任一样，如果一方面临承担侵权责任的风险，那么其会倾向购买责任险，而保险公司则有足够的专业来调整该领域的风险，但并非都是这样。有些潜在的侵权人并不愿意去购买保险，这有可能是因为无法对他们进行损害赔偿的执行，并且也不在乎花费保险费，也有可能是因为他们没有足够的资金承担保险费。对于这种情况，法律必须作出重要的事前规定，即强制性购买保险，并规定最低保额。例如，一个大型超市的最低保额需要高于一个小餐馆。
事实上，如果将强制保险的要求适用于整个食品供应链，即使是食品小商贩也可以根据其经营活动的规模购买足够的责任保险，以应对问题食品可能产生的责任。但是这样的做法是很难管理的，也是不必要的。与此相反，应该强制在食品供应链中的主要经营者以及最容易被识别或起诉的经营者购买责任险。因为受损害的消费者不会去起诉生产奶制品的小农场或是地区性的牛奶加工厂，但更容易去起诉中间规模较大的零售商，这些易成为被告的零售商才应该是强制保险的对象。
自2014年起，上海市政府开始实行强制食品保险，仅适用于食品供应链中的主要经营者，包括主要生产奶制品、婴儿食品以及食用油的食品企业、大型食品批发商，以及经营大型婚礼及机构食品服务的经营者。湖北省也出台了类似的食品安全责任保险试点项目，要求餐馆、提供机构餐饮的单位(例如学校食堂)、食品添加剂、奶制品、肉制品、冷冻食品和酒的生产者、批发商以及超市购买责任保险。
广东、四川以及其他几个地区也尝试了类似的食品安全责任保险的试点项目。但是这些项目尚在初期阶段，仍需要中央立法的授权。中国最高立法机关新出台的《食品安全法(征求意见稿)》也加进了关于鼓励建立食品安全责任保险制度的内容，并对购买保险的企业提供支持。预计中国政府应该会在一些高危食品领域率先开始实施强制责任保险，例如乳制品以及肉类制品。
如上文中讨论，基于保险的调节依赖法律提供两个要件。第一是有效的事后赔偿受损害消费者的侵权责任体系。第二是事前强制购买责任保险。有了政府对这两个要件的保证(对大型供应商的严格责任制以及足够支付赔偿的保险)，就可以以市场(保险公司)事前调节食品安全。
3.保险的事前调节
接下来是本文的核心，即保险公司可以通过对食品安全的事前调节，帮助被保险人以最划算的安全措施控制责任风险。
这种调节通过合同实现。保险公司通过保险合同以及保险业标准使得被保险人采取特定的安全措施。保险合同中对被保险人最低的要求即是政府的强制要求。但此之外，保险公司可以根据每个被保险人的非系统性风险在不同价格上提供不同的保险组合。如果被保险人采取越多的安全措施，其风险越低，保费也就越低。
在这里，保险公司在信息上的优势使得其在制定安全标准上具有独特的优势。如果想以较低的保费购买保险，被保险人就需要证明他们采取了得当的安全措施降低了责任风险。这个过程也需要保险公司对于什么是得当的安全措施有足够的认识和了解。保险在对食品安全的调节中可以利用其他中介的专业知识和技能，例如地方检测和认证机构、行业协会以及分销网络，而这是政府在监管中无法利用的。
那么，保险公司对市场的监管都包括哪些内容呢？
A.准入。首先，保险公司将成为食品行业准入的实际监管者。食品经销商强制购买保险的要求意味着只有在保险公司愿意承保的前提下，食品经销商才能合法进入市场。如果保险公司拒绝提供保险就意味着经销商无法进人市场，那么保险公司实际上就在扮演许可证发放者的角色。此外，保险公司在提供保险时也可能会附加条件，限制被保险人所使用原料的来源，或是要求他们只能从声誉良好、定期检查或是持有保险的供应者处进货。这样便可以影响整个食品流通链。如果鸡蛋供货商想给超市供货，它就要符合为超市承保的保险公司所施加的要求，否则就无法供货；而这些要求之一可能就是购买责任保险，而这个额外的保险又会施加其他的安全措施进一步降低风险。
B.风险评估。其次，同时也是最重要的，即通过上文中讨论过的基于风险的定价系统，保险公司可以要求被保险人采取具体的安全措施。例如，保险公司可以向保存完整详细供货记录的被保险提供较低的保费。因为，在发生损害事件后，对这样的被保险人进行调查和索赔会容易许多，有利于追查到真正的过错方。与此相类似，保险公司也可以雇佣相关专家和调查人员去检查被保险人的生产设施，例如冰柜使用的年限、多久清洁一次，在事故发生前评估风险并调整保费。如前所述，保险公司可以促使被保险人从安全可靠的进货商处进货，也可以要求被保险人培训相关人员监控相关安全措施。
无论是什么样的保险，如果被保险人能够证明其采取了降低风险的合理措施，都可以获得较低保费。保险公司可以参照现有一些标准来衡量被保险人是否可以获得较低保费。例如，国际标准组织(ISO)就食品安全管理制订了详细的标准，“适用于各种规模的企业，并覆盖食品流通的各个环节。”类似的还有安全质量食品机构制定的标准(SQF2000)。其他还有一些适用于餐馆的保险，如失火险。
此外，美国还有各种各样的专业机构，例如美国肉类机构(The American Meat Institute)以及美国烘焙机构(American Institute ofBaking)进行额外的现场检查，主要评估工厂的质量和管理。这些检查也包括了食品安全。因此，如环保责任险一样，保险公司也可以在食品安全的监管上依赖其他机构的专业和标准。或者可以如汽车保险一样，由保险公司设立一套可靠的安全评价系统，即食品责任保险公司建立一套自己的系统标准和安全认证的协议，由自己培训的保险专员进行检验及认证。
这个方法的主旨在于其允许不同的保险公司运用不同的安全标准来提供保险。不同的保险公司可能侧重不同的安全因素，但根本的目的是相同的，即越安全的被保险人可以享受越低的保费。被保险人满足越高的安全标准，或是接受越严格的检查，则可以享受越低的保费。这让被保险人更有动力自己接受并要求其供应商去接受更频繁、更全面的检查。同样的道理也适用于对索赔历史的评估。由于保险公司要求被保险人披露所有以前的损害记录(不如实记录可能导致拒赔)，因此被保险人也有动力保证自己的安全记录。
C.召回。保险公司调节食品安全的另一个方式是事后减轻损害。保险公司可以监督食品的召回，以减轻问题食品可能造成的损害。如其他学者所发现，这类保险措施已在食品安全领域有所应用。这个制度要求公司制备详细的召回计划或按照保险公司的指示进行召回。召回保险可以促使被保险人按照高于政府要求的标准行事，因为这样可以享受到较低保费。
四、结论
本文的论点是强制食品责任险可以更有效地调节食品安全。保险公司可以达到政府想要达到的效果，即以不同的价格反映不同的安全措施保障。高额的保费可以减少不安全的行为。
对于强制食品责任险的一个明显误解是责任险会提高生产者的成本并最后将这部分额外成本转嫁给消费者。没有保险的食品更便宜的唯一原因在于他们不用为违反安全标准支付对价。没有保险的食品可能在价格上便宜一些，但在造成损害以及无法赔偿时造成的成本要更高。只要侵权责任的分配合理，即要求生产者和经销者采取合理的安全措施，那么强制保险可以消除消费者为得不到损害赔偿所实际支付的隐形价格，从而在整体上使得产品更实惠，而不是更贵。
最后需要注意的是，自愿保险并不能达到本文中所述强制保险的效果。那些选择不购买保险的公司也有可能进行自我约束。例如，那些大型的连锁超市可能选择自我保险，并维持自身的安全水平。但由于食品可能在流通的任何一个环节出问题，监管部门需要强制要求那些不愿购买保险的市场参与者购买保险，才能保证整个流通环节的安全。
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