侯猛| 不均衡的律师分布
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标 题 | 中国律师分布不均衡的表现与影响
副标题 | 从北京刑事辩护市场切入
作 者 | 侯猛
中国律师行业的一个重要特征是，律师数量特别是刑辨律师数量地区分布的不均衡。这种不均衡对律师业的发展带来怎样影响，目前还缺少充分研究。特别是律师分布的不均衡，会影响到国家律师政策的实施效果。例如：2017年10月出台了《最高人民法院 司法部关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》《最高人民法院司法部关于开展律师调解试点工作的意见》。律师数量集中和分散的不同地区，律师与公检法的关系处理会不太一样，律师的办案效果进而这两项政策的实施效果也会很不一样。因此，观察律师分布不均衡的影响，进而提出可能的改善建议尤为必要。
已有代表性的研究至少有两项。例如：冉井富分析了2011年律师数量地区分布、每10万人口拥有律师数量分布，认为分布不均衡的原因，除了经济因素以外，还有文化、政治因素；而律师人均业务收费的地区差异可以用来解释律师的流动和聚集，两者存在相关性。刘思达、梁丽丽和麦宜生依据在2004-2010年的访谈和数据，认为中国律师的空间移动，不仅加剧北京、上海等大城市律师业内部的层级分化和不平等现象，而且使内陆和农村地区的法律服务更为短缺，法律职业之间的竞争愈加激烈。
本文是在上述研究的基础上进行的。可能的推进之处包括：一是更新和解释了律师分布的变化，目前能够找到的最新数据是到2013年。这个数据是在2015年公开的。通常情况下2017年会公布2015年的数据，但截至目前为止还没有。二是重点分析了律师分布不均衡的市场因素和影响。特别是在刑事辩护领域中，如何影响外地律师与本地公检法之间的权力关系。三是更为关注司法政策如何制定和调控律师分布的不均衡问题。这种调控政策应当有利于刑辨律师与公检法构建更为稳定的良性互动关系。
一
#律师分布不均衡现象#
中山大学城市与区域研究中心的学者，在2015年曾公布一项研究结果。他们通过分析2011年中国排名前50 位的律师事务所的总部及其分支机构在289 个城市的空间分布，发现全国大约80%的律师业务，集中在大约20%的城市。在律师业务集聚程度最高的59个城市中，又分为五个等级。其中前三个等级的24个城市，占到全部城市律师业务的80.19%。第一等级城市依次为北京、上海和深圳，它们占到全部城市律师业务的20.49%。这说明中国的律师业务已经出现了集聚效应，律师越来越集中在大中城市特别是东部沿海地区。
刘思达、梁丽丽和麦宜生的研究也得出了类似结论。他们曾统计全国各省的律师数据，列出2000-2007年专职律师人数排名前五位的省级地区名单。本文在这份名单的基础上进一步追踪至2013年。如表1所示：
▲表1 专职律师人数排名前5位的省区
（2000-2013）
从表1来看，2000年、2001年代表中部地区的河南进入前5，2002年、2003年代表西部地区的四川进入前5。自2004年以后，律师人数前5位的省区一直是广东、北京、山东、上海和江苏，它们都是东部沿海地区。而且自2007年以后，这5省区的占比超过40%，体现出律师分布高度集中也就是分布不均衡的特点。
这种律师分布高度集中现象并不独中国才有，它是经济发展到一定阶段的结果。例如：日本早在1970年代就出现这样的问题。1971年，全国9167名律师中的近半数4449名属于东京的3个律师会，加上大阪的1216名，超过总数的60%。如果再加上横滨、京都、神户、名古屋、广岛、福冈、仙台、札幌各律师会所属的律师人数，总共为7383名，即80%以上的律师集中在10个地方的12个律师会中。日本当时律师分布不均衡的现象，可能比中国现在的情况还严重。
对于中国来说，如果用各省区经济发展水平的差异来解释律师分布不均衡，理由似乎还不够充分。因为这不能解释经济发展水平相近的各省区，每10万人口中律师数量存在的显著差异。如表2所示
▲表2 部分省区的律师人数
（2013）
北京每10万人口中的律师数量为112.4，而上海是69.1。上海和北京都是一线城市，甚至上海的经济总量还高于北京。为何上海的每10万人口中的律师数量比北京少这么多呢？这就需要寻求其他解释。
本文给出的一种解释是，北京吸引了全国特别是周边的河北、山西等北方省区律师的流入。从表2可以看到，北京每10万人口中的律师数量，分别是河北和山西的8.3倍和7.3倍。而在北京接案子的外地律师的实际数量可能更多。这是因为获得北京律师执业证需要与户口人事档案挂钩。例如：《北京市司法局律师执业管理办法实施细则》（2010年1月1日施行）第十一条规定：申请律师执业的人员，应当向律师事务所住所地区县司法局提交：“人事档案关系存放证明”。类似这样的规定，令不少外地律师只好想办法违规挂靠北京律所执业。
上海是不是也像北京那样，吸引了周边江苏和浙江等省区律师的流入呢？从表2可以看到，上海每10万人口中的律师数量，分别是浙江和上海的3倍和3.5倍，明显不如北京与周边省区。而且更重要的区别是，从表3可以看到，上海与浙江、江苏律师收费的差距，明显不如北京与河北、山西律师收费的差距大。表3的数据是《中国律师年鉴》统计的律师刑事辩护的收费：
▲表3 部分省区律师刑事辩护的平均收费
（2013）
北京刑事辩护案件的平均收费是全国最高的。普通刑事案件的收费是2.02万元。而周边省份河北、山西分别只有0.38万元和0.24万元，河南更低只有0.12万元。北京普通刑事案件收费分别是河北、山西和河南的5.3倍、8.4倍和16.8倍，死刑案件收费更是这三省的7.1倍、9倍和7.5倍。相比于上海和周边省区，上海普通刑事案件的收费是1.20万元，浙江和江苏分别为0.93万元和0.68万元，安徽也有0.55万元。上海普通刑事案件收费分别是浙江、江苏和安徽的1.3倍、1.8倍和2.2倍。很明显，北京比上海对周边省区律师的吸引力更大。而且北京死刑辩护案件的收费更是高达3.96万元，远远超出第2位上海的1.53万元。
这样也就不难理解，为何北京刑辨律师最近十多年来，在轰动全国的刑事案件中常常扮演重要的角色。例如：2017年发生的山东“于欢案”，被告辩护律师是北京的。此前的辽宁“刘涌案”、湖北“邓玉娇案”、重庆系列打黑案包括“李庄案”、云南“李昌奎案”、广西“北海案”、贵州“小河案”、江苏“常熟案”、北京“锐锋案”，都有北京律师主动介入或被动卷入其中。这种由北京律师所可能带来的轰动效应，往往远超本地律师以及其他外地律师。
与此相关的事实是，全国最有名的刑辩律师集中在北京。例如，田文昌律师是因接外地刑事案件而成名。他早期成名的代理案件包括：1992年代理河北省企业家商禄被控贪污诈骗案，1993年代理天津大邱庄被害人刘玉田家属控告禹作敏案，1994年代理李强律师诉遵义公安局非法限制公民人身自由行政诉讼案，2003年代理原云南省省长李嘉廷受贿案，2003年代理福布斯富豪杨斌合同诈骗、伪造金融票证案，2004年代理沈阳黑社会头目刘涌案。
北京办理刑辩业务的知名律师事务所，往往也是通过代理外地刑事案件而获得声誉。例如：京都律师事务所在律所网站主页上所推崇的四个刑辩案例，有两个是本所律师到外地所办理的案件：刘涌组织、领导黑社会性质组织罪案的犯罪发生地和审判地在辽宁，吴英集资诈骗案的犯罪发生地和审判地在浙江。另外两个案件的被告也不是北京本地人，犯罪发生地并不都在北京。虽然审判地在北京，本所律师实际上还需要去外地进行大量的调查取证：一个是原云南省省长李嘉廷受贿案，另一个是前首富黄光裕非法经营、内幕交易、单位行贿罪案。
二
#资源集中与职业分化#
为何北京的刑事辩护平均收费最高，北京的刑辩律师办理外地刑事案件更为引人瞩目？这需要做进一步的解释。
北京与上海相比，经济发展水平不是决定性影响因素，两地刑辩律师的业务水平也没有明显差距。能够解释的相关因素是，北京拥有更多的政治和文化资本。北京是刑事案件终审权和死刑复核权的所在地。除了最高人民法院以外，还是最高人民检察院、公安部、司法部等中央国家机关的所在地。同时，北京是北大、清华、人大等知名法学院所最集中的城市，也是媒体产业发达更有可能形成公共舆论的城市。如此集中的资源优势，更容易被北京律师所运用，推动案件朝着当事人有利的方向发展。
特别是，如果案件准备诉讼到最高人民法院，聘请北京律师就成为当事人的优先选择。从供需关系来说，这也会激励更多的外地律师想办法成为北京律师去代理案件。在北京，甚至还出现专门或主打代理最高人民法院案件的律所。例如：位于天安门北池子的天同律师事务所，曾号称是距离最高法院最近的律所，主打代理最高法院的民商事案件。该所主任蒋勇早年曾任职于最高人民法院。
这种资源集中的优势对刑辩律师的影响也相当明显。2007年1月1日，最高人民法院收回了死刑复核权。这意味着从此以后全国死刑案件都集中到北京。北京的刑辩律师也就有了地理优势，甚至出现专门做死刑复核案件的律所——孙中伟律师事务所。与2007年相比，在北京做刑事案件特别是死刑案件的律师越来越多，而且还吸引更多的外地律师流入北京。外地律师只要能够流入北京这样的大城市执业，那么他的收费标准，即使案子还是外地的，但仍然可以锚定北京本地律师的收费。例如，原北京康达律师事务所律师李庄之前是河北的律师；“于欢案”的北京辩护律师殷清利，之前也是长期在河北执业。这些外地进京的律师,如果与所挂靠的律所没有建立起紧密联系，那么律所对其进行风险管控的能力就越弱。律师的流动更为频繁，同时外地律师的失范行为也会更多。
律师收费越高，就会吸引更多律师加入，这是市场竞争的结果。但市场竞争越激烈，职业分化就越严重。特别是对北京这样的特大城市来说，其情形与美日发达资本主义国家极为相似。职业分层更严重甚至出现二八现象，80%的律师收入由20%的律师掌控，剩下80%的律师只分享20%的律师收入。在资源有限的情况下，不同阶层的律师如何选择案件、按照什么策略办案、采取何种收费模式，差别十分明显。
i. 收费模式
对于知名度或社会地位较高的律师来说，他们是卖方市场。是他们挑选案件，而不是相反。刑事案件是本地还是外地的，对他们来说区分意义不大，关键看是否合适，包括报价。相对来说，他们的收费更高，基本采取固定收费的模式。
对于更多的北京律师来说，律师人数众多，竞争激烈，需要自己去寻找案源甚至争夺案源。如果没有案源，在北京生存就成为问题。现在已经成名的朱明勇律师在他的自传中，就这样写道：“拿到了北京律师执业证的我其实更加茫然，那时的我在北京无亲无故，律师业普遍面临的案源困境如影随形。”而他在北京接的第一个案件，就是外地的刑事案件。
大体来说，很多北京律师处于或至少开始执业时处于整个律师产业链的低端，收费较低。而且，低端律师市场的恶性竞争也更为常见。虽然官方禁止风险收费的模式，但低端刑辩市场中风险收费的现象屡禁不止。“一旦刑事诉讼中律师和当事人签订了风险代理的合同，律师就和当事人成为利益共同体，面对巨额的、潜在的报酬，律师很可能铤而走险，做出很多在没有签订风险代理的情况下不愿去做的事情”。此外，基于长期回报的考虑，有的律师也会对个别案件免费代理，希望以此提升或进一步提升知名度。一旦知名度提升，那么，他们在其他案件中的收费标准也会水涨船高。
ii. 办案策略
对于知名度或社会地位较高的律师来说，他们在外地办案过程中，即使受到当地政法机关的不公对待，也会较多采取法律技术上的抗议，而不是选择直接对抗。因此，他们有时被称为“技术派律师”。而且，他们往往已经垄断了高端刑辩市场，不需要也不会主动再去办理敏感案件。即使是办理敏感案件，也会遵循司法行政部门和律师协会要求，采取审慎配合的态度。
对于那些社会地位或收入较低的律师来说，他们在外地办案过程中，更不受当地政法机关的待见。在办案策略上，他们在法庭上会偏好采取对抗性的“表演性辩护”，甚至追求案件的社会效果和轰动效应。
iii. 媒体关系
不同阶层的律师，对待媒体的态度也不一样。与政府关系良好、社会地位较高的律师，并不乐于与媒体打交道。媒体甚至有可能给他们带来负面影响。例如：田文昌律师在代理辽宁“刘涌案”中，就被舆论指责为坏人辩护。因此，他们在媒体面前大多低调。但这并不是说，他们没有渠道影响当地政法机关办案。他们更愿意在不明显违反法律的前提下做一些游说工作。例如：向法庭出具来自北京的专家意见书，通过政法系统内部向其上级机关反馈相关意见。
与政府关系一般甚至糟糕的律师，在办案过程中更愿意找媒体，包括通过自媒体微博等形式来曝光案件以引起公众关注。朱明勇律师就直言：“作为刑事辩护律师，在中国特色的司法背景下，我始终认为我们必须要争取一切可以发声的机会为我们的当事人说好，我们的战场不仅仅在法庭，还在任何一个可以喊出冤情和呼唤正义的地方。”“所以那阵子（注：浙江高院的张氏叔侄案）我的主要工作就是频繁地接触媒体，给他们讲故事。有的媒体已经在开始研究此案。”轰动一时的湖北“邓玉娇案”，也是北京律师夏霖带着媒体一同前往。在贵州“小河案”中，作为辩护律师的北京律师周泽，更是在网上发动全国律师声援并去小河观摩庭审。
律师联手媒体对案情进行过度的信息披露，以这种方式来维护当事人利益的做法是否合适呢？同属法律职业的法官，不能在媒体包括自媒体擅自披露案件进展。这是纪律，也可以说是法官职业伦理，而律师却没有。律师更多是靠个人的自我约束。部分律师与媒体合作，这其中的确是有司法不公在先，因此不得不采取这样的回应方式。但也有部分律师为了一己私利而行为失范的现象也并不少见。如波斯纳所言：“法律服务市场的增加会使律师较少可能把其客户利益从属于律师理解的‘更高’社会利益；但是，这也是使律师更有可能把客户利益从属于他们自己的个人利益”。
归纳来说，与民商事诉讼或非诉业务相比，刑辩市场内部的职业分化，可能更为严重。有分析表明，刑辩市场的门槛更低，水平不高的律师更容易进入。同时，在市场竞争的压力下，他们大多会采取风险代理或其他违规方式获得回报。这就会形成所谓的“柠檬市场”即“劣币驱逐良币”效应。优秀律师因此会逆向选择流出或选择不进入刑辩市场。优秀律师选择流出或不进入，反而又使得高端刑辩市场出现需求供给不足。谁能够进入高端市场，律师收费和名气也会进一步增加。因此，也会吸引其他领域的律师转入刑事辩护领域，典型如斯伟江律师。
三
#外地办案的政治效应#
就北京的刑辩市场来看，一方面，北京的刑事辩护收费比其他地区要高，但刑辩市场的门槛又比其他领域低。这样，不仅会吸引更多外地律师进入北京，而且是进入北京的刑辩市场。另一方面，北京的刑辩市场高度竞争，外地进京的律师很难拿到好案源。因此，他们一旦可以在北京执业，只好找北京以外的案源。
这种奇特的现象，也正反映出中国律师的流动有很高的自由度，甚至远高于美国、日本和中国台湾地区。美国一般禁止跨州执业，但可以相互承认，或法院特别许可。执业律师只允许在一个州作为律师；希望变动工作地点的人必须重新取得律师资格，而且这往往不太容易。要代表委托人出席另一个州的法庭，律师通常必须聘请当地律师作为“案件顾问”，而该律师在理论上只是这位案件顾问的助手。美国律师的基本分布式以县为单位的，并以县地方法院为中心。这种地理分布有利于保护当地律师。全国近一半的执业律师在人口低于20万的城镇里工作。可以说，美国律师的地理分布相当均匀。中国台湾地区的律师如果是跨地区执业，需要加入所在区的律师协会，并在所在区的法院登记。
中国律师流动的自由度高，主要得益于《律师法》第10条第二款的规定：“律师执业不受地域限制”。按照这一规定，律师可以在本地受理外地当事人的案件，也可以到执业律师执业机构之外地方办理案件。当初制定这一条款的背景，是当时的律师市场规模小，没有形成产业集聚效应。而在这一条制定实施以后，20多年来律师市场得到极大发展，但同时也导致律师分布的不均衡。
伴随着律师自由流动、律师市场化、律师职业分化的巨大变化，包括北京律师在内的非本地律师到外地办理刑事案件时，就会让原本就存在的新旧法治观念、新旧政法体制转换过程中存在的问题更为突出，甚至变得尖锐起来。刘思达的研究曾指出，中国律师与本地政法机关存在共生交换关系。但共生交换关系却很难解释，包括北京律师在内的外地律师与当地政法机关的关系。因为他们彼此之间常常是冲突关系，而不是共生交换关系。这可以从微观和宏观两层面上进行解释：
i. 控辩审三角关系与公检法流水作业
控辩审三角关系是《律师法》和《刑事诉讼法》的制度设计，并赋予律师相当大的独立权利。律师具有会见权，调查取证权，阅卷权，法庭言论豁免权，能够强化对司法机关的监督和制约，构建出诉辩均衡的诉讼模式。然而，传统办案模式即公检法三家流水办案，在实践中仍然较为常见，律师难有自己独立运作的空间。特别是在中心城市以外的地方，公检法流水办案机制更为普遍。这就会出现，像北京这样的中心城市的律师在当地办案过程中，特别是做无罪辩护时，很容易与当地公检法发生冲突。因为一旦无罪辩护成功，就意味着当地政法机关办的是错案，相关办案人员会被追究责任。
公检法流水作业的传统办案模式，并非没有宪法法律依据。《宪法》第135条明确规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。因此，控辩审三角关系与公检法流水作业，所体现出的新型抗辩制与原有纠问制的冲突，说到底就是制度结构上的冲突。
制度结构上的冲突也是由来已久。新中国成立初期，旧律师制度因为与新政法体制相冲突而被废除。1950年12月21日，在《中央人民政府司法部关于取缔黑律师及讼棍事件的通报》中，明确禁止伪法统律师代理案件。1954年，经过试点以后，新律师制度虽然开始建立，但却在1957年因反右运动而名存实亡，只剩法律顾问处挂靠在法院的门下。至1982年，《律师暂行条例》把律师定位为国家法律工作者。根据该条例，律师有权向有关单位和个人调查证据，而且律师与公安、检察官、法官同属国家工作人员。因此，在这一时期，律师与公检法三机关的冲突并没有凸显。
冲突真正凸显出来是到了1990年代后期。1997年1月1日生效的《刑事诉讼法》，构建了新型的控辩审三角关系。这就在制度上与原有公检法流水作业模式形成结构性的冲突。而且，1997年1月1日开始实施的《律师法》，也明确将律师定义为“为社会提供法律服务的执业人员”，而不是国家法律工作者。律师向有关单位和个人调查取证，必须取得被调查单位和个人的同意。到了1990年代末，司法部又开始推行律师事务所脱钩改制，将律师最终推向市场，而不再依靠国家财政拨款。这些变化意味着律师更多受市场影响、受资本驱动，而不仅仅是基于国家要求。因此，原有的公检法流水作业模式，就难以有效容纳律师的新角色和新功能。
在这种结构性冲突的制度安排下，律师即使是外地律师在介入当地刑事案件时，就只能利用自己的政治或文化资本来影响本地政法机关。或者利用上级政法机关的私人关系对下级施加影响，或者利用专家意见施加影响，甚至出现权力寻租和利益交换。如果上述情形做不到或仍难以影响当地政法机关，外地律师就会选择公开、直接对抗当地公检法的方式。特别是通过借助媒体或自媒体，让原来微观的司法裁判场域扩展成为法律的公共空间。
这种结构性的冲突，就是新旧体制之间的冲突。借助达玛什卡的类型划分，《刑事诉讼法》和《律师法》建立的是纠纷解决型程序，以诉讼市场为导向。特别是在对抗制中，律师积极为当事人服务。而传统公检法办案模式属于政策实施型程序。律师办理案件必须顾及国家政策，这就与当事人利益有时发生冲突。由于现有公检法机关倾向于政策导向型程序，他们对律师特别是外地律师为当事人服务的市场化取向，评价普遍是负面的。
ii. 法律职业自治与地方政法体制
这种新旧体制之间的冲突，在“李庄案”中得以集中爆发。问题的焦点已经不是在个别案件中，外地律师与当地公检法的冲突，而是上升为律师职业群体自治与地方党委领导下的政法体制的冲突。在诉讼过程中，虽然形式上遵循控辩审的三角关系，但公检法内部管理遵循民主集中制原则。民主集中制强调下级服从上级，公检法党组向同级党委负责，下级党委向上级党委负责，最终由党中央负总责。而律师虽然是职业群体，也有律师协会，但整个职业群体内部并不存在政治上的上下级关系。
“李庄案”发生的背景是重庆“打黑”运动。在“打黑”运动过程中，主要由公检法三家，甚至还加入工商、税务部门，共同组成联合办案组的方式进行。这种方式的好处就是便于地方党委统一指挥。这种联合办案的做法，在当时就遭到张思之律师的批评：“专案组办理讼事的成败得失，无须做历史的考察，文革盛行，应知其恶。法治时代，这无疑是极其落后的审判制度与组织形式；而今重拾，实属倒退。”在这样的背景下，李庄作为北京律师前往重庆代理龚刚模案，为在可能限度内争取被辩护人的最大权益，就会选择法律突破口。例如：针对诉讼程序上的问题。公检法联合办案，在程序上就是最大的问题。但是，李庄反而以伪证罪被判处二年有期徒刑。由于重庆有关方面还利用其他手段抹黑李庄甚至律师这个职业，这就引起整个律师界的不安。“李庄案”已经不仅仅体现为控辩审三角关系与公检法流水作业的冲突，而被提升到是重庆有关方面与中国律师界的对立。
律师界的更大反弹，是在李庄即将刑满释放之前，重庆检方又以漏罪合同欺诈罪起诉李庄。这就是俗称的“李庄案”第二季。重庆有关方面对李庄置之于死地的态度，加快了全国律师群体“抱团取暖”甚至同仇敌忾的进程。由陈有西律师出面，经过律协备案后，第二季不仅有外地的知名律师组合，还成立了由知名律师和知名学者组成的顾问团。在顾问团的12人中，3位知名学者都是北京的，9位知名律师有7位是北京的，1位是上海的，1位是浙江的。强大的舆论压力或许是惊动了中央最高层，重庆检方最终撤诉。“李庄案”第二季被认为是大获全胜，提振了整个律师界的士气。
“李庄案”开启了一个新型的刑事辩护模式。当《刑事诉讼法》规定的控辩审模式失灵，为了制约公检法流水作业模式，辩方可以选择扩充力量。辩护团队不光是增加律师人数，而是邀请知名律师加入，特别是专门成立律师顾问团。顾问团不仅包括本地以外的知名律师，还有知名学者。这意味制约当地公检法的力量除了律师群体，还有学者群体，并且从法庭内延伸到法庭外。这很像1950年代的美国，北方律师大规模南下介入黑人种族歧视案件的活动。这样似乎变成为是一种政治动员。“李庄案”这一模式深深影响到此后发生的，2011年广西“北海案”、2012年贵阳“小河案”、江苏“常熟案”，2015年“锋锐案”的律师办案风格。
这些个案在一定程度上强化了律师的群体认同，特别是刑辩律师的群体认同。这种群体认同追求的是自治。这很像无政府主义者所提倡的自主、自愿结社、自我组织、互助、直接民主等原则。这样的无政府主义特征，似乎天然就反对强权政治的干预。实际上，刑辩律师虽然还不能说是全部的刑辨律师所形成的群体认同，足以形成力量与当地政法体制抗衡。这多少会影响到律师群体对整个政法体制的认同。
四
#分布均衡的政策调控#
一般来说，中国律师采取属地管理的原则，律师由执业证注册地的司法行政部门管理。但律师一旦在外地办案，既不受案件所在地的司法行政部门的约束，也很难受到其执业证注册地司法行政部门的约束。因此，包括北京律师在内的外地律师到当地办案时，就更可能出现失范行为。
现有政策往往是直接针对律师主要去外地办案的失范行为，进行事后处罚。例如：2015年8月29日全国人大常委会通过的《刑法修正案（九）》。修改后的刑法第309条规定，被认为是进一步提高了刑事辩护律师的职业风险。同时，还要求律师事务所加强风险管控。例如：《律师事务所管理办法》于2016年11月1日修改施行，其中第50条增加了律师事务所不得放任、纵容本所律师采取六类方式违规执业的情形。
此外，还加强律师行业的党建工作。习近平强调：“律师队伍是依法治国的一支重要力量，要大力加强律师队伍思想政治建设，把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为律师从业的基本要求”。相应的，越来越多的律师事务所建立了党支部或党委。2017年10月26日，司法部党组报经中共中央组织部同意，决定成立中国共产党全国律师行业委员会，简称“全国律师行业党委”，负责指导全国律师行业党的建设工作，由司法部党组成员、副部长熊选国任党委书记。种种情况表明，律师虽然已经市场化和职业化，但仍被嵌入到政治过程之中，并且接受党的领导。而曾被奉为圭臬的西方的律师政治家理想，总体上不可能被中国所复制。
但本文上述分析表明，刑事辩护领域中存在的种种问题，直接或间接与律师数量地区分布的不均衡相关。改善律师分布不均衡的状况，不仅需要实现东中西部地区的经济均衡发展，更需要通过政策加以引导调控。
司法行政部门制定的政策，会直接影响律师分布。北京市司法局曾出台政策，直接排除本科生毕业在京担任实习律师的可能性。虽然这有助于改善律师过度集中在北京的问题，但也遭到户籍歧视的批评。而未来司法行政部门可以借助互联网技术，建立全国统一的律师信用系统，从而能够及时通知相关地区的司法行政部门和法院，限制行为失范的律师在不同地区办案。目前正在推行的刑事律师法律援助试点，如果能够加大法律援助的投入，提高刑辩律师的报酬，这样会吸引低收入律师加入。特别是，能够吸引律师市场化较低的地方的律师加入，甚至专做法律援助律师。法律援助律师的总量增加，也会改善律师分布不均衡的状况。
最高人民法院制定的政策，也会影响律师的地区分布。例如，最高人民法院曾数次发布司法文件，来提高各级人民法院受理案件的诉讼标的金额。例如，2008年公布的《全国各省、自治区、直辖市高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准》规定：北京市高级人民法院管辖诉讼标的额在2亿元以上的第一审民商事案件，以及诉讼标的额在1亿元以上且当事人一方住所地不在本辖区或者涉外、涉港澳台的第一审民商事案件。而2015年公布的《最高人民法院关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》则规定：北京市高级人民法院管辖诉讼标的额5亿元以上一审民商事案件。前后这两个通知，改变了不同诉讼标的金额的案件在不同层级法院的分布，同时也调节了包括律师费在内的诉讼资源，在不同地区律师之间进行利益分配。
更直接的影响是，最高人民法院巡回法庭的设立。最高人民法院在沈阳、深圳、南京、郑州、西安、重庆设立6个巡回法庭以后，已经开始改变民商事诉讼律师的地区分布。由于最高人民法院将原来本部的民商事纠纷案件，除了华北五省以外全部分到6个巡回法庭。这意味着与最高人民法院民商事案件相关的律师业务，将不再集中垄断于北京，而会逐渐集中流到上述6个中心城市。对于涉及最高人民法院民商事诉讼的北京律所来说，要么准备开分所，例如号称距离最高人民法院最近的律所——天同律师事务所，要么收购合并地方律所，或者让已经设在各地的律所分所更多承接相关诉讼。
最高人民法院巡回法庭目前也可以受理刑事申诉案件。在制度安排上，可以激励访民对律师有更多需求，例如，2017年4月1日发布的《最高人民法院最高人民检察院 司法部关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》。更好的制度设计，能够加快这6个中心城市刑辩律师的业务集聚。更进一步，如果未来巡回法庭可以受理刑事二审案件，这将会彻底改变刑事律师集中在北京的格局。除了北京、上海以外，律师将进一步流向沈阳、西安、郑州、南京和重庆这6个巡回法庭所在地的城市。这是真正的市场规制方式，会有效改变刑辩律师分布的不均衡，加速解决刑事诉讼运行过程中存在的种种问题。
总的来说，中国律师分布的不均衡，强化了像北京这样的特大城市律师市场的高度竞争和职业分化，从而引起更多律师的失范行为等问题。对于这些问题，除了采取头痛医头的措施以外，还需要在司法政策上加以调整，从改善律师分布不均衡入手加以根本解决。
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本文原载于《法学》2018年第3期