柯华庆：党规学如何可能？
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党规研究小组
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来源：党规研究小组
《党规学》
作者：党规研究小组
出版社：上海三联书店
版次：2018年10月第1版
字数：350千字
ISBN：9787542664877
定价：58元
引言
当我们将党规放到社会主义法治体系中来看时，党规研究的意义就凸现了出来。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014）中首次将“党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的有机组成部分。两年之后，习近平就加强党内法规制度建设作出重要指示，“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”十九大报告明确提出“以德治国和依法治国相结合”和“依规治党和依法治国有机统一”作为基本法治原则。至此，社会主义法治道路清晰可见。中国共产党之所以有这样的远见卓识是由两个判断决定的：首先，实现党和国家长治久安必须走法治道路；其次，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。从一般意义上说，社会主义国家既要走法治道路又要坚持共产党的领导，这决定了社会主义法治不同于资本主义法治。
社会主义与法治
社会主义法治与资本主义法治的差别突出表现在党和法的关系上。习近平指出，“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”怎么解决党和法的关系呢？习近平指明了方向：“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。法治当中有政治，没有脱离政治的法治。每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。……我们必须牢记，党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。”习近平旗帜鲜明地提出了社会主义法治与西方资本主义法治的最大区别就在于共产党的领导是社会主义法治的灵魂。没有脱离政治的法治是公法理论的常识。英国著名公法学家马丁·洛克林明确指出，“公法只是一种复杂的政治话语形态；公法领域内的争论只是政治争论的延伸。”政治决定法治，而非法治决定政治。宪法是公法、政治法，与政治的关系更加密切，自然没有脱离政治的宪治，政治决定宪治，而非宪治决定政治。不少法律人认为现代法治就是三权分立和多党竞争的自治型法治，主张现代法治与政治无关，实质上是将资本主义法治看作是普适的。
法治的历史告诉我们，不同的法治模式是某个国家特定时期政治需要的产物，必将随着政治的发展而变化。不同国家的法治总是围绕该国的需要而进行设计的，反映该国当时政治力量的平衡。昂格尔的研究表明，现代西方资本主义的自治型法治是非常罕见的历史现象。现代资本主义国家建立在君主制的官僚政治、贵族特权及中产阶级利益三者之间反复斗争和妥协之上，这种妥协对自治型法治具有关键性的意义。多元利益集团、多头主义或自由主义社会形成了西方资本主义国家特有的法律秩序，同时这种自治型法治也为多元利益集团的形成和巩固提供了保障。历史上，国家的常态是大一统，君主制是相对成功的政体，特别是对于幅员辽阔的大国来说。柏拉图从理论上提出了理想状态下的哲学王君主制，同时也提出了现实条件下的政体命题：法治的君主制是现实中最不坏的政体。昂格尔以古代中国为例提出一种有代表性的法律制度，即官僚法。姜义华认为西方多元主义下产生的法治是博弈型法治，中国自秦汉至辛亥革命之间的一元主义下的法治是管理型法治，没有优劣之分。管理型法治体系实施的关键：一是如何确保从君主到各级官僚都能信守法律，依法行政；二是如何有效防止各类既得利益集团千方百计破坏法治的实施，并通过法治维持大一统君主国的运行。以韩非为代表的法家思想为管理型法治提供了智识资源。
新中国是社会主义国家，社会主义国家不同于旧中国家族型统治的君主制，是现代民主国家。社会主义国家都是中央集权的大一统国家，社会主义新中国无论从民族关系、社会结构和政治结构来说都是多元一体的格局。社会主义法治应该是领导型法治，是对自治型法治的否定和对管理型法治的否定之否定。社会主义制度最本质的特征是共产党的领导，共产党坚持以人民为中心，对人民的领导是伯恩斯所说的变革型领导。领导是一种领导者与追随者的关系，领导者与追随者以互相提升的动机和道德水平而彼此结合，为了共同追求的价值去行动。变革型领导也是一种道德领导，因为领导者以某种方式满足追随者的动机，为追随者的利益而行动。领导型法治与管理型法治不同在于领导型法治中有一个在德能上先进的领导党引导社会进步，并且需要从法律上保证领导党在德能上是先进的。然而管理型法治是控制型的，没有清晰的价值目标。领导是做正确的事，管理是正确地做事。所以，领导型法治在实施的时候必然要以管理型法治为手段实现领导者的目标价值，领导型法治的完整表述是“领导—管理型法治”。根据治权原则，在领导-管理型法治中，对于领导者的治理更加重要，对领导者中级别越高的治理越严也越重要，以保证领导的方向是对的。社会主义法治的实现与否在于领导党，在于“关键少数”。
因为自治型法治是资本主义国家普遍采用的法治，有几百年历史，比较成熟。这些国家又是发达国家，人们自然认为自治型法治与国家强大之间有因果关系，自治型法治也就拥有了话语霸权，人们自然认为所有国家都应该采用自治型法治模式，似乎只有这一种法治模式可以选择。社会主义国家走自治型法治道路就必然要否定共产党的领导，坚持共产党的领导就必然否定自治型法治道路，共产党的领导与自治型法治是非此即彼、你死我活的关系。社会主义国家之所以长期没有真正走上法治道路与这种魔咒密切相关。社会主义国家对于法治模式的选择常常采取回避的或者羞羞答答的态度，不能正视共产党的领导在法治中的地位，将共产党的领导放在法律之外。但是，如果最高政治领导力量在法治中没有规范，这个国家就不可能真正走上法治道路。共产党是社会主义国家的最高政治领导力量，不将共产党的领导权纳入到法治的轨道，社会主义国家就永远走不上法治的道路。从这个意义上可以说，十八大开启的社会主义法治道路是中国共产党、中华人民共和国和中华民族的历史转折点，也是人类法治发展史的里程碑。社会主义是比资本主义更高的阶段，本来就应该有着比资本主义更优的法治模式。
如果我们突破法治决定政治的错误观念，坚持政治决定法治的正确观念，我们就会按照我国的社会性质和本国国情选择合适的法治模式和法治道路。社会主义与自治型法治之间是势不两立的，但社会主义与法治是可以相容的。在资本主义国家，政党是一般社团，通过竞选执政成为执政党，政党在法治中没有特殊的位置。在社会主义国家，共产党领导人民通过暴力取得政权，共产党是领导党所以也是执政党，而不需要通过竞选成为执政党。共产党的领导与社会主义国家的性质是紧密联系在一起的，当社会主义国家选择法治道路的时候，坚持党的领导是天经地义的。社会主义国家应该走领导-管理型法治，而非自治型法治。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已经对党与法的关系做出了明确的定位：共产党的领导是社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。这些是政治话语，法律人需要做的是构建社会主义法治体系和社会主义法治理论。
中国共产党是领导党
在社会主义新中国，中国共产党既是领导党又是执政党，中国共产党作为执政党是中国共产党作为领导党的应有之义。中国共产党的核心定位应当是领导党。中国共产党之所以是领导党，是基于中国共产党是德性党、先进党和变革党的性质。共产党是领导党的性质决定了社会主义法治的基本结构和基本原则。
无论根据自柏拉图、亚里士多德等西方古典政治哲学还是自孔子以来的中国古典政治哲学，政治人都应该是道德人而非经济人。例如，亚里士多德将“为共同体利益行事”作为优良政体的标准。在亚里士多德看来，政治应该为整个共同体利益行事，但实际上统治者可能为自身利益行事，所以君主政体、贵族政体和共和政体可能沦为僭主政体、寡头政体和平民政体。政体是否优良不在于统治者的人数，而在于统治者为了自身利益行事还是为了整个共同体利益行事。马基雅维利的《君主论》颠覆了这种传统，资本主义政治将政治人变成了自私自利的经济人，误入歧途。然而由于当今资本主义国家占绝大多数，不正当的倒成为天经地义的了。社会主义政治将民主政治回归为德性政治，政治人回归为道德人，而非经济人。从理论上来看，中国共产党是德性党。《中国共产党章程》中明确宣称中国共产党“坚持全心全意为人民服务。党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益”。中国共产党的德性特征既是对中国传统政治文化“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦”的认同，更与马克思恩格斯的要求“共产党人没有同整个无产阶级的利益不同的利益”相一致。正是因为中国共产党立党为公、执政为民，所以中国共产党是德性党，能够为中国人民谋幸福和为中华民族谋复兴。
中国共产党要成为领导党，仅仅靠德性是不够的，必须成为先进党，也就是说中国共产党不仅仅要有愿望而且应该有能力领导中国人民。列宁认为，“党是无产阶级的先锋队，无产阶级的觉悟部分”。“党是阶级的先进部队，是阶级的领导者和组织者”，绝不能“把作为工人阶级先进部队的党同整个阶级混淆起来。”“无产阶级先锋队的作用，即训练、启发、教育工人阶级和农民中最落后的阶层和群众并吸引他们来参加新生活。”共产党在革命时期是工人阶级的先锋队，革命取得成功之后就应该成为该国人民的先锋队。按照《中国共产党章程》，中国共产党既是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。中国共产党为了保证先进性和领导地位必然要求党员是先进分子。《中国共产党章程》要求加入中国共产党的条件是“中国工人、农民、军人、知识分子和其他社会阶层的先进分子”。
德性党和先进党的性质决定了中国共产党是领导党，既有愿望又有能力领导中国人民。然而，先进有一时先进和一直先进之分，过去先进不等于现在先进，现在先进不等于将来先进。一时先进只能领导一时，一直先进才能确保中国共产党始终成为中国社会主义的领导核心。变革的时代要求中国共产党应该同时是变革党才能保证中国共产党一直先进。
当今时代是一个迅速变化的时代。一个人、一个党、一个民族如果不能因应时代变化而变革，就会被历史所淘汰。中国共产党要始终成为领导党，必须把握时代变化，紧跟时代步伐，始终站在时代前列。习近平将变革性作为中国共产党最鲜明的品格和最大的优势：“勇于自我革命，是我们党最鲜明的品格，也是我们党最大的优势。”
从理论上看，因为中国共产党是德性党、先进党，中国共产党就能成为领导党，同时因为中国共产党是与时俱进和自我革命的变革党，中国共产党就能始终成为领导党，实现长期领导，国家长治久安。如何保证现实中中国共产党始终是领导党，则是社会主义法治的核心问题。
社会主义法治原则
社会主义宪治是二元宪治，社会主义法治是二元法治，与资本主义的一元法治遵循不同的法治原则。社会主义法治必须坚持以德治国和依法治国相结合原则，坚持依规治党和依法治国有机统一原则。
社会主义国家之所以长期未能走上法治的道路可能与共产党对自身的德性定位有关，有德性的人、有德性的党是不需要法律来规范的。十五大最初提出的是中国共产党领导中国人民依法治国，中国共产党是依法治国的主体，中国共产党的自身治理并没有纳入法治的轨道。尽管德性一直是共产党的追求，然而现实中的共产党员只是整体上相对于一般群众来说道德性更高。有些人在加入共产党时思想和能力可能都达不到要求，但通过伪装或欺骗加入了共产党；有些人加入时符合共产党员的德性要求但后来变质了。这两种共产党员都会导致共产党变质，所以共产党不仅仅需要思想建党，而且需要制度治党和依规治党以保证其道德性和先进性。
从更一般意义上看，现实中的人是善恶并存的。“人一半是天使，一半是野兽”。西汉末期的杨雄认为：“人之性也善恶混。修其善则为善人，修其恶则为恶人。”也就是说，人性具有善和恶两种因素，它们都是与生俱来的，经过后天的熏染和学习，发展善的因素则成为善人，发展恶的因素则成为恶人。每个人都是善和恶的混合体，不同人的区别在于善的因素更多一些还是恶的因素更多一些。所以现实中的人是从极恶到极善的连续分布，绝大多数人都是既不极善也不极恶的人，也就是一般人。我们长期在人性善与人性恶之间争论的原因是非此即彼的二值逻辑在我们头脑中根深蒂固。在二值逻辑之下，所有的人分为好人和坏人，要么善要么恶。我们需要突破二值逻辑接受多值逻辑才能更好地理解社会，基于多值逻辑的国家治理和社会治理更符合现实，才会更加有效。基于多值逻辑的国家治理和社会治理是改良式的，社会治理的目标是改善人性：抑恶扬善。这就决定了国家治理和社会治理的基本假设不应该是点思维（要么恶要么善），而应该是区间思维（从恶到善），由此决定了法德共治的正当性：法治主要抑恶，德治主要扬善；法治是底线，德治是理想；法治是防止恶劣的人性，德治是弘扬高尚的品德。对于人性的区间思维使道德的扬善功能和法律的抑恶功能都得以发挥。
思想建党、制度治党和依规治党相结合才能保证中国共产党的道德性、先进性和变革性。由于中国共产党是德性党，中共中央在十八届四中全会提出的“以德治国和依法治国相结合”原则就有正当性。由于在共产党内部德性要求也有高低之分，《中国共产党廉洁自律准则》中“党员廉洁自律规范”和“党员领导干部廉洁自律规范”要求不同，中国共产党党内法规制度建设坚持“依规治党与以德治党相结合”原则也就是顺理成章的事情。依法治国和以德治国相结合原则与依规治党和以德治党相结合原则一起构成社会主义法治特有的德法并治原则。
习近平指出，“法律是成文的道德，道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”德治与法治的关系类似于治病，因为从某种意义上说治理就是预防社会生病和治疗社会之病。张仲景有一句名言：“上医治未病治病、中医治将病治病，下医治已病之病。”我们认为，治未病之病的医生和治已病之病的医生之间并不存在贵贱之分，而只存在先后之分。道德教化在先，法律惩罚在后，教化与惩戒并用：德弘理想，法治底线。以德治国和依法治国相结合原则既不是德主法辅也不是法主德辅，而是德法并治、德高法底、先德后法。“法安天下，德润人心”，社会主义法治的首要原则是以德治国和依法治国相结合。
法治为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障，法治是实现个人自由、人民幸福、国家富强和民族复兴的工具。确定性是法治的基本价值，当今社会飞速发展、日新月异也是法律人必须面对的问题，否则法律人可能会成为社会进步的公敌。正如美国法学家庞德在《法律史解释》一书开篇所言,“法律必须稳定,但又不能静止不变”，法律的稳定与变革的妥协是法律成长的原则。对于作为德性党、先进党和变革党的中国共产党来说，法律的稳定和变革之间的关系变得尤为突出，直接决定了社会主义法治的结构是党规与国法并驾齐驱。
按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，党领导人民制定宪法法律使党的主张通过法定程序成为国家意志，然后党在宪法法律范围内活动。党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，如果党超越宪法法律就是党违背诺言的表现。资本主义自治型法治理念是如此深入人心，中国共产党也不自觉地接受了这种理念。上述法治理念实际上将中国共产党看作与资产阶级政党性质相同的政党，而没有从领导党的高度来看待这个问题。在资本主义党争民主制中，一个政党通过竞选成为执政党之后就会有“三个善于”：善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。然而，执政党的定位大大降低了中国共产党作为领导党的定位。
总之，中国共产党德性党的性质决定了社会主义法治必须坚持以德治国和依法治国相结合原则；中国共产党先进党和变革党的性质决定了社会主义法治中党规与国法并驾齐驱结构与依规治党和依法治国有机统一原则。两个基本原则中，以德治国和依法治国相结合更加根本。以德治国和依法治国相结合实际上包含两个原则：以德治党和依规治党相结合原则与以德治国和（狭义的）依法治国相结合原则。依规治党中的党规对党员更严，党规具有更多的灵活性，更需要道德作保障。国法具有更强的刚性，从狭义的依法治国到依规治党再到以德治国和以德治党是层层递进的，形成金字塔式治理结构。社会主义领导-管理型法治假设人是善恶并存的，不同的人善恶的比例不同，教化和制度可以提升人的德性。多元的人群结构要求金字塔式的治理结构，越往上越需要道德教化，越往下越需要刚性法治，要求领导者和管理者具有更高的道德品质，这是由政治人的德性要求决定的。金字塔是可以“生长”的，因为通过道德教化和刚性法治可以提升人的道德水平。通过抑恶扬善的领导-管理型法治，社会主义社会将逐步提升人的品质。
社会主义法治体系
明确了中国共产党的领导党地位，党的领导和依法治国的关系就可以得到彻底解决。党的领导与依法治国的关系问题被老百姓浓缩为“党大还是法大”的问题，法理学界总结为“党在法上还是法下”的问题。十八届四中全会的正确回答是“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”。这仅仅是政治话语，在法理层面人们仍然困惑不解：党领导人民制定和实施宪法法律表明党在法上，党坚持在宪法法律范围内活动表明党在法下，党怎么会既在法上又在法下呢？如果党坚持在宪法法律范围内活动怎么能够保证党下一次继续领导人民制定和实施法律呢？不能自圆其说的理论是没有人信服的。解决这个问题的根本出路是明确中国共产党的领导党地位，通过区分中国共产党的领导和执政双重身份，区分党组织与党员个人，党员具有党员和公民双重身份、党员干部具有党员和国家公职人员双重身份，明确法律包含国家法律和党内法规，就可以彻底厘清党的领导和依法治国的关系。
首先，明确中国共产党是领导党。自新民主主义革命开始，中国共产党就是领导党，领导中国各族人民经过革命、建设和改革阶段。2018年宪法修正案在宪法总纲第一条明确了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，中国共产党的领导党地位具有直接的宪法依据。从党与人民之间关系看，中国共产党自新民主主义革命开始就一直领导中国各族人民，中国共产党的性质就是领导党；从中国共产党与各民主党派和各人民团体的关系看，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度将长期存在和发展，各民主党派和各人民团体都自愿接受中国共产党的领导，中国共产党是领导党。中国共产党之所以是领导党，是因为中国共产党党员都是经过严格挑选的各个领域的先进分子，中国共产党是中国人民和中华民族的先锋队。“党的领导”和“党的全面领导”都是正统话语，但“中国共产党是领导党”一直未出现在中央正式文件中，难道因为西方政党都不是领导党，中国共产党就不能称为领导党？！西方政党是执政党，我们也就将中国共产党称为执政党？！
第二，区分作为领导党的中国共产党和作为执政党的中国共产党。党的领导是指中国共产党对中国人民在政治经济社会事务等各个领域各个方面的全面领导。党的领导是中国共产党以自己率先提出、实际上体现着中国人民共同利益的路线、方针和政策吸引党外人民群众、民主党派、无党派等来追随，中国共产党通过率先垂范实现组织和引导中国人民的统揽全局、协调各方的带领性活动。中国共产党作为领导党是由全体党员构成的一个整体，中国共产党对国家和社会的领导是通过各级党组织而非个人实现的。党的执政是指中国共产党的党员代表们通过合法途径进入国家权力机关、掌握国家政权、从事对整个国家公共事务的管理活动。中国共产党作为执政党的执政主体是党员代表们，而非全体共产党员，也非各级党组织。中国八个民主党派是参政党，其代表们也参与到国家政权中，无党派也参与国家政权，都是以个体身份参加到国家政权中。中国共产党的党员代表们在国家政权中占绝大多数、处于绝对主导地位，中国共产党毫无疑问是中国的唯一执政党。中国共产党作为执政党是由一个一个的中国共产党党员来体现，而非党组织，这一点与西方国家通过竞选上台的执政党相同。中国共产党之所以成为中华人民共和国的唯一执政党不是通过西方多党竞争制下的竞选实现，而是因为中国共产党是中国人民和中华民族的先锋队，是中国的领导党。中国共产党一身两任，既是领导党又是执政党。中国共产党首先是领导党，然后是执政党，执政党是从属于领导党的，“四个善于”是作为领导党的中国共产党进行执政的有效方式。正是因为中国共产党是领导党，中国共产党才成为唯一执政党，中国共产党作为执政党才具有与西方多党竞争制下执政党的不同特征。
第三，区分党组织和党员个人。中国共产党领导党和执政党双重身份的区分是理解党组织与党员个人的基础。作为领导党的中国共产党是全体，实现领导的是各级党组织，作为执政党的中国共产党是由在国家政权中的一个个党员组成的，实现执政的是党员干部和党员领导干部。党的系统中有党员、党员干部、党员领导干部、各级党组织和全党。国家政权系统中有中共党员干部、非中共党员干部、中共党员领导干部和非中共党员领导干部，中共党员干部和中共党员领导干部占绝大多数，处于绝对主导地位。国家政权中的非中共党员干部和非中共党员领导干部之所以接受中国共产党的领导并非因为中国共产党是执政党，而是因为中国共产党是领导党，中国共产党既领导执政党，又领导参政党和无党派人士。
第四、党员具有党员和公民双重身份、党员干部具有党员和国家公职人员双重身份，党员和党员干部是以公民和国家公职人员身份适用国家法律，而非以党员身份适用国家法律。中国共产党作为执政党是党员代表们进入国家政权之中，党员代表们是以公职人员身份存在的。党员必须首先是公民，国家法律适用于全体公民，党员毫无疑问也适用国法，但这个时候是以公民身份适用，而不是以党员的身份适用。党员干部和党员领导干部亦不例外。党员干部和党员领导干部首先是公民，是以公职人员身份存在于国家政权之中，所以必须在国家法律范围内活动，必须首先严格遵守国家法律。
第五，明确法律包括国家法律和党内法规，中国共产党作为领导党是在除宪法之外的国家法律之上，但在党内法规之下。中国共产党的领导是通过各级党组织实现的，而非以任何党员个人。党组织只有一种身份，不能既是一般组织又是党组织，党组织只能适用党规，不能适用国法，也没有任何现行国家法律规范党组织。各级党组织存在于中国共产党作为领导党之中，而不存在于国家政权之中。中国共产党是领导国家政权，而非国家政权本身。将中国共产党仅仅定位为执政党降低了中国共产党的领导地位，不利于中国共产党对执政党员进行领导和监督，从而实现长期执政。中国共产党要始终成为中国人民和中华民族的先锋队和领导党，在每一次领导立法之后必须把握未来社会的发展规律和前进方向，走在全国人民前面，必须对具有保守性的国家法律保持警惕，这样才有可能适时变革现行法律。如果中国共产党领导立法之后严格在宪法法律范围内活动，中国共产党就不可能实现下一次的立法领导，也不可能保证执法和支持司法，中国共产党就不可能始终处于领导地位。中国共产党作为领导党是在国家法律之上，在国家法律之上的是中国共产党的各级组织而非党员、党员干部和党员领导干部，否则党员就会成为特殊公民，违背“法律面前人人平等”原则。作为领导党的中国共产党在党内法规之下。社会主义国家要走法治道路必然要求任何人和任何组织都遵守法律，但法律并非仅仅指国家法律，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》之所以具有里程碑意义就在于将“完善的党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。社会主义法治与资本主义法治的根本区别就在于中国共产党作为领导党遵守与国家法律并行的党内法规，以保障中国共产党的先进性和纯洁性。将党内法规从国家法律体系中独立出来是因为党内法规有不同于国家法律的特点。由于中国共产党是先锋队，是领导党，所以党内法规比国家法律具有更高的道德性，比国家法律要求更严；由于中国共产党是自我革新的党，党内法规必须具有灵活性，立法程序不能太复杂，否则就会有损中国共产党与时俱进和自我革新的品格。党内法规不同于国家法律的两个特点就是为了确保党的先进性和纯洁性，使党永远保持领导地位。明确了党内法规与国家法律的不同，我们就可以解决现实中党内法规和国家法律的效力等级问题。宪法是党和国家的根本大法和统一大法，中国共产党毫无疑问应该在宪法范围内活动。党的领导地位在宪法中得到确认和规范使得党在宪法之内，全党的运行是在以宪法为依据和以党章为根本大法的党规体系中。宪法赋予中国共产党对全国人民代表大会及其常务委员会立法的领导权，中国共产党代表大会及其党中央确立的党内法规在全国人大及其常委会的法律之上，但不得与宪法、党章相冲突；党中央以下的各级党组织所确立的党内法规在全国人大及其常委会所立的法律之下，但各级党组织所立的党内法规在本级人大及常委会所立的地方性法规之上。任何党员、党员干部及其党员领导干部都在宪法、党规和国法之下，严格遵守所有党规国法。这样一来就可以保证全党、各级党组织和党员及领导干部在以宪法为统帅的党规和国法并行的法治框架之内运行，维护法治的统一性。
中国共产党章程中宣示“党必须在宪法和法律的范围内活动”，现行宪法总纲第五条中规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。……任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”首先我们需要将宪法和一般的国家法律分开。因为宪法中已经明确中国共产党的领导党地位，同时没有针对中国共产党的具体规范，所以中国共产党在宪法范围内活动是毫无问题的。因此，“党必须在宪法和法律的范围内活动”只能是指中国共产党作为执政党在宪法和国家法律范围内活动，也就是指进入到国家政权内的党员代表们必须在宪法和国家法律范围内活动，而非指中国共产党作为领导党必须在国家法律范围内活动。中国共产党作为领导党，必须在宪法和党内法规范围内活动。因此，是中国共产党的领导党地位而非长期执政党地位决定了中国的法治结构是党规与国法并行的二元法治。中国特色社会主义最本质的特征就是中国共产党的领导，社会主义法治与资本主义法治的根本区别就在于中国共产党作为领导党遵循与国家法律不同的党内法规。“党必须在宪法和法律的范围内活动”在现有框架下可以合理地通过扩大化解释“法律”包括国家法律和党内法规，“党必须在宪法和法律的范围内活动”可以理解为“党必须在宪法、国家法律和党内法规的范围内活动”。
有人可能对党组织在国家法律之上和党内法规之下仍然不能接受，那么我们将永远困死在西方法治理论的魔咒中，制度自信和理论自信也就无从谈起。
社会主义的领导-管理型法治的正当性首先需要在宪法上确认和规范。2018年宪法修正案在宪法总纲第一条中明确规定了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。中华人民共和国宪法赋予中国共产党的领导地位之后，党章就成为最基本的党内法规，由此，宪法与党章并存的二元宪治体制就形成了党内法规、党导法规和国家法律三法一体的结构。宪法之所以具有最高效力是因为宪法赋予了中国共产党的领导地位、最基本的党导法规与最基本的国家法律，宪法获得党代会和人代会通过之后就成为所有法律正当性的来源。
总之，中国共产党的领导党性质决定了社会主义宪治应该是宪法和党章并存的二元宪治结构，决定了党规与国法并驾齐驱的中国特色社会主义法律体系。中国共产党依党内法规管党治党、依据国家法律治国理政、依据党导法规领导国家和社会。依法治国是依据国家法律治国，依规治党是依据党内法规治党，依规领导是依据党导法规领导。由此，依规领导使得依法治国和依规治党实现了有机统一。
社会主义法治的价值
共产党领导人民是社会主义法治的本质特征，是社会主义法治之所以是二元结构的基础，社会主义法治要求建构宪法为统帅、党章是核心和党规国法并驾齐驱的社会主义法律体系，由此产生社会主义法治的两个基本原则：以德治国和依法治国相结合原则与依规治党和依法治国有机统一原则。社会主义法治之所以不同于资本主义法治的根本原因是社会主义所追求的价值不同于资本主义。社会主义法治的价值是社会正义。社会正义包括两个部分，一个是政治正义，一个是分配正义：前者主要涉及一个国家的政治制度，它们被用来确定公民的权利和义务；后者主要涉及的是社会经济制度，它们被用来分配资源、机会和利益，包括初次分配和再次分配。社会主义法治追求的政治正义是共同自由，社会主义法治所追求的分配正义是共同富裕。
社会主义首先是一种经济制度，在坚持市场起决定性作用的前提下更好发挥政府的宏观调控实现效率，通过所有制和再分配来实现共同富裕的目标。《共产党宣言》中设想的社会主义是“这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”社会共同体的自由与个人的绝对自由不同，马克思认为人的本质在其现实性上是一切社会关系的总和，社会主义的自由不可能是纯粹个人主义式的，只能是一种处在社会关系中的自由。由于人与人先天和后天的不平等，仅仅强调消极自由容易导致强者的自由侵犯弱者的自由。共同自由是每个人都能享有的人民自由，而非少数人或者某个阶层的自由，是消极自由与积极自由的有机统一。社会主义法治要求通过具体的法律制度设计来实现共同自由。
共同富裕和共同自由价值的实现都需要依赖一个强大的以共同体利益为目标的政治力量存在，遏制自然条件下或者市场经济条件下出现的各种强势力量，保护弱势群体的利益。社会主义国家中，这个政治力量就是作为最高政治领导力量的中国共产党。中国共产党以共同体利益为价值，统揽全局和协调各方，依靠国家法律规范驾驭资本，平衡社会各个阶层利益，从而在经济上实现共同富裕和政治上实现共同自由。中国共产党自身在宪法、党章和党规范围内活动，以德治党和依规治党相结合保证最高政治领导力量在法治的轨道上运行，不至于肆意侵犯社会群体和公民的基本权利。党规国法并驾齐驱的社会主义法治体系是实现共同富裕和共同自由的制度保障。中国共产党的道德性、先进性和变革性要求社会主义法治遵循以德治国和依法治国相结合、依规治党和依法治国有机统一原则。
为了更好理解社会主义法治的价值，我们可以将其与资本主义自治型法治的价值进行对比。资本主义自治型法治通过党争民主制和三权分立制限制本应是最强者的政治权力，使得政府保持中立或者软弱，从而使得资本主义国家中的强者即资本成为最强者。自治型法治表面上中立，实质上是为经济权力张目。资本主义制度倡导“管得越少的政府是好政府”，政府仅仅是一个保护性机构，其核心功能是提供保持和平和社会秩序的框架，使公民能够按照自认为最好的设想安排其生活。“最小国家”或者“守夜人政府”表面上是客观中立地保障所有人的消极自由权利，实质上是为市场经济中的强者服务。历史学家杜兰特在《历史的教训》一书中指出，我们生来就是不自由不平等的：我们受制于生理和心理上的遗传因素，受制于我们群体的习俗和传统；我们的健康和体力，心智和性格品质，生来就千差万别。不平等不仅是自然的和先天的，而且还随着文明的复杂化而增长。遗传上的不平等导致了社会与人为的不平等；所有的发明或发现都是由杰出的个体所为，结果造成强者恒强，弱者恒弱，更有甚于以往。……只有经济才能处于平均水平以下的人，才会渴求平等；只有那些才智高超的人，才会渴望自由。“只有那些才智高超的人，才会渴望自由”可谓说出了消极自由权的核心。现实中的强者主要分为体力上的、智力上的和物质上的，强者拥有自由权就可以充分在体力上、智力上和物质上战胜弱者，成为社会的胜利者。从某种意义上说，尽管自由权有助于保障每一个人免于暴政，但在许多时候，尤其是在已经解决暴政问题的社会，自由权容易成为强者要求作为最强者的政府给予其发挥才能的权利。财产权更多时候直接保护了拥有物质财富的强者在自由市场经济条件下创造更多的财富。由此，启蒙思想家所宣称的自然权利或者人权，是自由市场经济存在和发展的权利，在实践中是让强者更好发展的权利。资本主义国家将这些自然权利写进宪法正是为了奠定自由市场经济的基础和给予强者更好发展的权利。人们津津乐道的限制政治权力不过是强者猴子们的期盼：“山中无老虎，猴子做霸王”。党争民主制和三权分立制的资本主义宪治和法治所奠定的社会秩序自然是一个“强者愈强，弱者愈弱”的两极分化世界。
作者简介
主编：柯华庆，中国政法大学法学院教授、博士生导师，中国法学会党内法规研究中心学术委员，实效主义法学和改革哲学、党导立宪制、党导民主制和共同自由等理论的创立者。并主编中国第一本《党规学》。微信：Lawgame
副主编：杨明宇，中国政法大学法学院2016级博士研究生，研究专长为社会主义法治理论和党内法规。微信：ymycupl
编者：党规研究小组，小组于2016年在“党规之治”选修课的基础上由柯华庆教授组织成立，成员由来自法学理论、行政法学、纪检监察学、马克思主义理论等专业的硕士、博士和青年教师组成。参编《党规学》的成员有：柯华庆、杨明宇、霍沛、田燕刚、郑阳、姚天宇、宋凯、戴小华、李画、卜令全、范不凡、宋晨翔、谭岗凤。
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