【以案说法】分公司被罚以重金， 属于总公司的重大违法记录吗
■ 蔡锟
案件来源：
延边朝鲜族自治州中级人民法院（2016）吉24行终138号行政诉讼一案
裁判要旨：
分公司因违法经营而受到的较大数额罚款的行政处罚，在适用《政府采购法实施条例》第十九条时，属于总公司的“重大违法记录”。
关键词：
总公司 分公司 较大数额罚款 吊销许可证 重大违法记录
案件经过：
2016年6月，吉林省华腾工程项目管理有限公司（以下简称华腾公司）组织实施了延吉客运站委托经营竞争性谈判采购项目。6月27日，由延吉市至诚公证处公证、市财政局政府采购管理办公室监督，经过评委评审，确定了预成交供应商为延边东北亚客运集团有限公司（以下简称东北亚客运公司），成交价格为279万元，并于6月28日在延吉市政府采购网、吉林省公共资源交易信息网上发布了预成交公告。6月30日，参与投标的供应商延边运输有限公司（以下简称延边运输公司）认为东北亚客运公司不具备投标资格，向华腾公司提出质疑，华腾公司于7月5日作出了答复。延边运输公司对答复不服，于7月8日向延吉市财政局提出投诉。市财政局受理投诉后进行了调查，于8月15日作出《政府采购投诉处理决定书》。在该投诉处理决定中，市财政局以东北亚客运公司在2014年10月8日被延边州运输管理处（以下简称州运管处）收回客运班线经营权，以及东北亚客运公司的分支机构东北亚客运公司延吉公路客运总站（以下简称延边东北亚客运总站）在2014年10月22日被州运管处处以15000元罚款，属于参加本次政府采购活动前三年内在经营活动中有重大违法记录为由，确定东北亚客运公司无投标资格，决定终止本次竞争性谈判采购项目，重新开展采购活动。东北亚客运公司不服市财政局的处理决定，向法院提起本案之行政诉讼。
法院另查明：
2014年9月9日，东北亚客运公司所属吉H11903号金龙大型客车由和龙龙门村发往延吉，在行至头道收费站附近时发生侧翻，造成1人死亡、21人受伤的交通事故。
2014年10月14日，吉林省运输管理局针对东北亚客运公司2014年9月9日发生的道路交通安全事故，作出吉运安监（2014）51号《吉林省运输管理局关于对延边州9.9事故调查处理和安全生产约谈情况的通报》（以下简称《延边州9.9事故通报》），对该事故有关责任单位和人员的处理意见中要求：“一是由延边州运输管理处依法吊销东北亚客运公司延吉至龙门客运班线经营许可，处以3000元的处罚……二是取消东北亚客运公司2014、2015年安全生产奖励评比资格，两年内暂停其新增客运班线经营许可。三是责令东北亚客运公司开展为期一个月的安全生产整顿，并对负责安全生产和驾驶员聘用的主管领导和相关人员进行责任追究。”
2014年10月22日，延边州运输管理处（以下简称州运管处）作出《交通运输行政处罚决定书》（吉延州运罚（2014）第54号），以未检查出吉H11903号客车司机驾驶员使用失效从业资格驾驶营运的行为违法为由，对东北亚客运公司的分支机构延边东北亚客运总站作出罚款15000元的处罚决定。
法院还查明：
2014年10月8日，州运管处发布《关于收回延边东北亚客运集团有限公司延吉至龙门客运班线经营权的通知书》（延州交运管（2014）33号），载明因东北亚客运公司擅自暂停部分客运班次及未督促乘客佩戴安全带，依据东北亚客运公司与州运管处签订的《吉林省道路客运班线经营权使用管理合同》，视为东北亚客运公司放弃延吉至龙门客运班线经营权，由州运管处收回。
法院观点
首先，关于对分公司的行政处罚结果能否及于总公司的问题。法院认为，虽然有关行政法律、法规并未对分公司与总公司之间的关系以及分公司的法律地位等问题作出具体规定，但可以适用《行政诉讼法》的参照适用原则，适用有关民事法律的规定。从我国《公司法》第十四条及《公司登记管理条例》第四十五条的规定可见，分公司自身不具备法人资格，经工商登记并领取营业执照的分公司可以在工商核准的营业范围内对外从事经营活动。分公司作为总公司的分支机构，是总公司内部的一个组成部分，是总公司基于财税和经营便利等原因，根据总公司的意志所设立的对外从事总公司部分经营业务的机构，且分公司的经营范围不得超出总公司的经营范围。既然分公司经营的业务只是总公司经营业务的一部分，那么对总公司经营业务的总体评判，必然要包含对分公司经营业务的部分。因此，即便根据《行政处罚法》，分公司可以被列为被处罚人，也具有根据《行政诉讼法》及司法解释以其他组织的身份参加诉讼的资格，但是并不因此而使行政机关对分公司经营行政许可事项的行政处罚事实结果，完全独立于对总公司是否存在“重大违法记录”的评审之外。因此，行政监管机关对分公司的行政处罚结果应当及于总公司。
其次，关于“较大数额罚款”的标准问题。法院认为，《政府采购法》第二十二条第一款及《政府采购法实施条例》第十九条规定，供应商因违法经营受到刑事处罚或责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚的，属于供应商在经营活动中的重大违法记录，若该记录存在于供应商参加采购活动前三年，则该供应商不具备参与采购活动的适格条件。虽然我国《行政处罚法》并未明确何为“较大数额罚款”，但该法第十三条提出，“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”。而本案中，《吉林省人民政府关于行政处罚听证范围中“较大数额罚款”数额的规定》（吉政令第58号），明确“对个人处以1000元以上罚款的，对法人或者其他组织处以5000元以上罚款的”属于“较大数额罚款”，且《吉林省实施处罚法规定》第九条明确，“对公民处以二千元以上罚款，对法人或者其他组织处以一万元以上罚款”属于“较重的行政处罚”，故延边州运管局对东北亚客运公司的分公司作出的15000元的罚款，属于前述《政府采购法》规定的“较大数额的罚款”。
最后，《政府采购法实施条例》第十九条对认定“重大违法记录”的标准和范围，从立法角度看采取的是“列举加兜底”的方式。此处行政法规所称的“等”系“等外等”，也即行政法规规定的“重大违法记录”包括上述四种情形，但不限于此。延边州运管处依据交通运输管理相关法律规定及与东北亚客运公司签订的《吉林省道路客运班线经营权使用管理合同》这一行政合同，以东北亚客运公司违反行政协议为由收回客运班线经营权，虽然不构成“吊销行政许可”，但该处理结果符合部门规章规定的“吊销《道路运输经营许可证》或者吊销相应的经营范围”的违法情形，行政处理结果亦与行政法规规定的“重大违法记录”情形中的“吊销许可证或者执照”亦相类似。因此，被收回客运班线经营权，属于前述《政府采购法》规定的重大违法记录。
综上，法院认为，延吉市财政局作出的《政府采购投诉处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，故一审判决驳回了东北亚客运公司的诉讼请求，二审则维持了一审判决。
焦点分析：
本案中，各方当事人争议的焦点在于分公司因违法经营而受到的较大数额罚款的行政处罚，在适用《政府采购法实施条例》第十九条时，是否属于总公司的“重大违法记录”。
我国《民事诉讼法》第四十八条及《最高人民法院关于<适用民事诉讼法>的解释》第五十二条规定，合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的其他组织，可以作为民事诉讼的当事人，这里的其他组织包括依法设立并领取营业执照的法人的分支机构。《行政处罚法》第三条规定，公民、法人或其他组织，均可成为行政处罚的对象。《行政诉讼法》第二条亦规定，公民、法人或其他组织认为行政机关侵犯其合法权益的，有权向法院提起诉讼。根据上述规定可知，在我国，法人依法设立的分支机构，具有一定的民事主体身份，能够成为行政处罚的对象，并拥有提起民事诉讼及行政诉讼的资格。
应注意的是，前述法律法规虽然赋予了法人分支机构相关的主体地位和诉讼资格，但法律这种设定本身仅是从法人分支机构具备一定的承担法定义务特别是财产给付能力，将其作为行政相对人或诉讼当事人，有利于纠纷的解决等角度来进行考量的，并不因此而使行政机关对法人分支机构从事违法行为的行政处罚事实结果完全独立于总公司。就最终承担责任的主体而言，法人难以脱离关系，我国《民法总则》第一百零四条亦已有“非法人组织的财产不足以清偿债务的，其出资人或者设立人承担无限责任”之规定。具体到本案，如判决书所述，倘若法律允许作为法人的总公司以自身名义获得行政许可，此后又将许可事项交由作为分支机构的分公司来经营，一旦分公司在实施行政许可事项中因违规而被认定为存在“重大违法记录”，而这种不利影响又不及于总公司，那么《政府采购法》及其他有关行政许可监督管理的法律、法规对行政相对人获取行政许可所设置的条件，必将流于形式。这不仅损害了其他行政许可申请人的公平竞争权，也必将导致行政执法无所适从，且有违立法本意。
据此，分公司因违法经营而受到的较大数额罚款的行政处罚，在适用《政府采购法实施条例》第十九条时，应属于总公司的“重大违法记录”，总公司的投标资格将受到影响。
此外，本案对当前执法实务中如何确定《行政处罚法》及《政府采购法实施条例》中的“较大数额罚款”也有一定的指导意义。虽然当前我国并未对《行政处罚法》中的“较大数额罚款”作出统一规定，但是，基于《行政处罚法》第十三条的授权，实践中对何为“较大数额罚款”，在中央，由国务院各行政监管机关作出规定；在地方，则由省级人大通过地方性法规或省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府通过地方规章的形式作出规定。因此，在适用《政府采购法》第二十二条第一款及《政府采购法实施条例》第十九条的规定确认“较大数额罚款”时，应重点参考中央各部委、地方人民政府制定的规章以及地方人大制定的地方性法规。
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