【实务探讨】化解政府采购电子化的现实“痛点”

■ 蔡锟

电子化一直都是政府采购领域关注的焦点，其不仅可以带来政府采购的便利化与快捷化，要知道，无论是公开招标、竞争性谈判还是询价或其他政府采购方式，都涉及采购人、代理机构及供应商大量直接的人员接触，因此，依托于互联网，客观上还可以免除人员聚集与接触。

然而，政府采购电子化在法律法规或制度层面仍有现实瓶颈，对此，笔者结合实践谈一谈看法。

政府采购电子化制度的发展脉络

政府采购电子化的初衷是为了实现采购活动的无纸化、便捷化以及标准化。尤其在我国这样一个幅员辽阔的国家，通过电子化的方式，减少政府采购活动尤其政府采购招投标中的现场参与要求，对于提升采购效率、减少供应商负累、鼓励供应商跨地域竞争均具有重要意义。而这也恰恰与当前疫情管控中避免人员聚集的目标不谋而合。

从法律规范的发展与演进看，在中央层面，电子化采购并未首先出现在政府采购领域，而是发生在宽泛意义的招标投标领域。

在2011年12月20日公布的《中华人民共和国招标投标法实施条例》中，其第五条第二款首次在国家立法层面提出“鼓励利用信息网络进行电子招标投标”，将以往只用于招标投标文件存储或招标投标信息公告发布的电子网络手段，推进到整个招投标领域。

2013年2月4日 ，国家发改委等八部委联合发布了《电子招标投标办法》，对电子化招标投标的平台搭建、招标投标及开标流程、信息共享与公共服务、监督管理等方面作出了系统化的规定。

当然，政府采购电子化的制度构建步伐也紧随其后。

2013年，财政部制定并发布了《全国政府采购管理交易系统建设总体规划》及《政府采购业务基础数据规范》，虽然这两个规范不属于法律法规，但也在中央层面系统提出了建设电子化的政府采购网络交易系统的目标和具体实施步骤。

随后在2015年1月30日颁布的《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）中，其第十条明确规定，“国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准，推动利用信息网络进行电子化政府采购活动”，将政府采购电子化的观点提升到国家立法层面。

2017年7月，财政部颁布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）第八十三条进一步明确，“政府采购货物服务电子招标投标等有关特殊事宜，由财政部另行规定”。

相比中央层面，其实地方上走得更早也更远。早在2008年，杭州市财政局就制定并发布了《杭州市电子化政府采购管理暂行办法》，虽条文不多、内容单薄，但算是全国起步较早的一项制度文件。2012年，上海市财政局制定并发布了《上海市电子政府采购管理暂行办法》，详细规定了电子政府采购的监督管理、法律责任等内容。2014年，山东省济宁市公共资源交易中心印发了《济宁市政府采购电子化交易规则》。另外，更多地方的财政部门也以其他形式对电子化政府采购作出了规定或指引。

政府采购电子化所遇的现实痛点

当前的政府采购电子化的痛点，首要的一点就是缺乏统一且系统的对政府采购电子化予以约束的法律法规乃至规章以及与之相配套的执行标准与规范。便捷化及标准化是政府采购电子化的初衷，但是没有统一规范的要求，不仅会让政府采购的各参与主体无所适从、莫衷一是，甚至会出现各行业或各领域间不同规范制定者“占山为王”的情况，反而给采购人、供应商等带来额外负担。

诚然，财政部在2013年发布了《全国政府采购管理交易系统建设总体规划》，对政府采购电子化提出了指导思想和工作原则，树立了建设全国政府采购管理交易系统的目标，并明确了这一交易系统“一个标准化体系、两个业务处理平台、四个共享基础数据库、八个主要子系统”的主要内容。但是，这一规范仍然无法摆脱行政指导的属性，原则性和鼓励性有余，而具体化与规范化不足。并且，在刚刚过去的2020年1月23日，这一总体规划作为一般规范性文件已经被财政部废止。

此外，政府采购的电子化存在的问题还包括：

其一，电子化采购平台的分散设立不利于统一与便捷。政府采购具有明显的特性，其行业领域虽众多但是政府需求在某些层面存在较高的一致性，其监管主体虽有层级划分但均属于财政部门，其采购形式虽多种但均受同一监管规范的制约。因此，对于政府采购而言，电子化平台的分散设立，不仅不利于执行与管理上的统一（平台之间会因技术差异和标准差别而阻碍互联互通和信息共享，甚至产生含有行业或地域属性的技术壁垒），而且会给政府采购各参与主体尤其是供应商带来额外负担（如果企业在每个采购人或者集中采购代理机构设立的平台上都需要完成数字认证以实现身份识别，此时付出的时间和精力成本明显更高）。

其二，当前部分需要现场参与的政府采购活动无法实现。在当前的政府采购程序中，部分活动有着极强的现场属性，并且在法律规范中有明确规定。比如有的政府采购项目，基于其特殊需要，供应商必须通过对该项目的现场环境等内容予以实地考察后方能形成报价方案。对此，根据87号令第二十六条的规定，潜在投标人可以在采购人或采购代理机构的组织下，开展对采购项目的现场考察。而《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》中对现场考察规定得更为细致，其第十七条第二款明确，采购人、采购代理机构可以视采购项目的具体情况，组织供应商进行现场考察或召开磋商前答疑会，但不得单独或分别组织只有一个供应商参加的现场考察和答疑会。

由此可见，如果要满足类似现场考察等情况的要求，必然会产生采购人、采购代理机构和供应商之间人员的聚集与密切接触。基于项目的特殊需要，这类人员聚集不一定会影响采购活动的快捷化与标准化，但却明显与类似当前疫情管控的要求产生冲突。而如果一刀切地禁止现场考察，该采购项目也必然会受到影响而中断，个中矛盾跃然纸上。

其三，是评标过程的封闭性和保密性面临考验。评标过程应当严格保密，这是《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）及其实施条例的内在要求，其目的在于杜绝评审委员会成员在获知各投标人的投标文件后，与采购人或供应商串通或者违法传递信息的可能。87号令第六十六条明确，采购人、采购代理机构应当采取必要措施，保证评标在严格保密的情况下进行。除采购人代表、评标现场组织人员外，采购人的其他工作人员以及与评标工作无关的人员不得进入评标现场。《中华人民共和国招标投标法》的要求与《政府采购法》一致，前者第三十八条第一款明确，招标人应当采取必要的措施，保证评标在严格保密的情况下进行。

实务中，政府采购项目多采取的评标保密措施包括，评标现场为封闭空间，所有评审专家或评标委员会成员统一进入该封闭空间评标；评标人员进入评标现场后将手机统一上缴工作人员保存或放置在专用储存柜中；评标现场设有专用设备，对评标整个流程进行录音录像等等。根据这些保密措施可见，以物理形式实现评标人员统一在专用的封闭空间内开展评标活活动，系保障评标过程保密性的重要举措。

但显而易见的是，如果为了杜绝人员聚集与接触，而采用远程电子化评标的方式，实际是放弃统一评标现场的物理封闭，而让评标人员自由选择评标场所。此时，基于现有技术条件，在无法充分保障评标过程封闭性与保密性的情况下，实难完全监控与杜绝评标人员可能的违法行为，可能会对政府采购的公平公正产生负面影响。

其四，以电子形式签订的政府采购合同认可度较低。虽然，我国早在2004年就已颁布《中华人民共和国电子签名法》，并明确“可靠的电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力”，但是，时至今日，以电子形式签订合同的仍属凤毛麟角。尤其是政府机关或具有公共管理职权的事业单位等主体，基于资料保存、审计、监察等特殊需要，对所签订合同的纸质属性要求更高，对电子合同的认可度则明显较低。

因此，暂且不论，政府采购电子化的相关规范并未对电子合同的签订流程、签订形式等作出细致的规定。即便是已有相关规定，在没有与政府采购的客观实际相结合，解除政府采购参与主体尤其是采购人的前述顾虑，通过制度化手段使得电子合同在行政机关内部的签章、审计等流程中不发生适用方面上困扰的情况下，对政府采购合同电子化的要求更多只会成为“空荡的呐喊”。

其五，财政部门的行政监管面临手段上的局限。财政部门对政府采购活动的行政监管，是保障政府采购公平公正公开的主要手段。根据《政府采购法》及其实施条例的规定，财政部门有权对供应商提出的投诉予以处理，亦有权对政府采购各参与主体在采购活动中的违法行为予以处罚，还有权对政府采购项目是否中止、重新开展或废标作出决定。

为实现上述监管职权，法律法规给予了财政部门相应的执法手段。《政府采购法》第六十五条、《政府采购法实施条例》第六十四条及《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第二十三条中均有规定，财政部门对政府采购项目进行监督检查或处理投诉事项时，有权对当事人进行调查，有权查阅、复制有关文件、资料，相关单位和人员应当予以配合。当然，法律也对行使前述执法手段有着限制性的规定。如《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件，同时制作笔录。而《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中亦明确要求，行政机关制作的现场笔录，应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。

根据上述规定可见，在现有的制度框架下，为确保在行政复议或行政诉讼中相关调查笔录或现场记录等证据被采信，财政部门针对政府采购项目实施调查或检查，尤其是对相关人员的询问调查时，调查人员与被调查人员之间的接触是不可避免的。因此，若是为实现类似疫情管控需要，对政府采购的行政监管也予以电子化的要求，强调人员上的禁止接触，则明显会对财政部门的调查手段产生制约，甚至导致行政决定证据方面的不足。

政府采购电子化的发展趋势与建议

从政府采购的长期发展来看，电子化将会成为不可逆转的趋势。这不仅是因为在新冠肺炎疫情或相类似的情况下，基于疫情管控的需要人们之间无法接触时，唯有通过互联网实现的电子化方能保障特殊时期政府采购活动的正常运行。更是因为电子化所内在的便捷化及标准化特性，有利于减轻采购人及供应商负担，使得更多有能力有资质的供应商跨越地域或行业的鸿沟，充分参与到项目的竞争中，实现政府采购制度的最终目的——采购效益的最大化。

当然，从当前的现状出发，我国政府采购的电子化仍然在以下方面需要进一步努力：

首先，应当厘清对政府采购电子化的认知，明确电子化的实质内涵。一方面，政府采购电子化的意义与目的在于推进政府采购活动的便捷化与标准化，通过减少供应商负累的方式，鼓励和吸引更多供应商参与项目。因此，不应将减少人员的聚集和接触，设置为电子化的唯一目标，否则极易本末倒置。另一方面，政府采购电子化是一个系统性工程，涵盖了整个采购流程，涉及采购中的方方面面，因此，仅仅在招标文件的发布及投标材料的提交等环节中采用网络手段，尚属于电子化的初级阶段，不应将此视为成功而有所懈怠。

其次，建议由财政部牵头，制定全国范围内适用的专门针对政府采购电子化规范的制度性文件。这一文件应重点考虑两点，一是应当涵盖政府采购的全流程，尤其对现行《政府采购法》及其实施条例等法律法规乃至规范性文件中与电子化直接产生形式冲突的内容作出变通性规定，即便当前尚无完全解决的办法，也应当给予临时性或应急性的安排。二是应当考虑与其他行政监管法律法规以及《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的衔接，尤其在证明行政行为合法性层面，解决部分证据形式电子化后的采信问题。

再次，设立数据互通、信息共享的政府采购电子化平台。考虑到《政府采购法》将政府采购项目区分为了中央预算项目和地方预算项目，因此，为了政府采购电子化的尽快落地，在平台建立之前，应当明确各层级各部分平台的数据规范，统一各自的架构、功能、信息交换体系和技术保障的要求，确保在将来的对接与整合中数据无缝联通、信息完全共享。此外，地方的平台建设，应当不再进一步区分层级，而以省、自治区、直辖市为单一主体，确保省内标准规范的统一。

最后，保持对新技术的敏感，以及在新技术成熟后的积极引用，借用技术之力化解政府采购电子化过程中的障碍。当前，AI（人工智能）、VR（虚拟实景）等技术发展迅速，结合5G所带来的无线数据传输速度的激升，许多在以往存在于科幻片中的构想已经成为现实。比如，现在一些房产中介机构推出的VR看房，一些信用平台创设的企业信誉AI抓取等。而将这些技术运用于政府采购电子化领域，如对以往必须通过现场考察方能充分了解项目实景或构造的情况，可让供应商依托5G网络实现远程VR查看，这就能够化解供应商现场参与和人员禁止接触等之间存在的天然矛盾。

（作者单位：北京达晓律师事务所）

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