国空面对面 | 贵州省国土空间规划编制的实践与探索
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贵州自2016年以来开展“多规合一”试点，在不同层级的国土空间规划编制工作中不断进行探索，为贵州省国土空间规划提供技术保障的同时，也积累了不少的经验和学术资源。为加强涉空间类不同行业间的全方位交流，3月11日下午，清华同衡规划设计研究院贵州分院组织开展了“国空面对面”主题沙龙活动。
当前，我国国土空间规划体系的顶层设计框架基本形成，贵州省也在不同层级的国土空间规划编制工作中不断进行探索。贵州自2016年以来开展“多规合一”试点，陆续制定《贵州省国土空间总体规划（2021-2035）》、《贵州省县级国土空间总体规划编制技术指南（试行）》、《贵州省市（州）级国土空间总体规划编制技术指南（试行）》、《贵州省新增耕地指标核定技术指引（试行）》，完成全省三调数据成果、国土空间开发保护现状评估等相关工作，在“多规合一”方面取得了一定的经验和成效。而时隔十年，再次聚焦贵州的《关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》（国发〔2022〕2号）文件的出台，为贵州指明了发展方向的同时，也对贵州省的国土空间规划和治理提出了更多新要求和新课题。
在贵州省自然资源厅的组织和领导之下，贵州省国土空间规划技术指导组的技术单位开展实地技术指导、责任片区技术全覆盖的工作模式，在国土空间规划的相关技术问题上不断进行实践探索，为贵州省国土空间规划提供技术保障的同时，也积累了不少的经验和学术资源。为加强涉空间类不同行业间的全方位交流，3月11日下午，清华同衡规划设计研究院贵州分院组织开展了“国空面对面”主题沙龙活动，贵州省城乡规划设计研究院、贵州省自然资源勘测规划研究院、贵州省第一测绘院、贵州省第三测绘院、遵义市规划设计院等单位代表出席此次会议。会议由清华同衡规划设计研究院贵州分院总规划师周扬主持。
图表 1学术沙龙海报
清华同衡规划设计研究院副总规划师、贵州分院院长李葆琨代表活动主办单位致辞，向各参会单位及同仁致以热烈欢迎。此次学术沙龙的主题包含了国土空间规划的编制技巧、耕地调整、碳汇能力、土地管理、城市更新、信息技术应用等内容；以下为沙龙的主要观点。
贵州省第三测绘院工程师郑钧宁用“虚”与“实”的关系来看待国土空间规划，认为国土空间规划中，总体规划更趋向“虚”，突出全局观、系统观，侧重统筹协调传导管控；详细规划和专项规划更趋向“实”，突出具体，侧重实施性。郑钧宁工程师认为国土空间规划应当“虚”“实”结合，聚焦“三区三线”划定——核心在于落实战略意图、守住底线，进而优化国土空间布局，不能局限于技术性划线（实），要发挥统筹和管控作用，加强战略定位、空间格局、资源保护、设施布局、产业发展、生态管控等一系列配套政策机制（虚）。
图表 2国土空间规划中的虚实关系
贵州省第一测绘院高级工程师李作为从规划视角来识别稳定耕地，分析了贵州省稳定耕地情况，提出可从生产不稳定性的研究（如：灌溉条件差、排水条件差、气候条件差、土壤条件差等方面）识别不稳定耕地。结合贵州省稳定耕地图斑数量与图斑面积成反比的情况，建议将地形条件较差的耕地，零星破碎且人为活动轨迹较少、道路通达性较差等因生产不便利导致弃耕的耕地，耕作区位变化的耕地，涉及国家级能交水等重点项目的耕地，移出稳定耕地指标。
图表 3稳定耕地的概念
贵州省自然资源勘测规划研究院周华副院长在对贵州省种植地坝区土地利用变化特征及其碳汇能力变化的研究中，梳理介绍了中国在双碳政策上的演变；系统介绍了贵州省碳排及碳汇能力，总结分析出贵州省碳汇能力的时空变化特征；聚焦500亩以上种植地坝区，在二调至三调以来土地利用变化基础上，分析其碳汇变化过程，总结发现贵州省种植地坝区因为土地利用变化带来的碳汇变化特征。在此基础上，从自然环境视角和社会治理视角对今后碳汇能力研究提出思考和建议。
遵义市规划设计院规划二所副所长刘冰洁对新的土地管理法45条、58条进行了思考和解读，她认为，土地作为重要的生产资料，土地的征收和回收关系到国家、集体和公众的利益调整和平衡，从“编管用”结合的角度思考，这些变化对新时代的国土空间规划编制工作提出了新的工作要求，当前在推进的城镇开发边界的划定工作中，不仅需要从规模预测和自然边界等方面思考技术路径，更应该从公共利益的角度，开展该项工作。
图表 4管理条例
清华同衡规划设计研究院贵州分院创研中心主任李政霖在《基于手机信令的国土空间人口行为研究——以贵阳市为例》中，阐述了手机信令大数据分析的基本原理，并通过解构手机信令的数据规模、数据内涵等证明手机信令可以基本还原国土空间的全体人口活动特征与出行规律；通过手机信令数据的科学化分析及应用，可以充分对标以人为本的规划原则，辅助并促进各级国土空间格局优化和资源配置，有效回应智慧空间规划与治理现代化的根本诉求。
图表 5手机信令数据的应用
贵州省城乡规划设计研究院室主任冯海波认为贵州作为全国唯一没有平原支撑的省份，受制于“九山半水半分田”的特殊的地形地貌，用地空间高度破碎，生态空间、农业空间、城镇空间犬牙交错，部分农业和生态空间混合共生，三条控制线与地下矿产资源分布空间也存在较多重叠，对比平原省份，贵州统筹划定三条控制线的难度和挑战更大。规划单位在国土空间总体规划编制中往往遇到示划的三条控制线不够集中连片、指标不明和方案不稳的情况下集中建设区落地难、规划深度不统一等问题。针对以上问题，冯海波研究员提出进一步完善相关规则、分层解决不同深度的规划问题、规划方案与城镇建设用地指标适当脱钩、加强动态监管等建议。
图表 6国土空间规划分层规划（照片借鉴同济大学张尚武教授研究成果）
清华同衡规划设计研究院贵州分院姚源泉副所长以云岩区的城市更新规划为例，探索利用国土空间规划统筹高质量城市更新工作的发展路径。建议以国土空间规划为引领，充分利用国土空间规划的全要素管控、土地精准供应、基础设施统筹配套建设的作用，指导城市更新的路径。他认为城市更新地块在改造过程中应当兼顾城市功能提升、用地（建筑产品）结构优化，完善配套设施，保护和延续城市重要的文化遗产、人文脉络，实现高质量城市更新。
图表 7城市更新的数据库搭建
清华同衡规划设计研究院贵州分院郭伟主任工程师以遵义长征国家文化公园建设规划为案例，探索如何在国土空间规划体系下，落实好历史文化遗产资源管理保护，建议长征国家文化公园规划建设应当积极运用数字化、信息化技术方法，做好红色文物资源专题调查和专项调查，并参照国土空间基础信息平台标准建立资源数据库，将历史文化遗产保护利用分类管控要素纳入国土空间规划“一张图”中，建立起加强监管与保护的重要数据基础。
图表 8数据可视化
最后，贵州省城乡规划设计研究院总规划师曾建江、贵州省自然资源勘测规划研究院副院长周华、遵义市规划设计院总规划师代贤宇等代表，对本次活动的观点展开讨论和点评；大家一致肯定本次活动的举办，共同希望以这次活动为契机，进一步加强各个技术单位之间的沟通、协作和交流，加深友谊，一同进步、一起发展，共同为我省国土空间规划领域取得新进展作出贡献。
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编辑/排版｜王淑芸
封面图｜图虫创意网
供稿｜清华同衡 贵州分院