DRC智库建言优化营商环境（3）| 进一步提升我国政府监管效能

Original 高太山等中国经济时报 2023-10-13

核心观点

　　与促进高质量发展、建设高标准市场体系的要求相比，我国监管效能还有进一步提升空间，建议深入实施新型监管机制、强化责任落实、健全综合协同监管机制、完善基础制度规则，不断增强依法监管能力。

■高太山袁东明马源马晓白

　　切实提高政府监管效能，推动有效市场和有为政府更好结合，推进政府监管能力现代化，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，重点是要着力解决好“谁来管”“管什么”“怎么管”的问题。党的十八大以来，我国持续深化监管体制改革，健全完善监管制度规则，重塑监管机制和监管方式，市场、安全、质量和金融等各领域监管工作进展明显。但与促进高质量发展、建设高标准市场体系的要求相比，我国监管效能还有进一步提升空间，建议深入实施新型监管机制、强化责任落实、健全综合协同监管机制、完善基础制度规则，不断增强依法监管能力。

我国监管改革取得

显著成效

　　
　　（一）监管体制和制度日趋完善
　　
　　党的十八大以来，党中央、国务院对监管体制作出重大改革决策部署，完善了市场、安全、质量、金融等领域监管执法体制，理清了职责定位，初步实现了从分片、分段、分领域监管向统一、全周期、综合监管的转变，为监管工作提供了强有力的制度保障。突出表现在：体制改革调整全面落地，各领域基础性监管制度陆续推出，重点领域、新兴领域监管规则密集出台，跨部门综合监管、协同监管机制初步构建，公开透明的监管标准体系日益完善，竞争政策的基础性地位全面强化。可以说，政府监管的理念、方式和手段等都出现了显著变化。
　　
　　（二）全方位、多层次、立体化监管体系初步建成
　　
　　市场监管领域，建立起以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为核心、以信用风险监管为基础的新型监管机制，基本形成了标准引领、风险监测、源头追溯、属地查处的全方位监管体系。
　　
　　（三）监管能力和效能不断提升
　　
　　推进综合执法是全面提高执法效能的有效举措。贯彻落实党和国家机构改革方案，组建了市场监管等5支综合执法队伍，大幅减少了执法队伍种类，合理配置执法力量，推动监管执法力量下沉，加强基层业务培训，监管机构规范化、装备现代化、队伍专业化、管理制度化水平得到显著提升。
　　
　　（四）市场主体全周期监管负担持续降低
　　
　　通过全面实行政府权责清单、行政许可事项清单、市场准入负面清单、“证照分离”事项清单等制度，清理各种隐性准入壁垒，市场主体准入负担有效降低。
　　

存在的问题与困难

　　
　　（一）构建新型监管体系的配套机制还不健全
　　
　　首先，“双随机、一公开”长效机制尚不完善。一些部门将“双随机、一公开”监管作为一项单独任务或现有监管方式的补充，没有建立常态化、高效率的工作规则。一些地方习惯于“应景式”监管和“运动式”监管，每年集中抽几次，对长效机制建设重视不够。其次，审批和监管尚未形成有效紧密衔接。有些部门在取消和下放行政许可后，将监管履职工作交给第三方机构，没有按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则履职尽责，存在“只批不管”“不批不管”等现象。部分事项的监管规则还未出台，依据、措施、程序不明确，导致一线监管执行难。第三，尽职免责机制有待进一步完善。部分执法人员落实“双随机、一公开”监管有顾虑，对随机抽查没有覆盖到的企业，担心一旦出现事故被追责，挫伤履职积极性，仍习惯于全覆盖监管。
　　
　　（二）多元共治的监管格局尚未完全形成
　　
　　部分市场主体责任落实不力，比如一些建设单位、交通运输企业、危化品企业等对全周期安全疏于安全管理，主体责任落实还不到位，重生产、轻安全的思想仍然不同程度地存在。行业自律还有待加强，一些行业治理基本完全依靠行政监管手段，行业自律意识、手段明显不足，如检验检测服务领域起步较晚，尚未形成全国性、有足够影响力的综合性行业组织，专项领域行业组织建设不足，相关市场鱼龙混杂。另外，社会监督效力仍显不足，公众监督意识薄弱，“事不关己高高挂起”，部分地区存在监督程序不清、渠道不畅、处理机制不全等情况，群众反映的问题得不到及时处理，闭环处置机制不顺畅或尚未建立。

图片来源/新华社
　

　
　　（三）部门协同、上下联动的监管体系仍须强化
　　
　　很多监管工作往往涉及多个环节、多个部门，仅靠一个部门很难实现全过程监管。例如，危险货物道路运输安全监管涉及罐体管理、货物充装管理、车辆停放管理等多个部门职责，存在部门间边界不清晰、信息交换不及时、监管衔接不顺畅的现象，难以形成监管合力。个别地区多头监管、重复执法、检查过多过频等现象依然存在，省市、区县、乡镇层层检查，公安、消防、环保、交通等部门频繁检查。联合惩戒机制也有待完善，一些地区习惯通过审批、处罚等手段规范市场秩序，不善于使用信用监管手段，信用分级分类缺乏统一规范，评价标准、程序、惩戒措施不统一，联合惩戒缺乏依据甚至走样。
　　
　　（四）全面实施依法监管的基础性制度保障有待健全
　　
　　部分领域监管立法尚存空白，比如，对检验检测机构的监管大多分散在《产品质量法》《食品安全法》等法规中，没有专门立法，造成如生态环境监测、碳核查等领域的监管职权存在“空白”。再比如，数字经济新业态成长迅速，与之配套的税收制度体系建设相对滞后。当前，市场监管领域的法规规章大多是在“全覆盖”“巡查制”等体制下制定的，侧重于对日常监管提出要求，当时并未考虑到“双随机、一公开”监管改革的需要，难以适应新的监管形势。一些监管制度的法律地位还有待提升，如“双随机、一公开”监管、信用监管作为监管方式，目前相关法律法规层级还比较低。
　　
　　（五）适应新经济发展的监管方式还存在薄弱环节
　　
　　当前，新技术新业务新模式快速发展，不少违法违规行为随之伴生，且更加隐蔽复杂，网络诈骗、广告植入、制假售假等新手段层出不穷、五花八门，违法行为识别和判定难度加大。但现有监管手段仍然以自查报告、现场检查等传统做法为主，互联网、大数据等监管手段跟进不够，非现场监管缺乏技术支撑，出现监管“空档”和“盲点”。一些地区对新业态，或者放任不管，或者“一刀切”完全照搬传统监管，对市场主体申请的新业态经营许可抱有“不鼓励、不审批”态度，造成企业注册难、经营难，再加上缺乏相应监管能力，有时搞“选择性包容”，有时又搞“选择性审慎”，没有根据新业态特点，及时量身定制监管制度。
　　
　　（六）监管能力不适应监管需求的矛盾依然存在
　　
　　我国市场主体持续快速增长，近十年新增超过1亿户，监管任务大幅加重。同时，新一轮科技革命和产业变革加速推进，各类创新持续涌现，监管领域不断拓宽。但与之匹配的监管能力并未形成，包括执法力量短期看尚未跟上，执法队伍能力重塑还有待加强。部分基层地区仍存在“重行政、轻执法”现象，监管人员知识体系老化，新领域的基础薄弱、经验不足，“老办法不管用，新办法不会用”，难以有效发挥监管作用。执法规范上，一些基层还存在执法尺度不明、随意性较大等问题，个别地方还存在任性执法、以罚代管、“三乱”等现象。
　　
　　

进一步加强监管

提升效能的建议

　　
　　（一）深入实施以“双随机、一公开”为基本手段、重点监管为核心、信用风险监管为基础的新型监管机制
　　
　　一是推进“双随机、一公开”机制全覆盖。按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，进一步明确已取消下放调整行政许可事项所对应的监管权责，实施事前事中事后全链条监管。建立健全“一单两库一细则”，实现监管事项全覆盖。二是强化重点领域常态化监管。对食品、药品等关乎生命和财产安全的重点领域，强化全主体、全品种、全过程、全链条监管。加强安全生产日常监管、严格执法，有效遏制重特大安全事故。强化金融领域宏观审慎管理和行为监管，牢牢守住不发生系统性风险的底线。三是在各领域全面开展信用风险监管。全面实行分级分类监管，对守法诚信、风险等级低的企业“无事不扰”，对违法失信、风险等级高的企业加强监管，加大抽查频次，严格执行惩罚措施。
　　
　　（二）强化属地监管职责，夯实企业主体责任，加大社会监督力度，进一步形成共治共管的监管态势
　　
　　一是强化属地监管职责。进一步明确各领域的央地监管边界，补齐相关领域属地监管制度短板，为地方探索监管创新创造条件，建立上下联动、试点授权等机制，压实地方监管职责。加强对基层人员的履职培训，提升地方监管能力。二是夯实企业主体责任。建立典型案例指导发布制度，加大对市场主体培训，改变“以罚代管”做法，通过前期培训、辅导、警示、劝导等办法，引导依法合规经营。三是完善多方参与的治理体系。引导行业协会提升能力，加强行业自律建设。畅通“12345”热线、互联网等群众监督渠道，完善投诉反馈处置机制。
　　
　　（三）加强部门间的协调联动、有效衔接，提升跨部门跨领域综合监管能力
　　
　　一是建立健全部门协调机制。进一步明确各部门的监管职责，理清部门监管边界。建立国家层面“双随机、一公开”监管部际联席会议制度、部门间常态化制度化数据共享协调机制等，统筹解决电子证照、执法处罚等数据信息共享不足、事前事中事后监管责任不清、衔接不畅等问题。对一些新业态新模式，由于行业主管部门不清、监管责任不明确，应建立问题发现和协同解决机制。二是加强跨部门跨领域综合监管。建立跨部门跨领域综合监管事项目录库、综合监管对象库，明确牵头部门和相关责任部门，实施经常性的跨部门跨领域联合检查。三是完善联合惩戒机制。及时将依法认定的严重违法失信行为纳入有关信用记录，加大跨领域、跨部门、跨地区信用数据共享，推进联合惩戒下沉和扩围。
　　
　　（四）加快法律法规“立改废”工作，为依法监管提供基础性保障
　　
　　一是及时出台和修订适应新监管要求的法律法规。加快出台和完善各领域基础性法律法规，填补监管职权“空白”，夯实执法依据。加快完善数字经济、人工智能、大数据等领域监管制度。健全“承诺制”“容缺制”等创新举措的配套法规制度，免除基层人员“后顾之忧”。二是持续推进部门规章“改”和“废”的工作。各部门出台的行政法规、部门规章和规范性文件，与新监管要求相抵触的，应及时梳理总结、边查边改，不让过时的规定成为落实监管责任、提升监管效率的“紧箍咒”。三是以制度方式固化监管改革成果。加快将“双随机、一公开”、“互联网+监管”、跨部门综合监管、审管互动等监管改革中涌现出的有效做法上升为制度规范，提升其法律地位。
　　
　　（五）提高监管执法能力，增强执法标准化规范化
　　
　　一是不断提高监管执法能力。加快推进数字政府建设，推动各领域充分运用大数据技术，对市场主体“精准画像”，夯实分级分类监管基础。加强对各领域安全事故、风险隐患、市场主体违法行为的大数据分析，完善对重点企业、重点领域、重点节点的日常风险监测网络。加强行政审批、行业监管与综合执法的有效衔接，加大综合执法、协同执法力度。对直接关系人民群众生命财产安全、公共安全、社会风险高的重点领域，保持高压态势。二是规范行政执法行为。完善行政裁量权规范要求，按违法行为危害性和轻重情节分档分级裁量，对严重违法违规、影响恶劣的市场主体，提高其违法违规成本。三是增强执法透明度。执法主体、权力清单、责任清单、自由裁量标准、执法结果等要向社会公开，接受监督。坚决杜绝“逐利执法”“钓鱼执法”“过度执法”“粗暴执法”，严禁滥用执法权乱收费来增加罚没收入。
　　
　　（作者单位：国务院发展研究中心企业研究所）