关注 | 加快全国统一大市场建设的科学内涵和重大意义

Original 韩保江崔笑李中国经济时报 2023-10-13

■韩保江崔笑李

　　“十四五”规划纲要统筹中华民族伟大复兴全局和世界百年未有之大变局提出“加快构建新发展格局”的战略部署，并明确把“加快建设全国统一大市场”作为构建新发展格局的头号工程。为此，2022年3月25日，中共中央、国务院专门印发实施《关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）。党的二十大报告强调，加快构建新发展格局，着力推进高质量发展，必须加快“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”，对加快建设全国统一大市场进行了再部署。为了全面落实党的十九届五中全会和党的二十大确立的这一战略部署，近日，国务院在《意见》发布一周年之际，又专门召开常务会议和政策吹风会，进一步细化建设全国统一大市场总体工作方案和具体政策举措，足见这项工作的必要性和重要性。

　　

全国统一大市场的科学内涵和重大意义

　　习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十三次会议时强调：“构建新发展格局，迫切需要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，建立全国统一的市场制度规则，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。”这一重要论断，不仅明确揭示了全国统一大市场的核心内涵，即“高效规范、公平竞争、充分开放”，而且明确阐明了建设全国统一大市场的根本要求。“高效规范”就是要在制度和法律上更大范围有效配置资源，最大限度提高资源配置效率，进一步厘清政府与市场的边界。“公平竞争”就是要为营造公平竞争的一流营商环境，消除妨碍公平竞争的各种因素，做到“竞争中性”。“充分开放”就是要在开放的广度和深度上为充分利用两个市场、两种资源，增强国内国际两个市场联动，进而形成国内国际双循环相互促进的“联动效应”，建设高水平对外开放新体制和新格局。为此，建设全国统一大市场，就是不仅要在全国范围内，建设一个市场基础制度规则统一，市场的设施高标准联通，要素和资源市场，以及商品和服务市场高水平统一的大市场，而且要面向全球、充分开放，建设一个市场监管公平统一，不当市场竞争和市场干预行为得到规范，进而更好吸引外资和扩大进出口贸易的大市场。建立起这样的统一大市场，理论意义和实践意义都十分重大。

图片来源/新华社

　　首先，建设全国统一大市场是加快构建新发展格局的根本举措。习近平总书记在二十届中央政治局第二次集体学习时讲话指出：“我国是一个超大规模经济体，而超大规模经济体可以也必须内部可循环。”要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，必须保障市场机制能够在国内对资源配置起到决定性作用，实现商品和要素的循环畅通。建设全国统一大市场就是破除地方保护主义壁垒，畅通循环堵点，在全国“一盘棋”上形成有效合力，使超大规模市场能够在生产和消费领域发挥潜力，形成新的业态和竞争优势，在畅通国内循环的基础上，巩固并扩大国际循环，助力新发展格局的形成。其次，建设全国统一大市场是充分发挥国内超大规模市场优势的必要前提。习近平总书记指出：“市场资源是我国的巨大优势，必须充分利用和发挥这个优势，不断巩固和增强这个优势，形成构建新发展格局的雄厚支撑。”我国是自然资源和人力资源丰富的国家，但长期存在的市场分割和地方保护现象，使各地区能够调动的资源接近上限，市场的规模效应受到抑制，未能发挥超大规模市场带来的竞争优势。因此，推进全国统一大市场建设可打破地区保护壁垒，重塑国内分工格局，让产业有更多落地选择，提升各省份可调动资源上限，释放大国经济的潜力和规模效应。建设全国统一大市场，可以发挥超大规模市场具有丰富应用场景和放大创新收益的优势，进而通过市场需求引导创新资源有效配置，促进创新要素有序流动和合理配置，完善促进自主创新成果市场化应用的体制机制，支撑科技创新和新兴产业发展。尤其是通过推动全国统一的制度型开放，可以大大增强在全球产业链供应链创新链中的影响力，提升在国际经济治理中的话语权。

　　第三，建设全国统一大市场是实现区域协调发展和全体人民共同富裕的必要途径。改革开放初期，因各地区在资源、区位、政策等方面存在显著差异导致区域间经济发展水平极不均衡。《意见》明确提出，建设全国统一大市场要在产权保护制度、市场准入制度、公平竞争制度和社会信用制度上实现统一，在政策层面给予各地区更加公平的发展机会。依托我国优秀的物流基础设施和信息平台建设能力，在降低企业各类资本、劳动力、商品、服务等流通成本的同时，为各地区深入调整产业结构，建立更稳固的利益联结机制、互助机制、利益补偿机制创造有利条件，加速弥合发展差距，破解我国社会主要矛盾。

　　第四，建设全国统一大市场是建设高标准市场体系和高水平社会主义市场经济体制的必要途径。建设全国统一大市场为高标准市场体系提供统一且稳定的制度基础，是建立高标准市场体系的内在要求。“十四五”规划明确提出，实施高标准市场体系建设行动，健全市场体系基础制度，形成高效规范、公平竞争的国内统一市场。在破除地方政府为扶持本地企业所形成的制度壁垒的同时，全国统一大市场更强调各地区的统一协作，打破小市场的局限，提高各类资源和商品的配置效率，营造良好的营商环境，提高国内企业、行业、产业的竞争力和创新主动性，以丰富的产品、服务、经营和管理模式，深挖国内市场潜力，助力高标准市场体系的建设。

　　

建设全国统一大市场需要破除

的制度性障碍和政策性梗塞

　　自《意见》实施以来，各地区采取相应措施和政策，开展自查清理，废止、修订和纠正了一批妨碍统一市场和公平竞争的政策措施，有效提高了市场在配置资源、要素、商品和服务方面的效率，释放市场活力，降低交易成本，为进一步深化全国统一大市场建设奠定坚实基础。但是在长期坚持赶超战略的情况下，区域市场分割、政府考核激励机制、基础设施互联互通水平、认知和监管能力制约等问题对建设全国统一大市场造成了阻碍。

　　一是区域市场分割阻碍商品、要素等在全国范围内形成统一大市场。

　　从历史上看，根据生产力和生产关系的辩证关系，在现有制度无法满足生产力发展的需求时，必然会催生新的经济制度，降低区域内的交易成本，降低市场分割程度，提高资源配置效率，形成对新技术、新产品、新业态的大量需求，所以，率先发展起来的东部地区在市场分割指数上明显好于其他地区。这种市场分割的现状是四十多年改革开放积累的结果，而要彻底消除这种区域间、市场间的差异同样需要较长的时间。

　　二是政府部门的考核激励机制未能形成各地建设全国统一大市场的有效合力。从历史上看，在过去长期“分灶吃饭”的制度背景下，地方政府为了保障财政收入稳定增长，会倾向于吸引具有大规模投资的项目落地，进而在制定相应优惠政策上不同的地方政府之间形成竞争关系，甚至不惜制定违反国家法律的地方性法规和优惠政策来获取竞争优势，导致不同区域间的重点项目同质化趋势显著。同时，地方政府为避免优质资源和要素外流，以保护本地企业发展的名义，在项目招投标、行政检查等领域以行政或制度手段为本地企业建立优势，进而阻碍了生产要素流动和产业结构调整。加之以GDP论英雄的评价机制的惯性，从而降低了各地区政府部门建设全国统一大市场的积极性。

　　三是基础设施建设和互联互通水平不足，客观上降低了全国统一大市场建设效率。建设全国统一大市场需要实现和维护“五大自由流通”：产品、服务、劳动力、资本和土地。实现这五项内容的自由流通，除了需要破除地区保护主义的制度壁垒外，还需要在交通基础设施、信息和数据共享平台建设方面实现各个区域的互联互通，各领域之间、各经济主体之间的信息高效流通。在交通基础设施方面，虽然我国已经建成了规模庞大、覆盖广泛的交通网络，但仍然存在东中西部交通网络密度不均，农村地区交通网络通达深度不够，枢纽与干线网络存在结构性矛盾、区域间交通网络联结不畅等问题，阻碍了商品、服务和劳动力跨区域流通成本的进一步降低。在信息和数据共享平台建设方面，虽然今年来我国在数字经济发展方面成果斐然，但是数据要素因其虚拟属性，在产权界定、开放共享、信息安全等方面具有很强的操作性。我国在数据要素流通方面存在基础性法律法规建设不足，数据交易规则和技术规范多样，数据要素市场主体、大数据交易所、数据要素中介商等数量不足，缺乏对数据资产进行估值和定价的统一方式等软实力不足问题，同时也存在城乡间、地区间、行业间数字基础设施建设不均衡的硬实力不足问题。这些问题导致在全国范围内对数据要素进行有效且统一的监管难度巨大。

　　四是对新经济模式认识的滞后和监管能力有限，使全国统一大市场的制度建设缓慢。随着科研成果转化效率提高和数据要素不断融入生产生活的各个环节，新的生产方式不断涌现，而相应的认知和监管环节必然存在滞后。这意味着作为上层建筑的全国统一大市场制度，必须通过有限的技术手段、认知方式逐步扩大对新的经济模式、新的生产要素的认知和监管。这表明全国统一大市场建设必然是不断完善、不断革新的过程，在这个过程中需要不断观察、梳理、总结、提炼新要素、新模式对城乡经济、区域经济和国内经济的影响方式，探索相应的技术标准和质量标准，并逐步确立相应的监管方式。因此，建设全国统一大市场必然是只有进行时、没有完成时的过程。

　　

加快建设全国统一大市场

的政策建议

　　综上所述，建设全国统一大市场不仅需要破除地方保护的制度壁垒，还需要调整地方政府的政绩激励机制，提高基础设施互联互通水平，不断提升政府部门的认知监管水平。建设全国统一大市场不仅是一个宏伟的战略目标，更是一个系统化的制度工程，需要长期坚持、不断完善。

　　（一）坚持党对经济工作的集中统一领导

　　建设全国统一大市场需要各级政府、各个部门通力合作，协调共进。如此浩大的系统工程，不仅要触及各地区的核心利益，更要统筹发展和安全，保障国内、国际双循环顺畅实现。必须在党中央的集中统一领导下，统一政府和各类市场主体的思想与行动，对地方政府部门的职能进行规范和调整，推动地区和部门间建立稳定的合作机制和良性竞争环境。在全方位考量各地区资源禀赋的同时，要避免产业同质化现象的发生。以我国超大规模市场优势为基础，探索建立区域间、产业间的长效合作机制和利益共享机制，以有效市场提高资源配置效率，以有为政府保障落后地区获得精准帮扶，巩固脱贫攻坚成果，夯实内生发展动力。

　　（二）破除行政垄断和地方保护机制

　　以明确政府职能边界，建立新型政商关系为基础，将地方企业发展与地方政府政绩考核解绑，将对领导干部政绩考核的核心指标，逐步调整到对全国统一大市场建设、民生领域建设等对地区经济产生长久影响的指标上来，破除市场分割出现的条件。加快制定全国统一大市场下的产权制度，规范产权交易主体的行为和责任，不再设立“全国一张单”之外的地方性限制条款，建立全国统一的市场主体准入、经营和退出流程，鼓励企业和要素所有者遵循市场机制和预期目标进行资源配置。同时，要加快完善反垄断法、反不正当竞争法等相关法规，以明确的法律约束企业和个人的竞争行为，并且要探索建立以信用为基础，以企业和其他经济主体为对象的统一信用制度，提升全社会对信用的重视。

　　（三）不断提高基础设施的互联互通水平

　　针对交通基础设施和信息与数据共享平台建设，要突破公共产品纳什均衡的限制，在道路规格、数据格式等方面执行统一标准，通过构建区域间的利益共享机制共同分担基础设施建设的成本，鼓励社会主体参与区域性基础设施建设项目。同时，政府部门需要借助基础设施的互联互通，增强对新经济模式、新生产要素的辨识和监管能力，不断完善全国统一大市场的制度建设水平。

　　［作者单位：中央党校（国家行政学院）经济学部、研究生院］