圆桌丨在城市更新中焕发城市新活力
编者按
党的二十大报告和2023年《政府工作报告》都强调“实施城市更新行动”。近日，多个地方相继出台城市更新相关文件，推动城市高质量发展。比如北京市提出“推动轨道交通场站以及周边存量建筑一体化更新”；杭州市提出“加快转变城市发展方式，系统推进城市更新”；郑州市则明确要求从七大方面着手推动城市有机更新。专家表示，当前我国城镇化发展步入中后期，应积极认清城市更新的意义和重要性。
■主持人 徐蔚冰 周子勋
着力推动城市更新 加快建设人民城市
核心观点
我国正处于实施城市更新行动的关键时期，特别需要不断完善和优化城市更新政策体系，积极推进完善城市更新相关法律法规和规划，重视和加强社会多主体共同参与，充分认识城市文化价值，激发城市文化活力。
我国正处于实施城市更新行动的关键时期，特别需要不断完善和优化城市更新政策体系，积极推进完善城市更新相关法律法规和规划，重视和加强社会多主体共同参与，充分认识城市文化价值，激发城市文化活力。
中国经济时报：应该重点从哪些环节着力推动城市更新？
赵峥：党的二十大报告明确指出，要“实施城市更新行动”。城市更新是转变城市发展方式、推动城市高质量发展、建设人民城市的关键举措，也是推动城市补短板、强弱项，改善城市社会民生、优化城市公共服务、提升城市人居品质，推动共同富裕的重要抓手。当前，我国正处于实施城市更新行动的关键时期，特别需要不断完善和优化城市更新政策体系，积极推进完善城市更新相关法律法规和规划，重视和加强社会多主体共同参与，充分认识城市文化价值，激发城市文化活力，推动城市更新活动有序开展。
第一，积极推进城市更新的相关立法和规划。
一方面要积极推进城市更新的相关立法。加快推进国家层面城市更新政策文件起草出台，研究制定城市更新相关法规条例，加强城市更新的顶层设计，为有效推进我国城市更新提供有力法治保障。推动地方性城市更新立法，规范引导地方相关条例、法规建设，强化城市更新相关条例的立法授权。同时，须特别关注城市更新立法工作中的三个问题。一是从德、法等发达国家的城市更新立法工作经验看，顶层和基层两级是城市更新法规建设的重点。二是从国内外实践看，城市更新相关立法需要土地、城乡规划、住房等相关法规的调整予以支撑，适应城市更新改革需要。三是基于城市更新属地化较强的特点，要鼓励和支持各城市因地制宜，制定更贴近本地实际的法律法规。
另一方面要强化城市更新规划与行动计划管理。统筹国民经济和社会发展规划、国土空间规划、城市更新规划和行动计划的关系，进一步规范城市更新规划和计划类文件的起草、制定原则、标准和流程。城市更新规划是一种专项规划，在特定空间内实施，因此要根据国土空间总体规划并结合国民经济和社会发展规划相关要求进行编制，编制内容要扩展到重点领域和区域及实施政策、行动计划等方面，要实现与本地国土空间规划“一张图”校核。同时，城市更新规划与计划经审批后应纳入总体规划和详细规划，推动城市更新规划与行动计划纳入“多规合一”体系。
第二，重视和加强社会多主体共同参与。
一方面要构建多元参与城市更新的多渠道协商沟通平台。一是畅通城市更新议事协商渠道。健全有助于多元参与的多级联动城市更新组织领导体系，在此基础上，以基层社区为重点，推广建立民主对话会、协商议事会等议事协商平台，以及相应的“云平台”“微信公众平台”，并发挥基层网格化管理经验，搭建“小区论坛”式的协商平台。二是完善城市更新议事协商制度程序。从城市更新相关议题的征集、筛选与确定，到议事协商开展、协商结果公示，最后到法定程序的表决和组织实施，全过程体现党的领导、居民自治的高度融合。三是发挥群团组织和社会组织在城市更新中的作用。畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与城市更新的途径，通过组织化模式，将无序的个人意见整合成为理性化的集体发声。
图片来源/摄图网授权
另一方面要丰富多元参与城市更新的多样化激励引导措施。一是建立公开透明的城市更新项目利益分配办法，坚持让利于民，适当提高居民和企业的分配比例。二是完善利益分配第三方评估和监督机制，确保居民和企业有更多的获得感、更大的积极性。三是进一步强化市场主体参与城市更新的激励机制。明确合理的功能调整与容积率奖励转移机制，优化存量用地地价计收体系，完善微利可持续的利益平衡和成本分担机制，形成整体打包、项目统筹、综合平衡的市场化运作模式，调动各类市场主体的参与动力。鼓励金融机构创新城市更新金融产品，加大对城市更新项目的支持力度。
第三，充分认识城市文化价值，激发城市文化活力。
以规划引领和全生命周期管理为重点，彰显城市特色文化价值。一是在城市更新规划中更加突出文化价值。充分挖掘城市文化资源，系统阐释城市文化价值，明确城市文化品牌。二是加强城市文化价值全生命周期管理。把文化价值纳入城市更新项目规划、建设、管理的全流程，并在各个环节进行监测评价。三是加强城市文化价值的交流互鉴，主动学习和借鉴国际城市更新、文化保护与开发的先进经验。
以城市设计和“微更新”为重点，营造城市文化品质空间。一是精细化开展城市设计。围绕文化价值主线，结合城市山水格局、环境条件和建筑风格等，让城市留下记忆、让居民记住乡愁。二是推动城市建筑保护与利用。同时，推进城市博物馆、文化馆等各类公共文化设施改造和新建，塑造公共文化建筑新地标。三是注重城市空间“微更新”。特别是针对旧城区权属交错复杂、历史保护要求高、单一更新手段难以推进改造的问题，进行渐进式、小切口的局部改造，通过合理的功能置换、特色文化场域塑造，提升城市空间文化品质。
以数字文化和文旅融合为重点，增强城市文化产业实力。一是加快发展城市数字文化产业。把存量空间改造升级与文化产业结构升级结合起来，推动人工智能、虚拟现实等新技术深度应用。二是推进城市文旅融合发展。将能够体现地域文化特色的城市更新项目，与旅游景点串珠成链，盘活城市文化资源。三是优化城市文化产业生态。依托城市更新项目，进一步建设和完善文化产业园区、文化创业社区等城市文化产业发展载体，吸引“创意群体”集聚。
积极认清城市更新意义 探索可持续城市更新
核心观点
城市更新，更新的不仅是城市环境，而是老百姓的生活品质。一方面，老百姓可以通过城市的提升和改造，享受到更好的基础设施和更好的环境；另一方面，通过城市更新，可以对产业再激活，使地方经济得到可持续发展。
中国经济时报：如何理解现阶段我国持续推进城市更新的意义？在具体实操中，应该把重点放在哪些方面？
刘守英：2021年8月底，住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，要求积极探索推进城市更新，切实防止大拆大建问题。2021年，城市更新首次写入《政府工作报告》。目前，我国的城市更新已经进入一个新时期，北京、成都等21个城市已经被纳入到城市更新试点城市。
我们现在谈城市更新，首先要搞懂什么是城市更新？城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区做必要的、有计划的改建活动。对我们居住房屋的修理改造，对街道、公园、绿地以及不良住宅区等环境的改善以形成舒适的生活环境和美丽的市容等城市建设活动都属于城市更新。
说得再形象一点。一个城市的发展就像人的生长，从出生到少年，少年再到成年。当城市发展到成年后，其注重的方面就会侧重于提升品质，这就是现在所提倡的城市更新。
过去的城市发展更多是外延式发展，城市像“摊大饼”一样的无限扩张；而今天城市的发展已经转向为城市更新，要靠内涵式发展的路线来提升城市的建设和城市的治理。
更有人把城市更新和旧城改造混为一谈。其实两者并不一样。打个比方，旧城改造更像早些年，因为医疗条件较差，做手术都要全麻，要开大刀。而近几年随着科技的进步，医学的发展，很多手术都可以采取微创技术，却更有针对性，效果更好。这就是旧城改造和城市更新的区别。
住房和城乡建设部倡导的城市更新，是“留改拆并举”。“留改拆”，第一个是留，就是要求在城市更新过程中，要多保留历史的人文的印记，这是一个城市的“魂”。第二个是改，多提升改造，最后才是拆。
这里先谈一下城市更新的意义。我认为，有以下几点：一是围绕民生需求布局，让居民生活更舒心。实施城市更新行动，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。当前我国常住人口城镇化率超过60%。根据城市发展规律，我国已经进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。
二是从稳投资、促消费方面来讲，城市的发展潜力更大。城市是扩内需补短板、稳投资促消费、建设强大国内市场的重要战场。所以城市更新既是民生工程，也是发展工程。
三是坚持以人民为中心，提供更高品质产品和服务的高质量发展之必然。城市更新要把城市作为有机生命体，建立完善城市体检评估机制，改造前问需于民，改造中问计于民，改造后还要问效于民。同时，要加快完善城市规划建设管理，形成一套与大规模存量提质改造相适应的体制机制和政策体系，健全社会公众满意度评价和第三方考评机制，推动城市更新行动实现效果共评、成果共享。
四是实施城市更新行动，对不断满足人民群众日益增长的美好生活需要具有重要意义。一方面，百姓可以通过城市的提升和改造，享受到更好的基础设施和更好的环境，另一方面，通过城市更新，可以对产业再激活，使地方经济得到可持续发展。
在城市更新具体操作过程中，重点应该放在以下几个方面：一是要加强统筹谋划。科学编制城市更新规划和计划，建立项目库，明确实施时序，量力而行、久久为功。探索适用于城市更新的规划、土地、财政、金融等政策，完善审批流程和标准规范，拓宽融资渠道，有效防范地方政府债务风险，坚决遏制新增隐性债务。严格执行棚户区改造政策，不得以棚户区改造名义开展城市更新。
二是要探索可持续更新模式。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，发展新业态、新场景、新功能。
三是要加快补足功能短板。不做表面功夫，不搞政绩工程、形象工程和面子工程。以补短板、惠民生为更新重点，聚焦居民急难愁盼的问题诉求，鼓励腾退出的空间资源优先用于建设公共服务设施、市政基础设施、防灾安全设施、防洪排涝设施、公共绿地、公共活动场地等，完善城市功能。鼓励建设完整居住社区，完善社区配套设施，拓展共享办公、公共教室、公共食堂等社区服务，营造无障碍环境，建设全龄友好型社区。
四是城市更新实操最终要落在提高城市安全韧性上，同时要与乡村振兴政策的实施相结合，互为补充。
总之，城市更新，更新的不仅是城市环境，而是老百姓的生活品质。
产业更新必须注重生产性服务业的发展
核心观点
在城市更新中，我们应该面向低碳绿色，改变以往“产业—人口—居住”的城镇化要素驱动模式，通过供地园区，吸引劳动力，从而转型为“居住—人口—产业”的创新驱动模式，通过好的居住环境，吸引更多优秀人才，从而实现产业创新。
中国经济时报：近日，杭州提出,从2023年6月12日起全面推进城市更新。您对通过产业更新、场景更新等打造现代化的宜居、韧性、智慧城市有何建议？可否结合杭州城市更新实践案例谈谈具体实施过程的经验？
吴宇哲：城市更新首先应该是面向宜居的，满足人民对美好生活的向往。因此，在构建新发展格局时，生产空间的产业更新极为重要。同时，要面向绿色和数字转型，通过场景更新打造韧性城市和智慧城市。
产业是演进发展的。众所周知，制造业和服务业是随着农业生产效率的提升分离出来，实现产业升级。随着城市制造业发展，化肥和农药反馈到农村有了现代农业；城市的服务业发展了，互联网等反馈到农村才有了淘宝村。以前我们对制造业和服务业联系关注不够，只注重生活性服务业发展，而对生产性服务业认识不足，从而制约了制造业的升级。在德国，服务业占GDP的70%，服务业中生产性服务业占70%，这两个“70%”奠定了德国强大的制造业体系。
产业更新必须注重生产性服务业的发展，如研发设计、信息服务、金融服务、商务服务、经纪代理。早期浙江省产业园区通过增加生活服务设施供给升级为特色小镇，实现产城融合，其实质是方便为原来园区中的企业提供生产性服务。杭州“山南基金小镇”具有一些启示性，原本是“三改一拆”的困难户，有着早期的铁路线和杭州最早的陶瓷品等建材市场，通过产业更新，打造文化、旅游和基金产业，充分利用火车机务用房，最终实现华丽转身，现在超过1万亿元基金在为杭州和浙江服务。在产业更新中，不同的城市应该通过区位商等分析，定位自己的优势产业，而不是盲目跟风，去发展产能过剩的产业。网红、快递等新的业态出现和繁荣，在物流空间等供给和布局上也需要在城市更新中充分考量。在空间布局上，通过城市更新合理考虑居住社区与就业空间的交通关系，实现职住平衡。
杭州的未来科技城和钱江新城等新城区地下空间得到较好地利用，而老城区尽管地下室已经很普遍，但是地下空间的综合利用效率不高，因为没有互联互通，这将是未来城市更新的难点和重点。在城市地下空间的利用方面，我们应该在“以人为本”的引导下，实现土地节约集约。此外，还需要注重土地复合利用，如杭州的“七彩未来社区”，对原来露天的公交停车场进行更新，建了五层建设，底下两层用于公交车停放，三到五层用于商业利用。这样不仅大大改善了公交公司的停车环境和办公环境，同时还实现服务社区的餐饮、影院、健身的商业设施。浙江省的“未来社区”理念，提及了邻里、建筑、交通、健康、教育、治理、生态等场景更新，这里的更新更多是指城市微更新，我们尽量做到“小拆大美”，而不是“大拆大美”。对于老旧小区，利用监控设备和数字赋能，拆除窗户“保笼”，不仅实现城市美观，还消除高空坠物危险，保证消防云梯通道；同时可以通过加装电梯满足老龄化的需求。
在城市中，生活空间、生产空间、生态空间是“三位一体”的。对美好生活的追求是我们的目标，生活空间应以“宜居”为导向，重点提供住房和公共服务。在城市更新中，我们更需要关注弱势群体的居住环境，不应该简单拆除“城中村”，而是应该提供更多的保障性住房。如在地铁延伸的最末端，可以开发保障性住房，配套学校和医院，这样让那些原来居住在“城中村”的进城务工人员，未来成为“新市民”，通勤依靠轨道交通，他们的子女教育可以落实，老人万一生病可以就近就医。
总之，生产空间是实现“乐居”的基础，城市更新需要创造更多的就业岗位，通过数字赋能等创新，实现产业升级。如关注高校分布与产业的关系，通过研发设计等实现对传统实体产业的升级，夯实新发展格局。“烟柳画桥，风帘翠幕，参差十万人家”，生态空间是我们对“诗居”的向往。在城市更新中，我们应该面向低碳绿色，改变以往“产业—人口—居住”的城镇化要素驱动模式，通过供地园区，吸引劳动力，从而转型为“居住—人口—产业”的创新驱动模式，通过好的居住环境，吸引更多优秀人才，从而实现产业创新。
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