智说2024① | 张俊伟：标本兼治 提高宏观政策取向一致性
编者按
2024年，如何加强经济宣传和舆论引导，唱响中国经济光明论，为庆祝新中国成立75周年创造良好的经济社会改革发展环境成为社会各界关注的焦点问题。为此，中国经济时报在开年之际，约请国务院发展研究中心等高端智库专家撰写研究文章，把脉支招，引导预期。
■张俊伟
提高宏观政策取向一致性，是近年来的一个热词。导致产生上述议题的缘由，一方面是新冠疫情期间乃至疫情后经济恢复期间国内经济运行压力明显加大，做好“六稳”、“六保”、稳定经济运行成为做好经济工作的首要任务；另一方面是我国经济进入新发展阶段，在贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展过程中，伴随着密集而深刻的政策调整和利益关系重塑。结果是由于相互协调不足，出现了部分政策间“相互打架”的现象。
比如，力争在2030年前实现“碳达峰”、2060年前实现“碳中和”是党中央着眼国内外发展大局作出的战略决策，在贯彻落实上述决策的过程中，一些部门只是简单地把上述任务转换为节能降耗的要求，通过把节能降耗任务分解到各个地方乃至重点企业并辅之以严格的督导检查来推动工作落实。结果是在技术条件没有发生重大变化的情况下，那些重化工业企业和传统制造业占比较高的地方面对市场需求的变化顾虑重重、畏首畏尾，不敢积极增加生产；再加上中国与澳大利亚贸易摩擦严重影响煤炭进口，导致国内煤炭供应严重不足、价格急剧飙升，进而引发电力供应严重不足，直接影响到东南沿海地区正常的生产和生活秩序等。
近年来，中央高度重视加强政策协调问题。2020年10月，党的十九届五中全会提出，要“健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合，目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系”。2021年召开的中央经济工作会议提出，“财政政策和货币政策要协调联动，跨周期和逆周期宏观调控政策要有机结合。实施好扩大内需战略，增强发展内生动力。”2022年召开的中央经济工作会议明确提出，“2023年要坚持稳字当头、稳中求进，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加大宏观政策调控力度，加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展合力。”“要更好统筹经济政策和其他政策，增强全局观，加强与宏观政策取向一致性评估。”不久前召开的2023年中央经济工作会议进一步提出，“要增强宏观政策取向一致性。加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力。”
“政策打架”现象，表面上看是高质量发展过程中追求“量的合理增长”和追求“质的有效提升”之间的矛盾，深层次来看则是政府“有形之手”和市场“无形之手”激烈冲突的矛盾。要把中央“增强宏观政策取向一致性”的要求落到实处，需要做好如下几方面的工作。
第一，科学把握高质量发展“质”和“量”的辩证关系，把稳增长放在首位。
高质量发展是质和量的辩证统一。在人们的印象中，“质的有效提升”主要表现为产业升级和结构优化，与供给侧结构性改革相呼应，是实施科技、产业、区域、收入分配、国土规划等政策的结果；而“量的合理增长”则表现为经济平稳运行和适度的经济增长，与逆周期调节的需求管理相对应，是相机抉择实施积极财政政策和稳健货币政策的结果。结构性政策和总量平衡政策分别对应中长期经济管理和短期经济管理。对于两者的关系，我们不仅要看到结构性政策通过技术进步创造需求，推动市场供需实现动态平衡的一面，也要看到结构性政策与总量平衡政策相冲突的一面（如政府在中观和微观层面干预明显增加、带来大量无效投资等），更要看到，产业升级路径不是政府规划的结果。在现实生活中，正是众多市场主体在应对短期市场挑战、追求利润最大化的过程中，各自分头向前“拱”，形成合力，才自发地探索出了产业升级和经济结构优化的方向。受信息和能力不足的限制，政府对产业升级和结构优化的政策引导力度越大，其干扰市场选择的可能性就越大，伴随的无效投资就越多。因此，在高质量发展过程中，应该扭转以“质的有效提升”引领“量的合理增长”的认识误区，切实把“稳增长”放在首位，在千方百计增加就业、激发市场活力的过程中，更加尊重市场规律、鼓励市场创造，把产业结构升级和经济结构优化方向的选择权交给市场。
第二，科学把握政府与市场的关系，把激发市场活力、充分发挥社会职能顶在前面。
推动高质量发展要求完整、准确、全面贯彻新发展理念。由于政府在经济体系中处于主导地位，政府职能发挥是否充分、履职方式是否科学，直接关系到市场的运行效率，关系到社会职能的发挥，关系到经济体系的整体效能。我们的目标不是政府角色和政府效能的最大化，而是实现市场体系整体效能的最大化，因此，在开展政策设计、发挥政府职能的过程中必须把市场反应考虑进来。事实上，一些部门、一些地方在开展政策设计时，要么忽略客观条件（如资金、技术、人员配备、执法条件）的限制，提出不切合实际的发展目标；要么忽略市场主体的反应，提出过急过高的政策要求，其最终结果都是扰乱了市场的正常运行，损害经济整体效率。在推动高质量发展过程中，政府必须把激发市场活力放在首位，做“自己能做，且具有比较优势”的事情。为此，需要牢牢扭住“治理体系和治理能力现代化”这个“牛鼻子”，不断提高政策设计和政策实施水平。比如，在政策制定过程中，认真听取利益相关方（特别是被管理者、利益受损方）的意见；在新旧（监管）标准转换过程中提供过渡期，为市场主体留出适应、调整空间；在新的公共服务能力没有真正建立起来之前，既有的公共服务能力不能贸然停止运作；在新政策出台后，要加强市场反馈和政策完善工作等。
第三，完善财政、货币政策设计，做好宏观调控。
财政、货币政策是最主要的宏观调控政策。做好宏观调控，稳定经济运行，不仅对经济实现“量的合理增长”具有重要意义，而且也能为合理设计结构性政策、减少政策冲突创造良好条件。只有全面反映政府的经济活动，财政政策的设计才有完整性、科学性可言。完善财政政策设计，不仅要关注中央财政收支，还要关注地方财政收支；不仅要关注一般预算收支，还要关注基金预算收支；不仅要关注当期的财政收支，还要关注中长期的财政收支；不仅要关注财政收支状况，还要关注准财政收支活动（如政策性银行、地方融资平台等）。类似的，在确定基准利率时，只有既考虑市场供求态势的变化，又充分考虑未来一段时间物价水平变动的趋势，货币政策设计才是预防性的、主动的。在经济下行压力大、风险防范任务重的背景下，还要加强金融监管政策、风险防范政策与货币政策（信贷政策、利率政策）操作的协调，确保货币政策的取向性和必要性的力度。要根据经济形势的不同特点，科学设计财政、货币政策组合。此外，要切实提高财政、货币政策的透明度，在广泛接受社会监督的过程中更好地引导社会预期，以进一步提高政策效果。
第四，进一步解放思想，以最新的理论创新成果武装头脑。
进入新发展阶段，我国的政治、经济、社会政策更加强调社会主义特色、更加强调公平正义。因此，要用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，不断丰富中国特色社会主义市场经济理论，用最新的理论成果指导改革实践、为社会大众解疑释惑。
（作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员）
本文图片来源：摄图网
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