六问2024中国经济⑤ 丨杨继瑞：政策体系要实现结构性协调

五问：经济政策与非经济性政策如何保持一致性？

核心观点：改革制约经济基础发展的、属于上层建筑领域的非经济性政策的“错位现象”“错配现象”和“反向现象”。可以判断，经济政策与非经济性政策的同向合力，无疑是高质量发展的重要牵引。

■ 杨继瑞

　　中央经济工作会议提出“要增强宏观政策取向一致性。加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力”“把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估”，这是中央促进经济高质量发展政策体系重构的新思路、新方略和新举措。
　　

经济政策与非经济性政策需协调统一

　　经济政策与非经济性政策制定的一致性，其目的是在积极应对国内发展的深层次结构性矛盾以及可能到来的外部环境改变。

　　政府制定的政策是一个有机系统。我们一般将财政、货币、产业、税收等领域的政策称为经济政策，其他诸如科技、教育、文化、医疗、生态等领域的政策称为非经济性政策，二者共同组成了政府政策体系。从经济基础和上层建筑相互关系的角度审视，经济政策大都直接作用于经济基础，非经济性政策大都直接作用于上层建筑。虽然经济基础决定上层建筑，但是上层建筑会反作用于经济基础。非经济性政策虽然不直接作用于宏观经济运行，但是非经济性政策的“功能效应”“窗口效应”“传导效应”“预期效应”“渗透效应”的“错位”“错配”和“反向”，不仅会间接地影响经济良性运行，而且会产生对经济政策的削弱和抵消效应。因此，促进高质量发展，实现“稳中求进、以进促稳、先立后破”，政策系统要实现结构性协调，同向发力、形成合力，才能使“有为政府”和“有效市场”相得益彰。

　　众所周知，政府制定经济政策和非经济性政策的初衷，是为了促进高质量发展。但是在现实制定政策的过程中，由于各职能部门站位及所面临的问题、所考虑的出发点以及所期待的效果不尽相同，因此，在政策制定上有时没有实现宏观层面的统一与平衡，导致出台的政策可能出现相互掣肘，甚至是内容矛盾。这样一来，就会极大降低政策出台的实际效果，制约了经济社会发展。“增强宏观政策取向一致性”，就是为了解决这一关键问题，在政策出台之前，进行一致性评估，减少政策制定的“合成谬误”，在政策实施上强化协同联动、放大组合效应，在政策储备上打好提前量，形成“组合拳”，提高各职能部门的行政效率，保障宏观政策体系的整体性、一致性，形成政策叠加的“物理”和“化学”反应，实现“1+1≥2”的实际效果。所以，深化改革，包括改革制约经济基础发展的、属于上层建筑领域的非经济性政策的“错位现象”“错配现象”和“反向现象”。可以判断，经济政策与非经济性政策的同向发力，无疑是高质量发展的重要牵引。

　　经济政策与非经济性政策的协调统一，体现了中央对于2024年中国经济“坚持稳中求进、以进促稳、先立后破”的要求，在政策导向上，多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，在转方式、调结构、提质量、增效益上积极进取，不断巩固稳中向好的基础，切实增强经济活力、防范化解风险、改善社会预期，巩固和增强经济回升向好态势，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，增进民生福祉，保持社会稳定，以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业。

　　“增强宏观政策取向一致性，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估”，也是我国社会主要矛盾已发生深刻改变的必然抉择。在新发展阶段，制定政策时，不仅要注重经济目标的实现，还要关注广大人民群众对美好生活的向往中所涵盖的“非经济追求”。经济政策与非经济性政策制定的一致性，其目的是积极应对国内发展的深层次结构性矛盾以及可能到来的外部环境改变，做足“政策提前量”，形成政策体系的有效“预期向量”，以保持经济社会发展的长期向好。
　　

增强宏观政策取向一致性具有多重意义

　　不同政策之间能够保持系统性和协调性，是政策系统有效和提效的前提。

　　第一，“增强宏观政策取向一致性，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估”有助于扩大内需。中国作为唯一拥有联合国产业分类中所列全部工业门类的国家，同时拥有基数巨大的中等收入群体以及体量庞大、需求丰富的消费市场，具备扩大内需的基础条件。为此，除了扩大消费和投资的政策要有力度之外，同时要有一系列就业、收入、要素等方面的经济政策保障，还要有推进消费预期的非经济性政策的协同，特别是教育、文化、医疗上的有利政策，合力构建激发居民消费的长效机制，使居民有稳定收入能消费，没有后顾之忧敢消费，消费环境优、获得感强、愿消费。避免非经济性政策的紧缩效应，一刀切的环保政策、拉闸限电、部分行业的过度调整等，规避“减税降费陷阱”，才能进一步优化投资生态，激发社会资本的投资偏好。

　　第二，“增强宏观政策取向一致性，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估”有助于培育和发展新质生产力。我国由于过往学习借鉴了以比较优势为核心的外向型经济发展模式，注重短期经济的“量增长”，忽视以产业升级为核心的“质增长”，科技创新能力还不强，经济发展“两头在外”，抵御外在风险能力较弱。因此，要在高端产业领域不断创造出新的比较优势，必须“在科技创新和科技成果转化上同时发力”，以深层次的科创扶持政策持续推进关键领域的改革创新，通过经济政策与非经济性政策的协调性，以创新动能为传统产业和高新技术产业注入新的活力，突破“卡脖子”的关键技术，以新质生产力锻造现代化产业体系，才能进一步解放和发展社会生产力。

　　第三，“增强宏观政策取向一致性，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估”有助于形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场。促进区域协调发展，优化区域经济布局，必须打破行政区划的“一亩三分地”思维定式，形成让各类要素合理流动和高效集聚的大市场。要巧用善用政府之手，充分利用市场化机制解构行政区划的藩篱和壁垒。促进区域协调发展和城市群的一体化发展，必须构建全国统一的市场准入负面清单制度，消除歧视性的区域市场壁垒，打破行政性垄断，消除地方保护主义。以经济区与行政区的适度分离和非经济性政策的协同，让市场机制在区域资源配置中起决定性作用，以产业功能区构建跨行政区划的合作机制，协调跨行政区划的经济政策、非经济性政策同向发力，才能统筹基础设施、环保和产业的高质量发展。

　　第四，“增强宏观政策取向一致性，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估”有助于统筹“保护生态环境”“优化国土空间布局”“推进新型城镇化”。由于人口等要素的空间集聚，“城镇”这一空间场景客观上被赋予了更多内涵。以人为核心的新型城镇化，必须要统筹经济政策与非经济性政策，才能兼顾“生态环境”“国土空间布局”与“新型城镇化”，把“大保护”和“绿色发展”有机契合，将宜居生活街区、工业规模生产、绿化生态景观高位嵌套，使得“生活空间”“生产空间”“生态空间”三者和谐统一，形成高质量发展空间新格局。

　　第五，“增强宏观政策取向一致性，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估”有助于提升老百姓的获得感、幸福感、安全感和对高质量发展的认同感。民生工程的是经济政策和非经济性政策同向发力的最优表达。发挥非经济性政策的引导作用，弥补市场机制的失灵，注重公共福利的扩大化、公平化。合理利用政府财政，降低政府运行开支，增加政府公共消费支出，重点投资民生短板领域，进一步向基层、农村、偏远地区倾斜，与新发展理念中的“共享”相统一，不断弥补民生领域短板，扎实扎牢民生保障网，把改善民生作为扩大内需的出发点和落脚点，以普惠制教育改善“少子化”现象，进一步完善养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保障等社会保障制度，才能进一步增强老百姓的获得感、幸福感、安全感和对高质量发展的认同感。

　　不同政策之间能够保持系统性和协调性，是政策系统有效和提效的前提。

　　一是要明确主要矛盾和主要政策目标，牢牢抓住不同时期宏观经济的主要矛盾，聚焦主要矛盾出台同向发力的政策体系。各部门要学习和理解当前阶段的主要矛盾和主要政策目标，通过本部门的工作，帮助解决主要矛盾，实现主要政策目标。同时，政策研究、出台和实施，要加强一般均衡思维、全国一盘棋思维和全局思维，站高谋远。

　　二是要统筹考量评估短期政策的长期效果和长期政策的短期效果。在新时代、新阶段，我们面临着更多的发展目标，比如党的二十大提出了很多新的伟大目标。在此背景下，有短期的宏观调控政策，也有长期、中长期的结构性政策，这些政策间又会相互影响。因此，要着力避免经济政策与非经济性政策在空间和时序上出现“合成谬误”。

　　三要发扬自上而下、自下而上的民主和科学精神，避免出现经济政策与非经济性政策发力的“错位现象”“错配现象”和“反向现象”。经济政策与非经济性政策的协同，要吸取历史经验、教训以及国外相关政策的合理精髓。

　　（作者系重庆工商大学原校长、成都外国语学院党委书记）

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