几张图看懂现代财政制度及其对房产税方向的顶层设计
近日，人民网刊发财政部肖捷部长署名文章《加快建立现代财政制度》，由于涉及中央和地方的事权、财权问题、财政预算管理问题以及房产税等，一度成为学界讨论的热点。
其实，十九大结束后的《党的十九大报告辅导读本》中就收集了这篇文章。只是事关十九大之后，房地产税等重要税种的方向问题，各界对此关心的热度不减，目前对这一文件的解读有很多方面，现就中估联数据掌握的大数据，结合十九大之后的政策方向做一个更为深入的解读，供业界参考。
此前，中估联数据曾梳理过《加快建立现代财政制度》中涉及房产税部分的几个基础概念，详情可点击《财政部部长肖捷发声 房地产税未来几年方向已明确》。
为什么要提现代财政制度？
表面上看是几个用语的差别，本质上却具有逻辑上的重大转变：
1994年“分税制”改革后，中央的财权高度集中，这种高度集中的财税制度，为经济社会发展做出了重大贡献，但随着经济进入“新常态”，问题也随之而来：
第一，土地财政依赖问题，成为地方经济发展的“紧箍咒”，一旦无地可卖，或者卖地收入急剧下降，将极大影响地方财政可持续发展。根据中估数库对近几年财政收入的监测，2014年全国财政收入中“土地收入+房地产相关税收收入”占总收入的比重约为36%，而2016年此比例下降到了约28%。
数据来源：中估数库
东北某省人均GDP排名第三的城市某区，2016年土地出让金收入约为12亿，而2017年此项收入仅仅为约1亿（截止11月底）。土地财政的影响可见一斑。
第二，中央和地方的责权关系问题。长期以来，除了土地出让金和各种地税带来的收入，地方政府对于转移支付的依赖度越来越强。一方面，转移支付相对稳定，另一方面，转移支付对于保障民生，促进当地的稳定有重要的“背书”作用。
以住房保障为例，“十二五”以后强调住房保障的重要性，各个地方政府也积极响应并实施多类型的保障型住房供给政策，转移支付的作用，功不可没。但是，转移支付毕竟是从中央的财权中划拨，地方并无自主权，换句话说，只是被动的接受这部分拨付，并且往往是与责任更为重大的事权挂钩。
第三，另一个跟事权和财权相关性很大的问题是，由于以经济增长作为地方政绩的主要考核目标，事权和财权不匹配的情况下，地方往往通过举债获得资金，发展经济。而无法获得融资的基层地方，则往往出现“财政困难”的状况。
基于这样背景下提出的现代财政制度改革主要用于解决两个突出问题：
现代财政制度向房地产传递了什么？
（一）房产税制度设计的目标是什么？
经济基础决定上层建筑，市场规律决定制度设计。
这样一种资源配置的方式，到了增量房市场向存量房转型的时期，开发商面临“开发—销售—回笼资金”，地方政府面临“出让金收入--（开发销售）--征收增值税（营业税）”的模式必然不可持续。
因此，我们看到，一方面是地方财政收入下滑，另一方面是开发商的日子越来越难过。政府会面临两难，一边是对“土地财政”依赖度没有减退，另一边是市场已经转变，政府必须对资源调配模式进行调整。这种调整是有阵痛的，因为开发商原有的盈利模式会被打破，原有的利益链条上的既得利益者会受到影响。
然而市场规律是不以人的意志为转移的，我们看到土地端已经从价格竞争机制向综合竞争机制转变，土地供给结构中租赁型住房供给力度在加大，这些都是资源配置方式转变的表现。然而这些远远不够。房产税问题在房地产市场发展过程中聚焦性逐渐突出。
房产税的制度设计，目标是什么？
十九大报告中指出，要加快完善社会主义市场经济体制。社会主义市场机制的关键在于资源配置方式。资源配置方式的重点，就是财政、金融体制与市场发展的匹配。从这个意义上说，房产税的制度设计目标是使资源配置与房地产市场发展相匹配。那么匹配什么？前面提到过，存量房时代，要匹配两个内容，第一是租赁，第二是服务。反过来说，就是对开发和销售的资源倾斜应逐渐减少，转而向租赁和服务进行资源倾斜。
《加快建立现代财政制度》在大方向上对此进行了明确，就是：适应我国社会主要矛盾新变化。即我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。
对于房地产市场来说，首先是“住有所居”目标和房地产市场的“房住不炒”尚未实现的矛盾；其次是老百姓的可支付能力和日益高涨的房价之间的矛盾；最后是房价高企和金融市场稳定之间的矛盾。从解决矛盾的角度上说，房产税的目标是为系统性解决经济矛盾、房地产市场矛盾提供总体方案。
（二）房产税如何实施？
《加快建立现代财政制度》明确了房产税实施的原则和总体要点。
《加快建立现代财政制度》提出“立法先行、充分授权、分步推进”原则，明确了房产税征收的未来方向。这里先说明的是，这里的房产税既包含了经营性的房产税，也包含了持有型的房产税，后者是常规意义上百姓关心的房产税。
立法先行，自 2013 年十八届三中全会第一次提出“加快房地产税立法并适时推进改革”到 2015 年被列入全国人大常委会 2015 年立法工作计划的“预备项目”，直至2017 年 5 月才成为当年立法工作计划的“预备及研究论证项目”，整体进展较为缓慢。根据以往人大立法的经验，房地产税立法最快也要在 2019 年上半年或下半年才能通过。
充分授权，在中央统一立法和税种开征权的前提下，根据税种特点，通过立法授权，适当扩大地方税收管理权限，地方税收管理权限主要集中在省级。在立法通过和中央授权的前提下，将由地方政府决定税收的具体细节，包括税制细节和实施节奏。
分步推进，房地产税的实施一定不是一刀切和一蹴而就的，可能采取先城市后村镇、先市民后农民等策略实施，从而实现平稳过渡。
《加快建立现代财政制度》对房产税的实施要点进行了明确：“对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税，适当降低建设、交易环节税费负担，逐步建立完善的现代房地产税制度。”
要点一：按照评估值征收房地产税。
这里的评估值为税基的确定保留了足够的操作空间。参照香港地区的经验，无论什么物业类型都按照租金征收差饷（即持有税）和房产税（经营性物业所得税）。这种方式是值得国内一线和部分二线城市借鉴的。按照物业评估值和按照租金评估值来征收房产税，都是值得借鉴的方式。但是一定是结合城市房地产市场的实际情况：比如租赁市场的活跃度、各类物业的占比等。总体上要符合“宽税基、低税率”征收原则，并且也要使房地产的闲置资源得到充分利用。
要点二：适当降低建设、交易环节税费负担。
目前对交易环节征收的税种较多，税率较高，而持有环节的税费除了上海和重庆实施试点外，其他城市几乎没有持有环节的税收。交易环节税率较高，市场交易频次会大幅下降、市场效率会受到影响。但是，交易环节和持有环节税种、税率和征收管理方法之间的均衡，将是考验地方政府执政能力的重要方面。
注：本文由中估联数据-中国房地产估价数据中心研发总监颜莉原创，如需转载请联系房地产数据中心，转载文章需在文章前写明作者、公司及转载来源，违者必究。
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