【文献与探索】新冠肺炎疫情与政策科学：回应和展望

导言

世界正处于一场人们记忆中前所未有的危机之中。新冠肺炎疫情大流行具有紧迫性、全球性和巨大的影响。它呼吁公民、各级政府以及参与决策过程和政策执行的各种组织和个人的参与。因此，政策科学在理解这样一种危机中的作用问题就产生了。最近九位公共政策国际学者根据哈罗德·d·拉斯韦尔的政策科学的目标，为展开的现象提供洞察，这一评论借鉴政策科学文献的教训，以了解与COVID-19有关的动态。本研究探讨科学和技术专业知识、情感和陈述如何影响决策并塑造公民、组织和政府之间的关系。讨论了适应和变化的各种过程，包括学习、政策响应的激增、网络(本地和全球)的变化、跨国界问题的政策实施以及评估政策的成功和失败。最后通过确定在大流行后果中值得注意的政策科学中未被研究的方面得出结论。论文发表在政策科学类权威期刊PS面。

（文献来源：Weible, C. M. , Nohrstedt, D. , Cairney, P. , Carter, D. P. , & Stone, D. . (2020). Covid-19 and the policy sciences: initial reactions and perspectives. Policy Sciences, (4):1-17. DOI:10.1007/s11077-020-09381-4）.

研究背景

当前，世界正处于人们记忆中最严重的流行病之中。寻求医疗护理的COVID-19患者的数量已经使全世界的医疗系统不堪重负。在许多地方，COVID-19的暴发已使医院和卫生保健专业人员不堪重负。此外，这些影响远远超出了医疗体系所能感受到的范围;它们几乎覆盖了社会的每一个领域——从食品系统到教育——并且削弱了经济。

社会依靠卫生科学和医学来预测流感大流行的发展轨迹，加速疫苗的开发，向忧心忡忡的公众解释情况，并做出无数与健康相关的决定。然而，应对COVID-19大流行及其对社会的影响需要的不仅仅是卫生保健和医疗专业人员的行动。它呼吁公民、各级政府以及参与决策过程和政策执行的各种组织和个人的参与。因此，政策科学在理解这样一种危机中的作用问题就产生了。拉斯韦尔(1956a)将政策科学设想为提供对这些情况的洞见，对正在进行的过程和决策提出挑战并提供信息，并预测未来场景，所有这些都是为了引导政府和社会为所有人创造更大的人类尊严。自70多年前提出这一愿景以来，政策科学已经发展成为一个充满活力的学术领域，其特征是概念丰富、理论多样化和方法多元化(Cairney＆Weible 2017;Torgerson2017)。这篇评论利用多样性，并追随拉斯韦尔的观点，回答了以下问题：政策科学提供了什么洞见来帮助我们理解COVID-19大流行?

研究者们用政策科学文献中的10个政策视角来回答这个问题。这些观点的灵感来自于拉斯韦尔(1956b)对塑造公共政策的功能要素的全面描述。这需要超越对公共政策或特定政策决策的任何单一方面的分析，并理解形成应对COVID-19政策决策的过程、参与者和相互作用的动态。这些观点包括政策制定(国内)、危机应对和管理、全球政策制定和跨国管理、政策网络、执行和管理、科学和技术专长、情感、陈述和信息传递、学习以及政策成功和失败。

10个政策视野

（一）政策制定（国内）

COVID-19催生了公共政策数量的激增，包括政府内部和跨政府采用的形式，以及设计和内容的范围。大多数国家已关闭或限制其边界，并限制境内旅行。世界上三分之一的人口受到了一些社会限制(从学校停课到家庭主妇)。这些政策决定存在于各级政府之间。例如，一些发生在国家层面，如世界上最大的针对印度13亿人口的封锁，或发生在次国家或地方层面，如加州禁止驱逐商业地产租户的州法律。

通过政策制定方面的文献，我们对这一政策变化浪潮进行了研究，并从中得出了几点教训。政府通过不同途径采取公共政策支持政策变化的文献（Weible和Sabatier，2017年），COVID-19期间实现政策变化的途径包括：（1）学习，如英国从缓解（部分关闭）向抑制（严格封锁）的转变预测前者的感染和死亡后果（Walker等人2020; Hunter 2020）; （2）谈判达成的协议，例如在美国（Werner等人2020），加拿大（Bolongaro 2020）和日本（Kyodo 2020）等世界各地通过的经济刺激计划所证明。（3）在政府之间传播观念，许多经验教训来自韩国的广泛测试和中国的严格隔离。政策决策还取决于环境因素，包括体制（例如，宪法和法律结构）因素，文化取向，经济和政治风格（以及其他因素）。例如，瑞典对COVID-19的回应迄今避免了其他国家的许多封锁，这一回应部分归因于信任和责任的文化。最后，促使所有这些变化的是COVID-19本身的冲击，它直接影响全球的医疗保健系统，但间接地影响其他政策领域，例如，推迟福利改革、环境政策和其他被认为“不必要的”行动。

（二）危机应对与管理

COVID-19催生了公共政策数量的激增，包括政府内部和跨政府采用的形式，以及设计和内容的范围。大多数国家已关闭或限制其边界，并限制境内旅行。世界上三分之一的人口受到了一些社会限制(从学校停课到家庭主妇)。这些政策决定存在于各级政府之间。例如，一些发生在国家层面，如世界上最大的针对印度13亿人口的封锁，或发生在次国家或地方层面，如加州禁止驱逐商业地产租户的州法律。

跨界危机可以刺激和挑战跨职能领域和/或多个司法管辖区的合作跨界危机，随着时间的推移同时提出新的治理挑战(Boin 2009;Bynander和Nohrstedt 2020)。通过对流行病学家，病毒学家和药理学家的认识共同体进行的COVID-19交流，国际合作蓬勃发展。这种合作是由国家机构，私人利益和国际机构的全球网络实现的，旨在协调公共信息活动和全球研究重点(Mesfin 2020)。在这次跨界危机中，各国交换数据和经验，以了解病毒及其影响。高层官员定期会晤，讨论旅行禁令、贸易，并采取联合行动抑制对经济的影响(Khan 2020)。与此同时，许多潜在的陷阱困扰着这种合作的追求。大量的例子说明了沟通失败、政治价值观和身份认同以及任务不力是如何破坏集体应对危机的努力的(Boin and’t Hart2010)。

（三）全球政策制定与跨国管理

不言而喻地，COVID-19的传播提供了一个全球政策问题，但可以说还没有成为跨国管理的对象。不平等导致政策反应的不同影响，进而加剧贫民窟无法承受的自我隔离空间的不平等。当企业倒闭时，每个人都有不同的可能性返回家乡，印度的情况就说明了这一点，成千上万的移民工人在停工后被困(Abi-Habib和Yasir 2020)。这场大流行还加剧了所谓的全球北方和南方之间的不平等，在那里“40%的世界人口没有基本的洗手设施，更不用说肥皂或洗手液”(Racalossi de Moraes2020)。

全球政策进程的不稳定可能导致更大的“去全球化”、大政府回归，甚至可能导致政府更专制的倾向。区域一体化的进程可能会放缓，正如在欧盟所看到的，单一民族国家最初会关闭边境，并将国家应对措施放在首位。然而，欧盟也展示出继续合作以确保内部市场的稳定和对经济危机的共同规划。同样，虽然国际合作的许多努力受到了动摇，但其他努力得到了加强，包括专家之间正在进行的关于COVID-19数据的交流(Varnum 2020)。公共部门干预，如围绕全球规范设计的发展项目和规划，可能面临风险：这包括在可持续发展目标(SDGs)中表达的内容。此外，传统的国际组织如世界卫生组织(World HealthOrganization)，已经(或将会)获得(或将获得)合法性的提升，此外还有包括大学的全球卫生安全中心在内的国际机构，以及世界卫生峰会(World Health Summit)等活动。

（四）政策网络

政策网络做出反应并促使人们将注意力转移到政策问题上，并改变政府议程。COVID-19大流行表明政策网络关注的问题发生了突然而剧烈的转变，因此，许多政府决策的议程发生了变化，比如立法机关和议会等场所。例如，瑞士议会取消了春季会议，并提出其他问题例如气候变化和养老金改革。通过将焦点转移到政策问题上并更改议程，政策冲突以及问题不同方面的人们间关系也发生了变化。例如，在COVID-19范围内的政策网络更多地集中于政策问题领域的基本目的，即教育儿童或向杂货店运送食物，而较少关注次要问题。

政策网络的人员、组织、关系和资源重要性的变化一旦建立，政策网络就被证明是相对稳定的（至少在组织代表性方面），具有规范化的交互模式（Jenkins-Smith等人，2018）。在COVID-19响应之后，其中一些策略网络已更改。这包括使某些关系成为多余的关系，而使其他关系变得必不可少，提高某些实体（例如公共当局和专家）的中心地位，并将其他实体推向边缘（例如政党和协会）。例如，在联邦制国家中，应对COVID-19大流行的做法强调了国家和地方政府之间的相互作用。在美国，纽约州州长科莫（Cuomo）在与特朗普总统持续的争执中政治地位逐渐上升，因为纽约州局势的严重性以及联邦政府在支持该州的缓解工作中的作用（或缺乏作用）（Enton 2020）。在瑞士，一些州采取了比国家政府采取的措施更严格的措施来绕过中央的决策。

（五）科技专家与信息

在新冠肺炎大流行成为全球危机之前，科学和技术专家在政策应对中变得更加重要。在流行病学、病毒学、公共卫生和医学等领域，存在着一个科技专家的社区（Haas 1992）。在没有太多公众或政治接触的情况下，这一专家群体在与流行病有关的公共卫生知识方面取得了进展。尽管这些专家不一定就其专业知识的所有方面都达成共识，但他们共享重点，词汇以及方法论和理论取向。 COVID-19大流行突然使这个社区提升至世界的公共和政治领域。例如，他们的词汇进入公共词典，包括诸如“大流行”，“隔离”，“平缓曲线”，“社会疏远”，“个人防护装备”（PPE）和“冠状病毒”之类的词和概念。（Shepherd 2020）。

政府援引科学和技术专业知识来告知问题，并使问题、反应和评价合法化。科学和技术信息的基本目的之一是告知政府的选择并使其合法化，特别是在利害攸关的情况下。这种观点认为，证据是合理政策决策的基础。科学和技术专家成为政府反应的基本原理的一部分，并作为一种使公众放心的手段（Orange 2020）。对基于证据的决策的需求的增加也挑战了专家（他们需要技能以简化和传达技术信息）和决策者（他们需要在使用科学和技术信息时平衡政治判断和责任）。

（六）情感与公共政策

政策制定者依靠科学和技术信息来为他们的决策提供信息并使其合法化。这种依赖性有助于形成一种不同于情感的科学形象，而情感会让人联想到自发或非理性的形象。这种情感形象会影响其在政策制定过程中的作用，通常将其置于人们所谓的“情感领域”中，例如家庭、亲密处境和个人情感（Stone 2013）。然而，情感是政策过程的一部分，并在战略上用于塑造公共政策的回应和对社会的影响（Durnová2019）。

鲍里斯•约翰逊将恐惧与英国前所未有、无法控制的情况联系在一起，将个人自由的急剧减少合法化。他将COVID-19称为“威胁”英国的“隐形杀手”。这种描述与瑞典首相斯特凡·勒文的说法不同，他将这种病毒描述为“对我们的国家、社会和人类的考验”。在勒文的论述中，“测试”给出了一种希望的形象，对“人类”的明确引用激起社会的同情回应。当约翰逊谈到“我们每一个人”时，他把这个代词放在“巨大的国家努力”的背景下，使他能够敦促“这个国家的人民奋起迎接挑战、克服困难……比以往任何时候都更强大……就像过去很多次那样”。通过对过去的借鉴，他唤起了爱国主义和民族自豪感。后者有助于解释唐纳德•特朗普将大流行定义为“外国”，并将其传播理解为“进入我国的病例”(Kesslerand Rizzo 2020)。特朗普通过大量使用军事词汇加强了这一框架，因为他把这种病毒描述为需要“击败”的东西。伊朗总理阿里·哈梅内伊使用了类似的框架，声称病毒“来自美国”，甚至可能被他们“操纵”。这一框架有助于使伊朗政府应对流感大流行的有限能力合法化，因为它将围绕病毒的焦虑情绪与围绕重大地缘政治冲突的焦虑联系起来。

（七）陈述与信息传递

政策科学关注的是旨在影响政府或公众决策者的信息和信使(Crow和 Jones 2018)，这些信息和信使通常包含上述情绪元素。在类似COVID-19大流行这样的危机期间，这些信息可以影响个人的风险认知和降低风险的反应。理解风险是说服人们及其政府在面临不确定性和危机时采取行动的关键。他们需要知道风险是什么、有多严重，以及他们需要做什么来降低风险或帮助集体努力。对许多人来说，理解这些风险是困难的，而说服人们改变他们的行为可能更具挑战性，即使是用最好的沟通方式。在危机期间，各国政府通常会根据以下三点采取行动:陈述和传达信息。

政府试图及时向公众提供足够的信息，美国的几个州政府每天举行新闻发布会，提供媒体访问和现场报道（Barnello 2020），这在很大程度上是由于联邦政府的失败。政府试图向公众提供准确和不矛盾的信息。同样重要的是，有许多观察到的政府提供一致和准确信息的方法。例如，新加坡和韩国政府迅速向居民提供信息和检验(Apuzzo和Gebrekidan 2020)。相比之下，美国政府提供的信息是随意和矛盾的(Lopez 2020)，影响公众的信任和反应(Sanders 2020)。特朗普总统曾多次反驳他自己的公共卫生专家，在病毒的严重性和特征上制造混乱(Abadi等人，2020年)。另一方面，许多美国州长包括纽约、俄亥俄、科罗拉多和加利福尼亚以一致方式提供有关本州疫情的信息而受到赞誉。

（八）学习

大流行说明危机内的学习，包括专家和决策者如何在获得新知识时不断审查和更新政策应对措施(Moynihan 2008)。各国在使用COVID-19方面的经验之间存在时滞（尤其是在早期受影响的社会中），这为其他国家提供了监测大流行和评估政策对策的机会，以此作为自身应对的基础。我们还看到了在许多领域和不同规模的决策中学习的证据：从向公共卫生机构学习有关病毒在社区中的程度和影响的地方领导人，到父母互相学习如何共同帮助子女的学校教育(Darling-Hammond 2020)。

在疫情大流行的情况下，学习可能受到几个问题的限制：危机的即时性和紧迫性、采取有力行动的普遍要求、技术知识的局限性和政治化(Stern 1997)。这引发了关于我们是否在学习正确的东西以及是否在学习正确的人的问题。我们的许多政策选择反映了过去的一种“肌肉记忆”，这种记忆将指导我们度过危机，直到我们能够停下来反思，以便进行更深层次的学习。对于COVID-19，我们有一些经验可以借鉴，如美国确保救济法案的监督，部分是基于对2008年刺激计划缺乏的认识(Woodruff 2020)。然而，COVID-19的特别也可能阻止过去的学习机会来引导我们(Brandstrom et al. 2004)。与此同时，在面临危机时，我们可能更倾向于向那些在政治和意识形态上与我们最相似的人寻求教训。例如，在美国的各个地方政府中，我们看到与政治意识形态密切相关的不同封锁政策(Adolph等. 2020)。

（九）政策实施与管理

行政分散和权力下放使实施工作复杂化，大流行的应对措施要求分散的官僚机构进行机构间合作。例如，在美国，联邦紧急事务管理局（FEMA）需要访问重要的卫生与公共服务（HHS）信息，同时指示诸如美国陆军工程兵团等机构来建立紧急医疗基础设施，并指示运输部维护供应链。同时，州、地方和部落政府的管理人员请HHS和FEMA等机构寻求指导和帮助。尽管目标是简化层次结构的协调，但各级政府之间的权力斗争也是可能的（Lester和Krejci 2007）。

管理者在与非营利组织和营利性合作伙伴进行协调时面临其他挑战。由于缺乏正式的控制机制，它们必须利用间接措施。例如，行政人员已经与营利性和非营利性医院做出可靠的承诺，以鼓励他们放弃选择性手术收入（通过取消收入），从而为COVID-19患者的治疗提高额外的治疗能力。在危机中，政府对非营利组织的依赖不仅可以表现在提供基本的公共服务，而且补贴对非营利组织服务的资助。非营利组织在面临大流行对经济的影响所带来的财务影响的同时，也看到了对其服务的前所未有的需求。

（十）政策成功与失败

政策科学通常用于以更正常的政策周期节奏，有力的证据基础和评估工具/技术来理解政策评估。然而，COVID-19通过施加极端的紧迫性、模糊性和价值冲突，将它推离正常的节奏。从有关政策成功和失败的文献中获得的见解，以及对危机管理领域的扩展扩展到危机管理领域(McConnell 2011)，为评估在这种极端情况下的政策制定提供了有用的起点。

成功或失败作为决策、过程和政治危机决策的一部分，关注于公共政策，可以根据遏制威胁、将损害最小化、恢复秩序和稳定来评估。危机处理过程可以根据以下标准进行评估：遵守与解决当前危机相关的处理过程(从激活计划到判断正确的即兴发挥)，遵循合法的处理过程，遵循制宪会议或从关键利益相关者那里获得合法性。危机政治从政府的角度着眼于成功，可以根据声誉保护，增强和民众支持来评估危机政治；能够尽可能少地适得其反地管理政策和政治议程的能力；以及维持长期治理/意识形态愿景的能力。这三方面的区别有助于捕捉我们如何评估对COVID-19大流行的反应的许多动态和紧张局势。

结论与政策建议

拉斯韦尔(1956a)设想的政策科学是相关的和及时的。本着这一精神，本评论从政策科学的不同角度对理解COVID-19大流行进行了直接的反思。大流行在其立即需要采取行动、全球范围和影响程度方面提出了前所未有的挑战。写这篇文章时，流感大流行还未达到顶峰;因此，利用早期的观察，齐心协力地为科学和技术专长、情感、叙述和信息使政策决策合法化以及形成公民、组织和政府之间关系的方式提供见解。本研究展示了适应和变化的各种过程，包括学习、政策反应的激增、地方和全球网络的变化、针对跨界问题执行和管理政策，以及评估政策的成功和失败。在COVID-19大流行之后，政策科学中还有一些尚未得到充分研究的方面值得给予更多的关注。这些包括(但不限于)以下研究途径：

全球对这一流行病的反应，不仅需要重新研究新政策决定的激增，而且还需要研究不作决定和终止政策的影响。鉴于大规模行为改变对战胜大流行的必要性，需要更多的研究来检验危机和公众反应之间的关系。大流行进一步暴露了全球政策应对中的经济和政治不平等，但如何减轻这些不平等以支持世界上最脆弱的群体仍然是问题。对大流行的政治反应改变了优先事项，从而改变政策冲突的重点和强度，但这些变化的特点和持久性仍然未知。在制定政策时越来越依赖科学和技术专长，这引发政策制定中的政治问责制问题。鉴于将大规模应对措施和政策决定联系起来的必要性，大流行加强了在公共政策共同制定和共同制定方面促进理解的必要性。虽然我们知道基本价值和其他导向驱动政策的成功和失败，但如何处理它们之间的权衡仍然是个问题。

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附参考文献文献附参考文献

参考文献：

Bynander, F., & Nohrstedt, D. (Eds.). (2020). Collaborative crisis management: Interorganizational approaches to extreme events. New York: Routledge.

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Comfort, L. K., M. Hauskrecht, and J. S. Lin. 2004. Dynamic networks: modeling change in environments exposed to risk. Paper presented at the Annual Research Conference of the Association of Public Policy and Management, Atlanta, Georgia, October 28–30, 2004.

Hunter, D. J. (2020). Covid-19 and the stiff upper lip—The pandemic response in the United Kingdom. New England Journal of Medicine. Retrieved March 31, 2020.

Lasswell, H. D. (1956a). The political science of science: An inquiry into the possible reconciliation of mastery and freedom. American Political Science Review, 50(4), 961–979.

Racalossi de Moraes, G. (2020, March 2020) In practice, there are two pandemics: One for the well-off and one for the poor. Global Policy Opinion, 20 https ://www.globa lpoli cyjou rnal.com/blog/20/03/2020/pract ice-there -are-two-pande mics-one-well-and-one-poor. Retrieved March 31, 2020.

Varnum, P. (2020, March 16, 2020). Managing mental health during coronavirus—Experts around the world share insights. World Economic Forum. https ://www.wefor um.org/agend a/2020/03/covid 19-coron avirus-menta l-healt h-exper t-insig hts/. Retrieved March 31, 2020.

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