《生成式人工智能服务管理暂行办法》全景解析+法规对比丨威科先行
作者丨蔡鹏、肖莆羚令
机构丨中伦律师事务所
生成式人工智能是一种利用算法与数据自动生成新内容的技术，在各行各业，特别是科技、文化、教育、娱乐和新闻等多个领域，具有广泛的应用和发展空间。然而，生成式人工智能也面临着数据安全、知识产权、伦理道德等方面的挑战和风险。
7月13日，国家网信办会同六部委共同发布《生成式人工智能服务管理暂行办法》（“《办法》”）。《办法》充分吸收了此前各界对于征求意见稿的反馈意见，明确坚持发展和安全并重、促进创新和依法治理相结合的原则。
登高壮观天地间，大江茫茫去不还。在未来的一段相当长的时间里，生成式人工智能势必成为科技产业和数据合规领域的热门议题。本文试图探析《办法》背后的立法理念和监管路径，以期一窥生成式人工智能未来的发展方向和监管趋势。
一、立法之谨：合规义务的精准调整
在四月发布的征求意见稿中，涉及生成式人工智能内容安全的要求占据了较大的篇幅。这些要求被以法定义务的形式施加给企业，却没有充分考虑企业在落地过程中面临的现实困境，甚至可能挑战生成式人工智能的技术逻辑。这一点在征求意见稿发布后受到了广泛的讨论。
《办法》对征求意见稿中的生成式人工智能服务提供者（“提供者”）的合规义务进行了优化调整，为企业在谋求发展与满足合规义务之间预留了一定缓冲地带，充分体现了立法的谦抑性。
一方面，《办法》较之征求意见稿减轻了企业的合规负担，包括将企业对训练数据真实性、准确性的控制义务由征求意见稿中命令式的100%保证义务降格为尽职性的努力承诺，大大降低了企业因难以核实全部训练数据真实性、准确性而被迫违法的风险（第七条）；考虑到了提供者对使用者生成内容的有限控制能力，删除了禁止提供者生成歧视性内容的规定。
另一方面，《办法》为提供者创设了一定的“发挥空间”。提供者可以通过服务协议方式限定服务使用者教育、监督生成式人工智能服务使用者的合法使用，控制并合理转嫁合规风险（第九条）。同时，征求意见稿中关于提供者一旦发现网络炒作、恶意发帖跟评、制造垃圾邮件、编写恶意软件必须暂停或终止服务的规定被修改为可以依法依约灵活采取警示、限制功能，暂停或终止服务等多种措施，给予提供者一定的自由裁量权（第十四条）；征求意见稿中关于提供者发现违规生成内容需在3个月内优化训练模型的规定也一并删除，尊重提供者在提升算法模型性能和提高内容管理方面的主观能动性。
二、立法之勉：生成式人工智能产业的支持政策
《办法》在原则性条款和具体规定中，都体现了国家对生成式人工智能产业发展的鼓励和支持的态度，既为产业创新提供了政策导向和法律保障，又为产业监管提供了科学合理和平衡适度的框架。
首先，《办法》在征求意见稿基础上新增原则性条款，明确提出国家坚持发展和安全并重、促进创新和依法治理相结合的双重原则，为生成式人工智能产业监管划定了基调（第三条）。其次，《办法》将《科学技术进步法》作为其上位法，强调其对推动人工智能服务科技进步的核心理念，蕴含着在高效、协同、开放的国家创新体系下，充分发挥市场配置创新资源的立法导向（第一条）。
再次，《办法》针对生成式人工智能服务提出了多元化、多层次的鼓励方案。在技术层面上，鼓励算法、框架、芯片、配套软件平台等产业链环节、产品层级的创新；在基础设施建设上，鼓励各级政府和企业共同参与生成式人工智能基础设施和公共训练数据资源平台的建设，促进算力资源协同共享（第六条）；在市场参与度上，支持行业组织、企业、教育和科研机构、公共文化机构、有关专业机构等各类角色在生成式人工智能技术创新、数据资源建设、转化应用、风险防范等方面的协作配合（第五条）；在资源投入上，推动利用公共数据进行算法训练；在产业扶植上，鼓励企业采购安全、可信赖的芯片、软件、工具、算力和数据资源。
这些规定将在未来数年的生成式人工智能的“军备竞赛”中发挥效用，为企业和国家在全球化的竞争格局中提供了安全保障和稳定支持。
三、立法之巧：行业监管的特性和路径
与征求意见稿相比，《办法》更加突出行业监管的特性。第十六条规定，网信、发展改革、教育、科技、工业和信息化、公安、广播电视、新闻出版等部门，依据各自职责依法加强对生成式人工智能服务的管理。国家有关主管部门针对生成式人工智能技术特点及其在有关行业和领域的服务应用，完善与创新发展相适应的科学监管方式，制定相应的分类分级监管规则或者指引。这或许意味着，此后对于生成式人工智能的监管将以行业为线索，逐步呈现差异化和针对性。
这种行业导向的监管模式符合生成式人工智能的强技术属性，也有利于各行业根据具体需求为生成式人工智能服务制定更合理的监管标准和措施，既能充分发挥生成式人工智能服务的经济价值，又能有效防范合规风险。例如，对于在新闻业中应用的生成式人工智能，如何防止人工智能生成、传播虚假新闻可能是重要的监管目标；而对于金融行业的生成式人工智能，如何保证其对用户背景和画像的客观性和公正性，以及如何应对系统遭受攻击时对业务连续性的影响则更为紧迫。
通过行业为线索的监管方式，各部门能够更加精准地理解和管理生成式人工智能服务，为不同行业制定具体的监管措施和指导方针，共同推动我国生成式人工智能服务行业的健康发展。
四、立法之智：全球监管的核心抓手
在全球范围内，各国对于人工智能的监管也在积极探索和实践中。从目前已经出台或正在制定的人工智能监管法规来看，算法透明度和分类分级是两大共同关注的核心议题。
算法透明度是指算法的设计、训练、优化、运行等过程能够向外界公开或解释其原理、逻辑、数据、结果等信息，以便进行有效的监督和评估。算法透明度对于监管和社会的可持续发展至关重要。透明的算法可以使用户和相关利益相关方更好地理解系统的决策依据，从而增加对人工智能系统的信任和接受度，同时可以帮助监管机构审查和评估人工智能系统的合规性和公平性，确保其不会产生歧视性、偏见或不当的行为。此外，透明的算法能够促进人工智能技术的创新和进步，通过学习和纠正错误，提高系统的性能和效果。《办法》新增提供者需“基于服务类型特点，采取有效措施，提升生成式人工智能服务的透明度，提高生成内容的准确性和可靠性”就是最直观的体现（第四条）。此外，《办法》援引《互联网信息服务算法推荐管理规定》对算法备案的要求，也是一种确保算法透明度的方式（第十七条）。
分类分级是指根据人工智能技术及其应用场景对可能产生的风险和影响进行不同程度地划分，并采取相应强度的监管措施。通过分类分级的监管框架，监管机构可以根据人工智能系统的应用领域、风险程度和技术成熟度，制定相应的监管要求和措施。这有助于确保监管更加精准和针对性，避免一刀切的监管模式。同时，分类分级的监管框架也可以促进创新和发展，因为根据不同级别的监管要求，企业和研究机构可以更好地规划和管理技术研发，降低合规成本和风险。《办法》已经明确提出了人工智能分类分级的要求，这种监管方式也与《数据安全法》对于数据分类分级保护的手段一致，不排除后续行业主管部门或可就人工智能分类分级和数据分类分级两方面要求形成一套分类分级规则（第十六条）。
在中国以外的其他地区，算法透明度和分类分级的监管思路也在各国立法中有所呈现和实践，例如：
欧盟《人工智能法案》将人工智能系统分为不可接受的风险、高风险、有限风险和低/轻微风险四类，针对不同级别的人工智能系统设置了不同的合规要求，并要求高风险人工智能系统需在欧盟专门建立的数据库中备案；
美国《数据隐私和保护法案》要求，涵盖实体在应用算法时需向联邦贸易委员会提交算法影响评估和算法设计评价进行备案，并应要求向国会提交算法影响评估和算法设计评价；
澳大利亚公布的人工智能立法讨论中，同样明确将对人工智能进行分级管理，将人工智能分为低风险、中风险、高风险三种级别；
加拿大公布的《人工智能和数据法案》配套文件中明确，将针对具有重大影响力的人工智能系统设置更为严格的监管规则。
随着全球生成式人工智能进入黄金发展阶段，相关监管立法也预期呈现井喷式增长，各国对生成式人工智能的监管思路的探索以及异同都是值得持续关注的问题。
结语
生成式人工智能服务拥有广阔应用前景和巨大发展潜力的同时也面临着诸多挑战和风险。《办法》作为我国首次对生成式人工智能服务进行专门规范的法规，在立法理念、监管路径、核心问题等方面充分体现了包容审慎、兼容谦抑的姿态。《办法》的出台不仅为我国生成式人工智能服务行业的健康发展和规范应用提供了法律依据和制度保障，也为全球人工智能监管提供了有益的借鉴和参考。
为方便读者查阅此次立法变化，我们对征求意见稿与正式版《办法》制作了新旧对比表如下：
《生成式人工智能服务管理办法（征求意见稿）》 | 《生成式人工智能服务管理暂行办法》 | 修改方式 |
第一条 为促进生成式人工智能健康发展和规范应用，根据《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律、行政法规，制定本办法。 | 第一条 为了促进生成式人工智能健康发展和规范应用，维护国家安全和社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国网络安全法》、《中华人民共和国数据安全法》、《中华人民共和国个人信息保护法》、《中华人民共和国科学技术进步法》等法律、行政法规，制定本办法。 | 调整 |
第二条 研发、利用生成式人工智能产品，面向中华人民共和国境内公众提供服务的，适用本办法。 本办法所称生成式人工智能，是指基于算法、模型、规则生成文本、图片、声音、视频、代码等内容的技术。 | 第二条 利用生成式人工智能技术向中华人民共和国境内公众提供生成文本、图片、音频、视频等内容的服务（以下称生成式人工智能服务），适用本办法。 国家对利用生成式人工智能服务从事新闻出版、影视制作、文艺创作等活动另有规定的，从其规定。 行业组织、企业、教育和科研机构、公共文化机构、有关专业机构等研发、应用生成式人工智能技术，未向境内公众提供生成式人工智能服务的，不适用本办法的规定。 | 调整+新增 |
/ | 第三条 国家坚持发展和安全并重、促进创新和依法治理相结合的原则，采取有效措施鼓励生成式人工智能创新发展，对生成式人工智能服务实行包容审慎和分类分级监管。 | 新增 |
第四条 提供生成式人工智能产品或服务应当遵守法律法规的要求，尊重社会公德、公序良俗，符合以下要求： （一）利用生成式人工智能生成的内容应当体现社会主义核心价值观，不得含有颠覆国家政权、推翻社会主义制度，煽动分裂国家、破坏国家统一，宣扬恐怖主义、极端主义，宣扬民族仇恨、民族歧视，暴力、淫秽色情信息，虚假信息，以及可能扰乱经济秩序和社会秩序的内容。 （二）在算法设计、训练数据选择、模型生成和优化、提供服务等过程中，采取措施防止出现种族、民族、信仰、国别、地域、性别、年龄、职业等歧视。 （三）尊重知识产权、商业道德，不得利用算法、数据、平台等优势实施不公平竞争。 （四）利用生成式人工智能生成的内容应当真实准确，采取措施防止生成虚假信息。 （五）尊重他人合法利益，防止伤害他人身心健康，损害肖像权、名誉权和个人隐私，侵犯知识产权。禁止非法获取、披露、利用个人信息和隐私、商业秘密。 | 第四条 提供和使用生成式人工智能服务，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德和伦理道德，遵守以下规定： （一）坚持社会主义核心价值观，不得生成煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度，危害国家安全和利益、损害国家形象，煽动分裂国家、破坏国家统一和社会稳定，宣扬恐怖主义、极端主义，宣扬民族仇恨、民族歧视，暴力、淫秽色情，以及虚假有害信息等法律、行政法规禁止的内容； （二）在算法设计、训练数据选择、模型生成和优化、提供服务等过程中，采取有效措施防止产生民族、信仰、国别、地域、性别、年龄、职业、健康等歧视； （三）尊重知识产权、商业道德，保守商业秘密，不得利用算法、数据、平台等优势，实施垄断和不正当竞争行为； （四）尊重他人合法权益，不得危害他人身心健康，不得侵害他人肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权和个人信息权益； （五）基于服务类型特点，采取有效措施，提升生成式人工智能服务的透明度，提高生成内容的准确性和可靠性。 | 新增+调整 |
/ | 第五条 鼓励生成式人工智能技术在各行业、各领域的创新应用，生成积极健康、向上向善的优质内容，探索优化应用场景，构建应用生态体系。 支持行业组织、企业、教育和科研机构、公共文化机构、有关专业机构等在生成式人工智能技术创新、数据资源建设、转化应用、风险防范等方面开展协作。 | 新增 |
第三条 国家支持人工智能算法、框架等基础技术的自主创新、推广应用、国际合作，鼓励优先采用安全可信的软件、工具、计算和数据资源。 | 第六条 鼓励生成式人工智能算法、框架、芯片及配套软件平台等基础技术的自主创新，平等互利开展国际交流与合作，参与生成式人工智能相关国际规则制定。 推动生成式人工智能基础设施和公共训练数据资源平台建设。促进算力资源协同共享，提升算力资源利用效能。推动公共数据分类分级有序开放，扩展高质量的公共训练数据资源。鼓励采用安全可信的芯片、软件、工具、算力和数据资源。 | 调整+新增 |
第七条 提供者应当对生成式人工智能产品的预训练数据、优化训练数据来源的合法性负责。 用于生成式人工智能产品的预训练、优化训练数据，应满足以下要求： （一）符合《中华人民共和国网络安全法》等法律法规的要求； （二）不含有侵犯知识产权的内容； （三）数据包含个人信息的，应当征得个人信息主体同意或者符合法律、行政法规规定的其他情形； （四）能够保证数据的真实性、准确性、客观性、多样性； （五）国家网信部门关于生成式人工智能服务的其他监管要求。 | 第七条 生成式人工智能服务提供者（以下称提供者）应当依法开展预训练、优化训练等训练数据处理活动，遵守以下规定： （一）使用具有合法来源的数据和基础模型； （二）涉及知识产权的，不得侵害他人依法享有的知识产权； （三）涉及个人信息的，应当取得个人同意或者符合法律、行政法规规定的其他情形； （四）采取有效措施提高训练数据质量，增强训练数据的真实性、准确性、客观性、多样性； （五）《中华人民共和国网络安全法》、《中华人民共和国数据安全法》、《中华人民共和国个人信息保护法》等法律、行政法规的其他有关规定和有关主管部门的相关监管要求。 | 调整 |
第八条 生成式人工智能产品研制中采用人工标注时，提供者应当制定符合本办法要求，清晰、具体、可操作的标注规则，对标注人员进行必要培训，抽样核验标注内容的正确性。 | 第八条 在生成式人工智能技术研发过程中进行数据标注的，提供者应当制定符合本办法要求的清晰、具体、可操作的标注规则；开展数据标注质量评估，抽样核验标注内容的准确性；对标注人员进行必要培训，提升尊法守法意识，监督指导标注人员规范开展标注工作。 | 调整+新增 |
第五条 利用生成式人工智能产品提供聊天和文本、图像、声音生成等服务的组织和个人（以下称“提供者”），包括通过提供可编程接口等方式支持他人自行生成文本、图像、声音等，承担该产品生成内容生产者的责任；涉及个人信息的，承担个人信息处理者的法定责任，履行个人信息保护义务。 第九条 提供生成式人工智能服务应当按照《中华人民共和国网络安全法》规定，要求用户提供真实身份信息。 | 第九条 提供者应当依法承担网络信息内容生产者责任，履行网络信息安全义务。涉及个人信息的，依法承担个人信息处理者责任，履行个人信息保护义务。 提供者应当与注册其服务的生成式人工智能服务使用者（以下称使用者）签订服务协议，明确双方权利义务。 | 调整+新增+删除 |
第十条 提供者应当明确并公开其服务的适用人群、场合、用途，采取适当措施防范用户过分依赖或沉迷生成内容。 | 第十条 提供者应当明确并公开其服务的适用人群、场合、用途，指导使用者科学理性认识和依法使用生成式人工智能技术，采取有效措施防范未成年人用户过度依赖或者沉迷生成式人工智能服务。 | 调整 |
第十一条 提供者在提供服务过程中，对用户的输入信息和使用记录承担保护义务。不得非法留存能够推断出用户身份的输入信息，不得根据用户输入信息和使用情况进行画像，不得向他人提供用户输入信息。法律法规另有规定的，从其规定。 | 第十一条 提供者对使用者的输入信息和使用记录应当依法履行保护义务，不得收集非必要个人信息，不得非法留存能够识别使用者身份的输入信息和使用记录，不得非法向他人提供使用者的输入信息和使用记录。 提供者应当依法及时受理和处理个人关于查阅、复制、更正、补充、删除其个人信息等的请求。 | 调整+新增 |
第十六条 提供者应当按照《互联网信息服务深度合成管理规定》对生成的图片、视频等内容进行标识。 第十二条 提供者不得根据用户的种族、国别、性别等进行带有歧视性的内容生成。 | 第十二条 提供者应当按照《互联网信息服务深度合成管理规定》对图片、视频等生成内容进行标识。 | 调整+删除 |
第十四条 提供者应当在生命周期内，提供安全、稳健、持续的服务，保障用户正常使用。 | 第十三条 提供者应当在其服务过程中，提供安全、稳定、持续的服务，保障用户正常使用。 | 调整 |
第十五条 对于运行中发现、用户举报的不符合本办法要求的生成内容，除采取内容过滤等措施外，应在3个月内通过模型优化训练等方式防止再次生成。 第十九条 提供者发现用户利用生成式人工智能产品过程中违反法律法规，违背商业道德、社会公德行为时，包括从事网络炒作、恶意发帖跟评、制造垃圾邮件、编写恶意软件，实施不正当的商业营销等，应当暂停或者终止服务。 | 第十四条 提供者发现违法内容的，应当及时采取停止生成、停止传输、消除等处置措施，采取模型优化训练等措施进行整改，并向有关主管部门报告。 提供者发现使用者利用生成式人工智能服务从事违法活动的，应当依法依约采取警示、限制功能、暂停或者终止向其提供服务等处置措施，保存有关记录，并向有关主管部门报告。 | 调整+合并 |
第十三条 提供者应当建立用户投诉接收处理机制，及时处置个人关于更正、删除、屏蔽其个人信息的请求；发现、知悉生成的文本、图片、声音、视频等侵害他人肖像权、名誉权、个人隐私、商业秘密，或者不符合本办法要求时，应当采取措施，停止生成，防止危害持续。 | 第十五条 提供者应当建立健全投诉、举报机制，设置便捷的投诉、举报入口，公布处理流程和反馈时限，及时受理、处理公众投诉举报并反馈处理结果。 | 调整+删除+新增 |
/ | 第十六条 网信、发展改革、教育、科技、工业和信息化、公安、广播电视、新闻出版等部门，依据各自职责依法加强对生成式人工智能服务的管理。 国家有关主管部门针对生成式人工智能技术特点及其在有关行业和领域的服务应用，完善与创新发展相适应的科学监管方式，制定相应的分类分级监管规则或者指引。 | 新增 |
第六条 利用生成式人工智能产品向公众提供服务前，应当按照《具有舆论属性或社会动员能力的互联网信息服务安全评估规定》向国家网信部门申报安全评估，并按照《互联网信息服务算法推荐管理规定》履行算法备案和变更、注销备案手续。 | 第十七条 提供具有舆论属性或者社会动员能力的生成式人工智能服务的，应当按照国家有关规定开展安全评估，并按照《互联网信息服务算法推荐管理规定》履行算法备案和变更、注销备案手续。 | 调整 |
第十八条 提供者应当指导用户科学认识和理性使用生成式人工智能生成的内容，不利用生成内容损害他人形象、名誉以及其他合法权益，不进行商业炒作、不正当营销。 用户发现生成内容不符合本办法要求时，有权向网信部门或者有关主管部门举报。 | 第十八条 使用者发现生成式人工智能服务不符合法律、行政法规和本办法规定的，有权向有关主管部门投诉、举报。 | 删除+调整 |
第十七条 提供者应当根据国家网信部门和有关主管部门的要求，提供可以影响用户信任、选择的必要信息，包括预训练和优化训练数据的来源、规模、类型、质量等描述，人工标注规则，人工标注数据的规模和类型，基础算法和技术体系等。 | 第十九条 有关主管部门依据职责对生成式人工智能服务开展监督检查，提供者应当依法予以配合，按要求对训练数据来源、规模、类型、标注规则、算法机制机理等予以说明，并提供必要的技术、数据等支持和协助。 参与生成式人工智能服务安全评估和监督检查的相关机构和人员对在履行职责中知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息应当依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供。 | 调整+新增 |
/ | 第二十条 对来源于中华人民共和国境外向境内提供生成式人工智能服务不符合法律、行政法规和本办法规定的，国家网信部门应当通知有关机构采取技术措施和其他必要措施予以处置。 | 新增 |
第二十条 提供者违反本办法规定的，由网信部门和有关主管部门按照《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律、行政法规的规定予以处罚。 法律、行政法规没有规定的，由网信部门和有关主管部门依据职责给予警告、通报批评，责令限期改正；拒不改正或者情节严重的，责令暂停或者终止其利用生成式人工智能提供服务，并处一万元以上十万元以下罚款。构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 | 第二十一条 提供者违反本办法规定的，由有关主管部门依照《中华人民共和国网络安全法》、《中华人民共和国数据安全法》、《中华人民共和国个人信息保护法》、《中华人民共和国科学技术进步法》等法律、行政法规的规定予以处罚；法律、行政法规没有规定的，由有关主管部门依据职责予以警告、通报批评，责令限期改正；拒不改正或者情节严重的，责令暂停提供相关服务。 构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 | 调整 |
第二条 研发、利用生成式人工智能产品，面向中华人民共和国境内公众提供服务的，适用本办法。 本办法所称生成式人工智能，是指基于算法、模型、规则生成文本、图片、声音、视频、代码等内容的技术。 | 第二十二条 本办法下列用语的含义是： （一）生成式人工智能技术，是指具有文本、图片、音频、视频等内容生成能力的模型及相关技术。 （二）生成式人工智能服务提供者，是指利用生成式人工智能技术提供生成式人工智能服务（包括通过提供可编程接口等方式提供生成式人工智能服务）的组织、个人。 （三）生成式人工智能服务使用者，是指使用生成式人工智能服务生成内容的组织、个人。 | 新增+调整 |
/ | 第二十三条 法律、行政法规规定提供生成式人工智能服务应当取得相关行政许可的，提供者应当依法取得许可。 外商投资生成式人工智能服务，应当符合外商投资相关法律、行政法规的规定。 | 新增 |
第二十一条 本办法自2023年 月 日起实施。 | 第二十四条 本办法自2023年8月15日起施行。 | 调整 |
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作者介绍
蔡鹏
中伦律师事务所 合伙人
业务领域：网络安全和数据保护, 知识产权权利保护, 合规和反腐败
蔡鹏律师擅长网络安全和数据保护，知识产权权利保护，合规和反腐败等相关领域的法律服务。长期以来，蔡鹏律师长期以来致力于帮助客户解决其在面临强监管、IPO、产品和服务“走出去”、数字化转型、平台治理等方面所面临的既紧迫、又富有挑战性的诸如数据合规、电商交易、知识产权等相关问题。蔡鹏律师擅长解决基于互联网、大数据和人工智能技术引发的数据安全风险与合规挑战，如企业网络安全和数据安全风险控制、数据全生命流程合规安排、个人信息及隐私风险识别和控制、数据跨境合规方案等。
肖莆羚令
中伦律师事务所 律师
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