箭在弦上：欧盟出口管制制度全面升级

欧盟理事会于2021年5月10日通过了《欧盟两用物项出口管制条例》（“《欧盟条例》”）。《欧盟条例》取代了此前欧盟两用物项出口管制主要法律文件《第428/2009号欧盟理事会规章（Regulation (EC) No 428/2009）》，待欧洲议会、欧盟理事会签署后，《欧盟条例》将于欧盟官方公报上正式公布，并在公布后的第90天生效。自此《欧盟条例》将成为欧盟对两用物项进行出口管制的主要法律依据。

此次修法在实体和程序方面对原有规定做出了较大改动，扩大了管制物项的范围，并加强了欧盟各国执法交流互通，为欧盟各国加强出口管制执法奠定了基础。在中欧近期颇为紧张的政治氛围中，这部《欧盟条例》也将焦点指向了中国。欧洲议会发言人Markéta Gregorová表示：“此次修订将确保欧盟的面部识别技术和其他欧洲高端监控技术不会落到中国手中”。

美国参议院外交委员会上个月高票通过的意图全面限制中国的《2021年战略竞争法案》中特别提到，美国应联合欧盟共同加强出口管制执法，并根据《瓦森纳协定》将更多的两用物项纳入管制范围，限制对中国的出口。在美欧有可能加强对中国出口管制协同措施大背景下出台的《欧盟条例》，无疑值得引起与欧洲经贸关系紧密的中国企业的重点关注，及时开展应对措施。

欧盟的两用物项出口管制体系

《欧盟条例》由序言、正文10章32条、6个附件组成，规定涵盖了两用物项出口、过境、技术援助、中介服务的出口管制制度。《欧盟条例》的法律依据来源包括在澳大利亚集团（the Australia Group）、导弹及技术控制制度（the Missile Technology Control Regime）、核供应国集团（the Nuclear Suppliers Group）、瓦森纳协定（the Wassenaar Arrangement）、禁止化学武器公约（the Chemical Weapons Convention）等国际机制中关于两用物项管制的承诺和要求。

欧盟委员会下设的贸易总司（Directorate General for Trade）负责《欧盟条例》的执行，并监督条例在各成员国的实施情况。为了促进成员国执法间互联互通及有关出口管制物项的技术交流，欧盟成立了“两用物项协调小组”，并要求在合适时由两用物项协调小组设立技术小组（the technical expert groups）。两用物项协调小组由每个欧盟成员国指定一名代表参加，并由欧委会代表担任主席。两用物项协调小组负责审查与《欧盟条例》适用有关的任何问题，同时负责统筹各成员国之间的信息交换交流，支持欧盟各国出口管制执法合作。技术小组则由成员国的出口管制法专家组成，审查与实施有关出口管制问题，包括更新欧盟的管制清单等问题。

《欧盟条例》仍然由各成员国具体负责实施，各成员国掌握着是否允许出口相关两用物项的决定权以及出口管制的执法权。《欧盟条例》要求各成员国应及时将执法情况和欧委会、各其他成员国交流互通，促进执法的一致性。

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《欧盟条例》下的管制物项

《欧盟条例》中所定义的“两用物项”是指既可用于军用、也可用于民用的物项，包括用于设计、开发、生产、使用核生化武器或其运载工具的物项。欧盟已形成了统一的包括产品、技术或软件在内的受管制的两用物项清单，由欧洲议会根据《瓦森纳协定》等国际共识制定并修订。因同样遵循《瓦森纳协定》，欧盟管制物项清单的体系与美国《出口管理条例》（“EAR”）中的《商业管制清单》（“CCL”）分类相同，均包含以下结构：

欧盟附录I两用物项 ECCN结构

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欧盟出口管制物项ECCN的第一、第二位数字排序与美国ECCN一致，都延续了《瓦森纳协定》的规定。第一位数字为物项的分类，分为0~9类物项；第二列数字为物项的种类：A代表“系统、设备和部件”，B代表“测试、检查和生产设备”，C代表“材料”，D代表“软件”，E代表“技术”。^[1]后三位是对产品的描述，其中欧盟ECCN第三位数字指明该物项出口管制的义务来源，说明是出自何种国际共识。

除了上述清单所列物项，如果成员国的出口管制主管机关发现出口经营者所出口的物项将被接受方用于下述特定最终用途，则该物项的出口需要获得主管机关的许可证。如果出口经营者怀疑所出口的物项将被接受方用于下述最终用途，出口经营者都应当向各成员国的出口管制主管机关报告，并由主管机关确认有关出口是否需要获得许可证：

• 用于核、生、化、导研发、生产、制造的物项

• 供给武器禁运国家用于军事用途

• 用作已非法出口军事物项的零部件

• 用于侵犯人权的电子监控物项

其中，用于侵犯人权的电子监控物项是此次修订的新增内容。在“全面控制”原则下，欧盟各成员国应当通过立法、审查单个交易等措施，限制“严重侵犯人权电子监控物项”的出口。该法对“电子监控”物项的定义为，通过检测、提取、收集或分析情报和通讯的数据，专门涉及用于秘密监视自然人的两用物项。该定义较为宽泛，且《欧盟条例》也未就何为“严重侵犯人权”作出明确定义，为欧盟及各成员国的执法留有较大的自由裁量权。

最后，《欧盟条例》授权成员国出于如公共安全（包括反恐）、人权的考虑，对物项的出口实施自主管控，设置“自主管控”管控物项清单，禁止出口未列入管控清单的物项，或对其施加出口许可要求。成员国需要将自主管控清单更新情况及时告知欧盟委员会。

《欧盟条例》下的出口行为

《欧盟条例》规制的“出口”，包括出口（export）、再出口（re-export）、外发加工（outward processing procedure）、软件和技术的电子传输（transmission of software or technology by electronic media）四种行为。若出口的物项是受控物项，则要根据法律要求办理相应出口许可。

在《欧盟条例》中，出口、再出口、外发加工的定义均采用上位法《欧盟海关法》中的有关定义，具体而言，主要包括以下四种形式：（1）“出口”：是指《欧盟海关法》第269条所规定的出口程序，即欧盟货物（Union Goods）从欧盟境内转移到欧盟境外的程序（2）“再出口”：是指《欧盟海关法》第270条所规定的再出口程序。指“非欧盟货物（Non-Union Goods）”从欧盟境内再出口到欧盟境外的行为，但不包括单纯的“过境”行为，除非在过境中发生最终目的地的改变。（3）“外发加工”：是指《欧盟海关法》第259条所规定的暂时出口欧盟货物到非欧盟国家加工或修理的过程。外发加工因关税等问题与“出口”和“再出口”相区别，因此在海关法中单列；（4）“软件和技术的电子传输”：指通过电子媒介（包括传真、电话、电子邮件等）或口头向欧盟领土外实体/个人传送软件或技术的行为。该动作是《欧盟条例》为规制两用软件和技术的出口行为所单独定义。

结合上述定义和《欧盟条例》定义的四种“出口”行为，实际上无论是欧盟货物还是非欧盟货物，只要一旦构成管制物项，那么当该物项从欧盟境内向欧盟境外转移时则会受到《欧盟条例》的规制。

除上述四种“出口”行为外，《欧盟条例》还对中介服务（brokering services）、技术援助（technical assistance）、过境（transit）提出了管制要求：

•  “中介服务”主要指的是在欧盟境内提供的，为采购或提供清单内两用物项从第三国至其他任意第三国之磋商或安排，或将清单内两用物项经由买卖从第三国移转至其他任意第三国的行为。但单独提供运输、金融服务、保险和再保险、一般广告和促销行为不构成此处的“中介服务”。

•  “技术援助”指与清单内两用物项有关的，包括维修、开发、制造、测试、维护在内的技术支持及指导、建议、培训、咨询等服务，包括电子、电话、口头传达等任何形式的援助。《欧盟条例》中的技术援助包括以下三种情形（1）任何人从欧盟境内向第三国提供技术援助；（2）欧盟成员国的居民或在欧盟境内成立的实体在第三国境内提供技术援助；（3）欧盟成员国的居民或在欧盟境内成立的实体向在欧盟境内短暂停留的第三国国民/实体提供技术援助。

•  “过境”指“非欧盟货物”进入欧盟边境或通过欧盟边境运输，而该物项最终目的地是欧盟境外的国家，包括（1）仅途经欧盟境内运输但仍保持“非欧盟货物”的关税状态；（2）从免税区直接转运出口；（3）临时仓储并从仓库直接转出口；（4）由飞机或船舶运输入境后不卸货直接运输出境。

与出口行为相比，《欧盟条例》对上述三种行为的管控程度略低。具体而言，仅对为受控物项提供中介服务、技术援助、过境用于特定用途时提出事前许可的要求。此处的“特定用途”指第4条第一款所规定的用于核、生、化、导研发生产制造、供给武器禁运国家用于军事用途、用作已非法出口军事物项的零部件三种特定用途。同时，对于未列入欧盟管制清单的物项，各国也可以立法就中介服务、技术援助、过境用于以上特定用途提出相应的许可要求。

出口许可

出口管制物项，就特定的管制物项提供中介服务、技术援助前，要获得相应许可（authorization）。在现行欧盟出口管制体系下，许可证分为两大类：一类是出口经营者满足条件可直接适用的许可，即“通用出口许可”；另一类则是需要向成员国当局申请并需要审批的许可，即“个别许可”和“全球许可”，具体情况可见下表：

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执法情况

本次《欧盟条例》的修订着重加强欧盟各成员国的执法合作。《欧盟条例》指出，成员国应与欧委会合作，采取一切适当措施，建立各国出口管制监管部门间直接合作和信息交流机制，以提高联盟出口管制制度的效率、确保在欧盟领土内出口管制执法的一致性和有效性。

为加强各成员国执法合作、提高各成员国执法水平，此次修法对欧盟各成员国增加了以下要求：

• 交换执法信息：欧盟成员国需要采取一切可行行动交换执法信息，包括两用物项出口许可证情况，申请管制物项出口许可相关经营者的合规建设情况等信息；

• 交流最佳实践：欧盟成员国和欧委会应就出口管制执法中的风险审计、如何发现未经许可出口两用物项的违法行为及可能的其他违法行为交流国内执法的最佳实践；

• 加强与第三国出口管制沟通合作：在合适的情况下，欧委会及欧盟各成员国应与第三国保持对话，促进全球出口管制的统一性。该等合作包括交流最佳执法实践、出口管制能力建设及与第三国的互联互通。
  

对企业影响和合规建议

由于欧盟构成的特殊性，其作为一个整体贯彻实施出口管制规范时还是与一个主权国家有着显著的区别。欧盟层面的条例以及各个成员国自身的出口管制国内法也客观反映了各成员之间既竞争又合作的复杂关系。这也导致了此前欧盟及其各成员国在出口管制执法方面标准各异、合作不顺畅、执法效率低下等问题。此次《欧盟条例》针对此前的问题进行了有针对性的修订，为成员国提供了更为严格的出口管制的立法框架和要求。

修订后的《欧盟条例》与原版相比扩大了管制物项范围，还增加了与人权相关的条款，在美欧有可能未来加强出口管制限制措施联动的大背景下，无疑对中国企业的供应链合规提出了新的要求，也增加了中国企业对其供应链安全评估的复杂性。

因此，对与欧盟存在连接点的中国企业来说了解欧盟出口管制法的要求，提前全面梳理出口管制风险、完善出口管制合规体系显得十分必要，这也需要企业结合自身及外部专业人士的力量来共同完成，方达合规团队愿意为中国企业提供专业支持、保驾护航。

1.《瓦森纳协定》参见：

https://www.wassenaar.org/app/uploads/2020/12/Public-Docs-Vol-II-2020-List-of-DU-Goods-and-Technologies-and-Munitions-List-Dec-20-3.pdf

赵何璇（Derrick Zhao）

合伙人

[e-mail]

执业领域：专攻合规法律事务，包括制裁与出口管制、跨境政府执法、合规体系建设、危机处理、内部调查等

牛玥（Eva Niu）

方达律师事务所

李雪皎（Xuejiao Li）

方达律师事务所

实习生张弛对本文亦有贡献

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