华商研究 ▎从“管企业”到“管股权”：简析《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》

华商律师 2023-08-25

国有资本对外投资的成果，除了体现为全资国企（国有独资企业、国有独资公司）和控股国企（国有资本控股公司）外，还有参股企业（国有资本参股公司）。

《中华人民共和国企业国有资产法》第五条规定的“国家出资企业”包括“国有资本参股公司”，在该法第三章“国家出资企业”等章节中都包含了很多关于国有资本参股公司的管理内容。国务院制定的《企业国有资产监督管理暂行条例》第二条规定：“国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产的监督管理，适用本条例”。

虽然国有资本对参股企业没有控制，但是，为了维护国有资产权益、严防国有资产流失，一些地方国资管理规章或者国企集团还是把参股企业与控股企业等同、纳入管辖范围，例如：《余姚市企业国有资产管理暂行办法》的适用范围就包括了国有资本参股公司。有的虽然把参股与控股做了区分，但是以企业管理的方式而不是以股权管理的方式去管理参股企业，例如：《贵州省国资委参股企业管理办法(试行)》、《萍乡市国有参股公司管理暂行规定》、《深圳市光明新区国有参股公司管理暂行规定》。

在实践中，这会造成很大的困扰和“麻烦”。参股企业与全资和控股企业不同，由于持有的股权比例未能达到对企业控制的程度，所以在管理上与控股企业有比较大的差异。如果把参股企业按照控股企业那样来管理，势必会与参股企业的其他非国资股东、特别是控股股东发生冲突。在实务中，律所经常遇到各种咨询，诸如：“参股企业解散时要不要办理资产评估和备案”、“参股企业增加注册资本要不要国企集团审批”、“参股企业对外投资要不要办理国资审批或备案”等等。显然有些规章给具体经办人员造成了不必要的困惑。

2020年1月20日，国务院国有资产监督管理委员会发布了《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》（以下简称《央企参股管理通知》），提出了新的管理思路，笔者概括为：适时调整管理思路，从“管企业”到“管股权”的转变。简要分析如下：

1、是“参股国有股权管理”而不是“参股企业管理”。几个字的差异，体现了完全不同的管理思路和管理原则。

参股企业不是国有企业，并没有所谓的“参股企业中的国有资产”，对参股企业不能有“管企业”的思维。

参股国有股权管理的原则是：尊重参股企业的独立法人地位，依据法律法规、有关国有资产管理的规章、政策性文件，依据参股企业章程、股东协议，行使作为股东享有的相关权利，通过委派的产权代表参与参股企业的决策、管理，对可能侵害股东利益的行为进行监督。

2、“参股国有股权管理”，首要的就是“依法履行股东权责”，具体体现在股东会层面上，就是如何正确参加股东会，审核需由股东决定的事项，发表意见，与其他股东协商，表决；做好“获得开会信息-内部决策-股东会发表意见/投票表决”的全流程管理。

3、履行股东权责体现在管理层面，就是如何按照投资协议和章程约定，向参股企业派出产权代表（董事、监事或重要岗位人员），规范产权代表的汇报、考核等事项。

4、对在参股企业兼职的人员加强管理，避免利益冲突，严格管理兼职人员在参股企业领取工资、奖金、津贴等任何形式的报酬和获取其他额外利益。

5、除了参与企业管理外，还要对参股企业及其大股东的行为进行监督，防止大股东侵害小股东权益。这个监督不是国有资产监督管理，而是“小股东的监督”。

重点监督事项包括：

（1）及时掌握参股企业财务数据和经营情况，监督企业按照章程等规定及时向股东报送企业财务报告。

（2）发现异常要深入剖析原因，及时采取应对措施防范风险。异常情况包括但不限于长期不召开股东会、董事会；企业被列入信用黑名单；出现重大诉讼，股东纠纷；企业董事长和高级管理人员个人被刑事调查；被吊销法定经营许可、营业执照；歇业或不能正常经营等。

（3）重点关注参股企业与大股东的关联交易、担保和资金往来。