原创 ▎中兴合规监察制度的由来、合规监察员角色及启示

2022年3月23日，中兴通讯发布复牌公告，表示2022年3月22日收到美国得克萨斯北区联邦地区法院判决，裁定不予撤销中兴通讯的缓刑期且不附加任何处罚，并确认法院任命的监察官任期将在同日结束。目前，美国司法部监察期已于美国时间2022年3月22日届满，而商务部监察期仍未结束。本文探讨中兴合规监察制度的由来、合规监察员所扮演的角色及本次判决的意义，以供企业参考借鉴。

一、中兴合规监察期的由来

美国政府共给中兴设置了两个合规监察期：一个始于2017年，是美国司法部在中兴的《认罪协议》中提出，经过法院确认与缓刑期等长的监察期（下称“司法部监察期”），原为三年，后被延长为五年；另一个是商务部在2018年《替代协议》中设立的十年合规监察期（下称“商务部监察期”）。美国司法部通过《认罪协议》对涉案公司设置额外的监察项目并非惯例。在大多数类似案例中，美国司法部与涉案公司签订的协议往往不对公司额外设置监察项目。       

1.中兴与美国司法部签订《认罪协议》，司法部在五年缓刑期内设置合规监察期

自2012年始，美国政府以中兴通讯因违反美对伊禁运令，向伊朗供应美国制造的部件为由，对中兴展开多部门联合调查。2016年3月上旬，中兴及数家子公司被美国商务部工业与安全局列入实体名单，实施出口限制措施。随后，美国联邦检察官对中兴提起诉讼，指控中兴涉嫌（1）非法出口共谋，（2）妨害司法，及（3）向联邦调查人员作出虚假陈述。

2017年3月，中兴与美国司法部签订《认罪协议》，又另与商务部和财政部签署和解协议，总计支付8.92亿美元罚款，创造了美国出口管制案件中最高额罚金的记录。若中兴违反协议，还要另外支付3亿美元罚金。中兴认罪后，被处三年缓刑期。根据认罪协议，中兴保证在缓刑期间不触犯联邦规定的重罪，加强合规管理，全力配合调查，并聘任一名法庭任命的合规监察员进驻，在三年缓刑期内监督和评估中兴的出口合规项目。此即司法部监察期。

2018年10月，美国得克萨斯州北区联邦地区法院以中兴作出虚假陈述、违反了《认罪协议》为由，决定将中兴的缓刑期和司法部监察期从原本的三年延长至五年，其任命的合规监察员任期也同步延长，均应至2022年3月22日结束。

2.中兴与美国商务部签订《替代协议》以重新开始购买美国商品、软件和技术产品，商务部设置了十年的合规监察期

同时，2018年4月，美国商务部也以中兴作出虚假陈述因而违反了2017年《认罪协议》为由，签发拒绝令，将中兴列入出口黑名单，禁止中兴购买美国商品、软件和技术产品。由于中兴无法摆脱在核心技术上对美国的依赖，这一禁令几乎使中兴的运营陷入停滞。

为了解除2018年商务部的拒绝令，作为代价，中兴被迫于当年6月份与商务部重新签订一份《替代协议》。按照协议，中兴又缴纳了10亿美元罚款和4亿美元保证金，更换了全体董事会和管理层成员，并采取了更多合规措施。商务部还通过协议对中兴设置了一个长达十年的合规监察期，要求中兴出资委任一个监察团队进驻，监督中兴合规情况，并向商务部报告。在监察期间，如果中兴违反协议，不仅要罚没保证金，还将重新激活拒绝令。目前，为期十年的监察期仍在生效。

二、派驻合规监察员的角色

1.合规监察员的权力广泛、行使职权不受中兴制约

合规监察员的职责和权力在2017年《认罪协议》中作了明确规定。该协议赋予了合规监察员充分的权力，合规监察员可采取其认为合理的任何措施，可监视中兴的经营管理活动，收集任何与中兴出口合规项目相关信息，而不受中兴制约。其主要职责包括评估和监督中兴的合规情况，处理和减少中兴的不合规行为，出具年度书面监察报告及相关文件。其监督的范围包括中兴内部管理的有效性、文档记录、现有的或新设立的出口管制合规程序和措施等。若该合规监察官发现中兴存在潜在的不合规行为，合规监察员可告知中兴的总法务顾问，由后者进行进一步调查，在必要的情形下，合规监察员也可直接报告司法部和得克萨斯州北区联邦地区法院。

认罪协议要求中兴全力配合合规监察员，并向合规监察员开放全部相关信息，包括文件、记录、相关场所及中兴雇员等信息的权限；否则，合规监察员应立即向美国司法部和法院报告。任职期间，监察员的待遇和所有花销均由中兴承担。每年，中兴需向监察员所在律所支付高达上千万美元的费用，这一项费用支出还在不断增长。

2.据相关报道，进驻中兴的合规监察员极具争议

这名进驻中兴的“独立”合规监察员的任命和中立性颇具争议。在类似案件中，选任合规监察员时，一般由公诉人经过与涉案公司商议后确定人选。美国司法部准备的认罪协议原本也允许中兴在与司法部商议后推荐三个人选。然而在此案监察员的任命过程中，法院扮演了异常重要的角色。据路透社[1]和华尔街报道[2]，Kinkeade法官通过重写司法部提交的认罪协议，获得任命和监管合规监察员的权利，并任命了一名毫无相关经验的律师James Stanton。根据路透社和华尔街日报报道，James Stanton与Kinkeade法官本人有师徒关系，私交非常密切。在2018年中兴在得克萨斯州的虚假陈述案中，Kinkeade法官将James Stanton作为监察员的任期与中兴的缓刑期一并延长了两年。

James Stanton的利益冲突引发了矛盾。根据华尔街日报报道，在司法部监察期即将结束之际，James Stanton要求中兴主动申请延长其任期。遭到拒绝后，他便启动了一系列与出口管制无关的调查，包括海外贿赂和本次法院裁定涉及的签证欺诈问题，在短期内调取海量文件，并约谈大量中兴员工。James Stanton声称已掌握中兴不合规的证据，并威胁称将利用与Kinkeade法官的私人关系确保任期延长。这一言论被中兴律师和司法部评论为不恰当，甚至可能违反职业道德。

但在3月22日判决书中，法官对James Stanton的监察工作大加赞扬，将中兴在合规方面的改善归结于JamesStanton团队的努力，并将其任职期间与中兴产生的摩擦归咎于中兴。

三、法院裁定的内容及影响

1. 司法部监察期终结，是中兴的一次胜利

在判决书中，Kinkeade法官认为对中兴串谋签证欺诈的指控为真，但是综合考虑中兴的辩解、合规方面作出的改进、以及可施加的处罚措施等多重因素，法院决定不予撤销中兴通讯的缓刑期，并且未附加任何处罚。这意味着中兴通讯的缓刑期和司法部监察期按照先前判决，于美国时间2022年3月22日（亦即法院作出此裁定的当日）届满。尽管合规检察员James Stanton在任期届满前采取了一系列举措，寄希望于延长其任期，而法院最终判决结束监察期且未另外附加3亿美元的处罚，这毫无疑问是中兴的一次胜利，也是对中兴合规方面努力的肯定。

长期来看，中兴缓刑期届满只是美国对中国企业系列制裁行动中的一次暂时罢手。在判决书结尾，Kinkeade法官提出明确建议，美国政府应当密切关注中兴的后续表现，尤其是在出口管制合规等方面；对中兴可能存在的任何潜在的违法犯罪，都应提起诉讼，进行处罚。 

2. 商务部监察期仍在继续，中兴仍需接受考验

美国司法部的监察结束了，然而美国商务部对中兴长达十年的监察期仍在进行时。从2018年起算，商务部监察期尚余6年。中兴仍负有遵守与商务部的《替代协议》并向商务部报告的义务。剩余的监察期，中兴能否也同样顺利度过？商务部监察期届满后，美国政府是否还会采取其他制裁措施？如果美国政府的真正目的并不是违反伊朗禁运令本身，而是试图遏制中国的经济发展、科技发展和制造业转型升级，会就此偃旗息鼓吗？

四、启示

1.在中国崛起的过程中，法律途径已成为外国制裁和压制中国科技企业发展的主要方式

随着中国企业的科技水平和国外市场份额不断提高，遭到外国政府打压制裁的情况已是屡见不鲜。中兴的遭遇仅仅是美国政府对华大型科技公司采取的一系列制裁行为的开端。中兴被制裁后，华为紧随其后遭到针对，理由也是违反美国对伊朗的制裁措施，窃取商业秘密等。美国政府制裁名单中，中国电信、中国移动、小米、大疆、字节跳动等企业也都赫然在列。法律途径已成为制裁和压制中国科技企业崛起的主要方式。面对这些情况，中国企业需要通过司法手段进行维权和抗争。为此，我国需要更加了解国际法律服务规则，涉外法律服务队伍也急需壮大，为中国企业为中国企业在境外合规经营、顺利发展保驾护航，提供强力支持。

2.企业与涉外律师应合力做好涉外合规经营和风险防范

在当今日益复杂的国际背景下，中国企业开拓国际市场面临的海外合规风险不断增加。企业在发展过程中，必须保证自身和下属子公司的经营活动均严格遵守所在国家和地区的法律法规，做好合规工作，杜绝违法行为。为了帮助企业实现合规目标，涉外律师一要做好法律研究和梳理，充分理解、掌握和运用外国法律和相关国际规则，二要帮助企业建立健全合规风险识别与评估机制，提高企业的风险预警和应急能力，将合规运营融合进公司的日常经营管理中，三要做好知识产权、出口管制、信息安全等重点和热点领域的合规工作，重点防范最容易出现问题的合规领域和环节。

为了为中国企业提供更强力的法律支持，中国律师应当通过持续不断的学习和研究，增进对国外、国际法律规则和程序的理解，在尊重法律规则的基础上，做到充分利用相关规则，不断积累跨境争议解决工作经验，力争在跨境争议解决案件中发挥更重要的作用。

[1]引自路透社报道“U.S. experts resign frommonitoring China’s ZTE Corp sources”，https://www.reuters.com/article/us-usa-zte-exclusive-idUSKBN1EG03R[2]引自华尔街日报报道“Chinese Telecom Giant ZTE in Dispute With U.S. Court-AppointedMonitor”，https://www.wsj.com/articles/chinese-telecom-giant-zte-in-dispute-with-u-s-court-appointed-monitor-11634290201?mod=Searchresults_pos2&page=1。

刘文卓

华商律师事务所 专职律师

法学博士、深交所博士后、中国及美国纽约州执业律师  

主要执业领域为资本市场、涉外民商事诉讼仲裁、跨境投融资

邓明月

华商律师事务所 律师助理

法学博士，持美国纽约州及俄亥俄州执业证

主要专业领域为民商法争议解决、国际商法争议解决

往期回顾

重磅 ▎全国首个“破产人”产生，华商律师担任该案破产管理人