问诊切脉： 备案审查司法规范性文件有无实践样本？

文/特约撰稿人 罗书平

《司法规范性文件备案审查“全覆盖”》——

问诊切脉：备案审查司法规范性文件有无实践样本？

    对行政法规、地方性法规、司法解释开展备案审查，是宪法法律赋予全国人大常委会的一项重要职权，是全国人大常委会履行宪法法律监督职责的一项重要工作。
    自中央提出构建备案审查制度的宏伟蓝图和国家最高立法机关将备案审查制度入宪入法后，多年来，法学界和司法界不少专家学者都在致力于这项具有划时代意义的全面推进法治建设的研究探索，问诊切脉，献计献策，涌现出不少颇有建树和价值的成果。

信息平台：借鉴地方政府规章备案审查的成功经验

    据《法制日报》报道，2018年8月2日，全国人大常委会法工委备案审查信息平台建设现场推进会在广州市召开——这是人大备案审查系统首次全国性的会议。全国人大常委会高度重视备案审查信息平台建设,从2016年7月起，两年间多次发函推进平台建设工作,部署提出加快建立全国统一的备案审查信息化平台,要求各地区结合自身实际,按照标准、网络、内容、数据“四统一”的规定,抓紧建立健全省级备案审查信息平台。
    据报道，全国人大备案审查信息平台自2016年年底开通运行后，对1949年以来现行有效的行政法规、司法解释和1979年授予地方立法权以来现行有效的地方性法规，已经按照统一的格式标准全部上传至备案审查信息平台。2017年1月1日以后新制定的地方性法规，已经逐件开展电子报送备案。今后新制定的行政法规、司法解释，也将逐件开展电子报送备案。截至2017年12月上旬，全国人大常委会办公厅共接收报送备案的规范性文件4778件，其中行政法规60件，省级地方性法规2543件、设区的市地方性法规1647件，自治条例15件、单行条例248件、经济特区法规137件、司法解释128件。
    在全国人大常委会2018年提出的“一个要点、两个计划”工作安排中明确要求,加快建立全国统一的备案审查信息平台,巩固信息平台的工作功能,推动地方人大将信息平台延伸到所有立法主体。在本次推进会上，全国人大常委会法工委副主任张勇强调，下一步，信息平台建设应着眼于提高立法质量、实现良法善治，促进立法交流合作、实现在线培训等，以切实推动地方人大工作上台阶。
    笔者认为，由于法检两院与地方政府都是由人大产生并向人大负责和报告工作的，其制定和发布、实施的规范性文件方面理应无一例外地接受人大的监督。目前的信息平台尽管其主要任务之一是推动地方政府规章报备工作，但这种为地方政府制定的各类规章而搭建的备案审查信息平台的成功举措，对于需要纳入备案审查的法检两院规范性文件同样适用，即完全可以在人大常委会的统领下，将地方法检两院规范性文件如同地方政府的规章一样全面纳入备案审查范围，从中筛选出应当属于接受人大监督的规范性文件，从而有重点地审查其合法性乃至合宪性。

现场交办：整合法律监督、人大监督与社会监督合力

    据《人民日报》报道，新年伊始，全国人大社会建设委员会召开会议，向民政部、住建部、人社部等十部门当面交办了十三届全国人大常委会第十五次会议出席人员对社会救助工作的意见建议。据悉，这些意见建议源于在2019年12月召开的十三届全国人大常委会第十五次会议上，国务院作了《关于加强社会保障体系建设助力打好精准脱贫攻坚战推进社会救助工作情况的报告》后，全国人大常委会分组会议对报告进行审议的结果。
    此前，全国人大社会建设委员会根据监督法的要求，也对报告进行了审议。两次会议共60人次发言，对国务院的报告提出意见，并就加强社会救助工作提出建议。会后，全国人大社会建设委员会进行了梳理，归纳整理出“问题清单”，现场交办各职能部门，责成研究处理，并要求在6个月内向全国人大常委会提出落实情况报告。
    此后，全国人大社会建设委员会还将跟踪监督，确保整改落实成效。参加会议的各单位出席人员表示，这次会议提供的“问题清单”，具体明确，针对性强，他们将对照“问题清单”，认真研究落实，并就存在的问题提出详细的整改方案，按规定时间向全国人大常委会提出整改报告。
    据全国人大社会建设委员会有关负责人介绍，按以往的做法是，在全国人大常委会听取执法检查报告和“一府一委两院”专项报告后，全国人大有关专门委员会和常委会办事机构一般是采取“书面交办”的方式，把出席会议人员的发言直接交有关单位研究。这不仅会在文件流转上耗费更长时间，而且各单位需要自行梳理与本单位相关的意见，自行把握需要整改的问题，导致整改的方向不够明确，从而影响整改效果。此次全国人大社会建设委员会直接梳理出40项“问题清单”，让常委会组成人员的意见一目了然，增强了整改的针对性。
    笔者认为，人大常委会在对由其产生并接受监督的“一府一委两院”工作进行审议过程中，根据委员们审议中归纳出的问题清单，由过去书面交办的传统做法改为公开当面交办的做法，不失为一种创新之举。
    由此，笔者联想到，自最高人民检察院向教育部正式提交“一号检察建议”后，四川省人民检察院专门出台了《四川省检察机关检察建议公开办法（试行）》，明确要求涉及国家利益、社会公共利益和群众切身利益的倾向性、普遍性、典型性问题的检察建议，除不宜公开的，要以公开送达、发布、宣告的方式公开。同时，以公开为原则，不公开为例外，均要在人民检察院案件信息公开网上公开，并在本院门户网站、“两微一端”上发布——进一步将“可以公开”的范围予以明确化、具体化。对于实施“公开检察建议”这一改革举措的目的，四川省检察院检察长冯键向《四川日报》记者表示：“希望让法律监督与人大监督、社会监督、舆论监督等形成合力，督促问题解决。”（详见本刊2019年5月20日报道《落地生根：依法让“检察建议”长上牙齿》）
    显然，这种成功的经验，在有关权力机关对地方法检两院的规范性文件进行备案审查的工作中，是完全可以借鉴的。

开门纳谏：畅通公民对司法规范性文件审查建议渠道

    法制网2017年6月6日报道，自十二届全国人大以来,全国人大常委会法工委共接收公民、组织提出的各类审查建议443件。其中,2013年度62件，2014年度43件，2015年度246件，2016年度92件。
    据介绍，公民、组织提出审查建议,不少是在自身权益受到侵害且穷尽各种救济途径后提出的。建议审查的规范性文件,其制定机关层级有高有低,内容涵盖经济、政治、社会、文化等多个领域,问题既涉及与法律之间的关系,又涉及具体执法等实际问题。有的属于历史遗留问题,有的属于立法过程中没能解决的难点问题,有的属于改革发展过程中的问题,需要考虑的因素多,研究面临的难度大。其中也不乏涉及反映法规、司法解释中存在的违法问题。
    为此，全国人大常委会法工委按照有关规定向提出审查建议的公民书面反馈审查结果的就有：就《黑龙江省气候资源探测和保护条例》关于气候资源探测设定行政许可、《吉林市国有土地上房屋征收与补偿条例》关于补偿协议履行争议的解决方式、《四川省〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉实施办法》关于主任会议许可对代表采取限制人身自由的强制措施等问题,与黑龙江、吉林、四川省人大常委会法工委进行沟通,交换意见,还就四川省代表法实施办法存在的违法问题提出了处理建议。
    由此可见，对提出审查建议的公民、组织进行反馈,是备案审查工作的一个重要环节。在2014年之前，全国人大常委会法工委就进行了建立反馈工作机制的探索,由法规备案审查室对审查建议人进行反馈,取得了较好效果。为此，2014年全国人大常委会工作要点中提出,健全备案审查制度,研究建立备案审查工作中的沟通、反馈机制。最终，在对多年来的工作进行梳理和总结之后,制定了《全国人大常委会法制工作委员会对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》,从而实现反馈工作常态化、制度化。
    该《工作办法》规定,对公民、组织针对法规、司法解释提出的审查建议,要视情况作出相应的反馈：一是经研究认为建议审查的法规、司法解释不存在与法律抵触问题的,在研究结束后进行反馈,对有关情况予以说明。二是经研究认为建议审查的法规、司法解释存在与法律抵触问题的,在依照备案审查工作程序对相关问题处理后进行反馈,告知处理结果。三是对不属于全国人大常委会审查范围的规范性文件提出的审查建议,转送有权审查的机关研究处理的,在转送后告知建议人转送情况;不予转送的,可以告知建议人径向有权审查的机关提出。
    毫无疑问，开门纳谏，畅通民意渠道，是全面落实备案审查制度的成功经验。也完全可以直接沿用到对地方法检两院规范性文件的备案审查工作中。
    笔者甚至设想，如果国家最高立法机关在对实施了十五年之久的监督法进行补充修改中，畅通开门纳谏的民意渠道，让因为自身的权利义务之争而进入司法程序中最有发言权的当事人及其代理人参与其中，就司法审理中涉及的有关地方法检两院的规范性文件的法律适用问题直陈己见，其效果肯定要比上述四年400多件的备案审查建议不知增加多少倍！——尽管我们不能以偏概全说这些审查建议反映的法检两院的规范性文件就一定违法，但至少可以为立法机关在行使监督权时对地方法检两院的规范性文件有一个全方位的把握，从而使备案审查工作的重点更加突出，方向更加明确，方法更加到位，成效更加显著！

备案监督：发挥上级法院对下级法院的监督职能

    这里所指的“备案监督”相对于“备案审查”而言，是指在行政机关、审判机关和检察机关系统内，根据宪法和法律确定的监督或领导关系，上级机关对下级机关制定的规范性文件的合法性实施监督的一项制度，以示与监督法规定的国家权力机关对由其产生的“一府两院”制定的规范性文件的“备案审查”相区别。
    根据宪法和人民法院组织法、人民检察院组织法的规定：最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作；最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。因此，笔者认为，上级法检两院理所当然地应对地方法检两院发布的规范性文件的合法性实施监督，而且这种系统内的监督机制相对于权力机关对“一府两院”制定的规范性文件实施的“备案审查”而言，完全可以实行“双轨制”：一方面，在地方法检两院发布规范性文件后，在规定期限内应主动向同级人大常委会备案；另一方面，同时向上一级人民法院和人民检察院备案。为了区别两者的备案形式，可以将前者称之为“备案审查”，将后者称之为“备案监督”。
    此外，有关在法检两院系统内部的“备案监督”对象中，不应当忽略法检两院以内设机构的名义发布的规范性文件。实证研究发现，在法检两院发布的规范性文件中，并非都是加盖了“院章”的红头文件，不少属于以两院审判庭室等内设机构名义制定的“部门文件”。如前述由全国人大常委会备案审查的《关于人民检察院审查逮捕工作中适用“附条件逮捕”的意见（试行）》，就是以“最高人民检察院侦查监督厅”的名义发布的。全国人大常委会法工委根据公民的审查建议与最高检进行了沟通后，最终仍由原发文部门“最高人民检察院侦查监督厅”发出通知，宣布从即日起，不再执行《关于人民检察院审查逮捕工作中适用“附条件逮捕”的意见（试行）》。实践证明，基于法检两院上下级的“监督”或“领导”的特殊关系，对于地方法检两院内设机构发布的规范性文件，由最高法院和最高检察院和上级法检两院进行“备案监督”，在绝大多数情况下也许效果更好、更快捷！
    由此可以进一步推论，关于最高法院和最高检察院和地方法检两院内设机构发布的规范性文件是否也应当一律纳入人大常委会的备案审查的问题？不宜一概而论！笔者认为，在目前国家法律尚未作出明确规定的情况下，可以参照国务院有关对待政府部门的规范性文件主要是由同级政府或上级人民政府系统内“备案监督”的做法。
    2018年5月16日，国务院办公厅发布的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）要求，除省级以下地方各级人民政府制定的行政规范性文件要报上一级人民政府和本级人民代表大会常务委员会备案外，地方人民政府部门制定的行政规范性文件要报本级人民政府备案，地方人民政府两个或两个以上部门联合制定的行政规范性文件由牵头部门负责报送备案。实行垂直管理的部门，下级部门制定的行政规范性文件要报上一级主管部门备案，同时抄送文件制定机关所在地的本级人民政府。地方人民政府负责备案审查的部门要加大备案监督力度，及时处理违法文件，对审查发现的问题可以采取适当方式予以通报。
    既然国务院明确规定将“地方政府部门”制定的规范性文件纳入上级政府的“备案监督”范围，说明政府系统本身也具有较为完备的规范性文件备案审查监督体系。根据宪法和组织法有关规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的决定，政府部门的文件，主要由政府负责监督。因此，政府部门发布的文件，不直接纳入人大常委会的备案审查范围，但是并不意味着不受任何约束，政府系统内部可以对其实施有效监督。同时，如果公民、法人和其他组织向人大常委会提出审查建议，或者人大常委会在工作中发现政府部门规范性文件存在问题的，人大常委会仍然可以监督政府处理。
    因此，这种在行政机关系统内部对规范性文件“备案监督”的成功做法，完全可以移植到对法检两院（包括内设机构）的规范性文件的备案审查中。