人工智能立法的中国路径
>>2023年11月20日，参观者在中国5G+工业互联网大会创新成果展上参观。 新华社记者 伍志尊/摄
近年来，随着互联网、大数据、人工智能的快速发展，我国在人工智能方面的立法也走出了一条有中国特色的立法路径，并且走在了世界前列，值得认真总结和研究。
一、中国人工智能立法的路径特点
2018年10月31日，习近平总书记在主持十九届中共中央政治局第九次集体学习时强调：“人工智能是引领这一轮科技革命和产业变革的战略性技术，具有溢出带动性很强的‘头雁’效应。在移动互联网、大数据、超级计算、传感网、脑科学等新理论新技术的驱动下，人工智能加速发展，呈现出深度学习、跨界融合、人机协同、群智开放、自主操控等新特征，正在对经济发展、社会进步、国际政治经济格局等方面产生重大而深远的影响。”“我们必须加强研判，统筹谋划，协同创新，稳步推进，把增强原创能力作为重点，以关键核心技术为主攻方向，夯实新一代人工智能发展的基础。”面对以互联网、大数据和人工智能技术为代表的新一代信息技术的发展与应用，中国采取了在保障安全基础上的包容审慎监管策略。
>>2023年7月7日，元萝卜AI下棋机器人与观众对弈。 新华社记者 辛梦晨/摄
法律规范体系是在党的领导下，以宪法为统率，以法律为骨干，包括行政法规、地方性法规在内的有机整体，还包括部门规章、地方政府规章、规范性文件和技术标准等规范。近年来，党中央就人工智能发展与治理提出了一系列方针政策，指引相关人工智能立法工作。中国人工智能立法的路径有以下特点：
一是坚持党的领导，党中央总揽全局、审时度势，对人工智能立法及时提出方针政策。
二是充分发挥中国特色社会主义法律体系的整体功能，法律、法规、规章综合发力。法律划出安全底线和大框架，充分发挥规章和规范性文件的政策引导功能，鼓励创新、促进发展。
三是坚持问题导向，包容审慎、分类施策、稳步推进，单行法律、法规先行。
四是发挥地方立法的探索作用，为国家立法积累经验。
五是发挥技术标准规范的作用，鼓励团体标准先行，及时出台国家标准和行业标准。
六是统筹推进人工智能国内法治和涉外法治，积极推动、参与人工智能国际治理以及规则制定。
二、我国人工智能立法取得重大进展
新一代人工智能技术，主要涉及网络、数据、算法、算力、应用等五大领域。在这五大领域，党中央发布了一系列方针政策，相关立法机关出台了一系列法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章，有关部门发布了一系列规范性文件、技术标准和规范。
一是在网络领域，中央办公厅和国务院办公厅印发了国家信息化发展战略纲要、关于促进移动互联网健康有序发展的意见、推进互联网协议第六版（IPv6）规模部署行动计划；全国人大常委会作出了关于维护互联网安全的决定，制定了网络安全法；国务院制定了互联网信息服务管理办法、信息网络传播权保护条例等行政法规；国务院有关部门出台了网络信息内容生态治理规定、网络安全审查办法、网络信息内容生态治理规定、互联网个人信息安全保护指南等部门规章和规范性文件；一些地方出台了促进互联网发展与网络安全管理的地方性法规和地方政府规章。国家标准化管理部门发布了网络关键设备安全通用要求（GB 40050-2021）、信息安全技术网络安全专用产品安全技术要求（GB 42250-2022）。
二是在数据领域，中共中央、国务院发布了关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见；全国人大常委会制定了数据安全法、个人信息保护法；国务院下发了全国一体化政务大数据体系建设指南、促进大数据发展行动纲要；国务院有关部门发布了数据出境安全评估办法、汽车数据安全管理若干规定（试行）、关于促进数据安全产业发展的指导意见、企业数据资源相关会计处理暂行规定；深圳经济特区和上海市出台了地方的数据条例。国家标准化管理部门发布了信息技术大数据计算系统通用要求（GB/T 38675-2020）、数据质量管理标准（GB/T 35089-2018）等推荐性国家标准。
三是在算法领域，中共中央、国务院在关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见中提出了明确指导意见；全国人大常委会在反垄断法、反不正当竞争法、电子签名法中作出了相关规定；国务院制定了计算机软件保护条例、商用密码管理条例；国务院有关部门出台了互联网信息服务算法推荐管理规定、生成式人工智能服务管理暂行办法、关于加快场景创新以人工智能高水平应用促进经济高质量发展的指导意见、科技伦理审查办法（试行）等部门规章和规范性文件；地方出台了一批关于算法方面的地方性法规和地方政府规章；国家标准化管理部门公布了信息安全技术SM9标识密码算法第2部分：算法（GB/T 38635.2-2020）等推荐性国家标准。
四是在算力领域，中共中央、国务院印发数字中国建设整体布局规划，对算力发展提出了明确目标和要求；全国人大常委会及时修改了科学技术进步法、专利法；国务院制定了集成电路布图设计保护条例、新时期促进集成电路产业和软件产业高质量发展的若干政策；一些地方先后出台了关于促进“东数西算”发展的规范性文件；国家有关部门发布了国家新一代人工智能标准体系建设指南。
五是在应用领域，中共中央、国务院印发的数字中国建设整体布局规划，对构筑自立自强的数字技术创新体系等提出了明确要求；全国人大常委会在电子商务法、电子签名法、个人信息保护法等法律中作出了相关规定；国务院制定了互联网上网服务营业场所管理条例等行政法规；国务院有关部门制定发布了互联网信息服务深度合成管理规定、移动互联网应用程序信息服务管理规定、常见类型移动互联网应用程序必要个人信息范围规定等部门规章和规范性文件；一些地方制定了政务数据共享、应用程序和网络工作群管理办法等地方性法规和地方政府规章；国家标准化管理部门印发了信息安全技术移动智能终端个人信息保护技术要求（GB/T 34978-2017）、移动互联网应用程序（App）数据安全测评能力要求等推荐性国家标准和团体标准。
三、中国人工智能立法的基本原则
面对人工智能带来的新的机遇与挑战，必须妥善处理好党的政策与国家立法的关系，创新、发展与安全的关系，个体保护与公共利益的关系，专项立法与系统立法的关系，国内法治与全球治理的关系，法律规范与技术标准的关系。在人工智能立法中坚持以下基本原则：
一是鼓励创新原则。习近平总书记强调：“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”。人工智能具有多学科综合、高度复杂的特征，我国人工智能立法始终把鼓励创新放在首要位置，把增强原创能力作为重点，对人工智能新技术及新应用采取包容审慎的规制原则。
二是促进发展原则。习近平总书记指出，要深刻认识加快发展新一代人工智能的重大意义，促进其同经济社会发展深度融合，推动我国新一代人工智能健康发展。人工智能是引领新一轮科技革命和产业变革的战略性技术，具有溢出带动性很强的效应，它与各行各业结合必将极大推进科技、经济、社会等方面发展。我国人工智能立法把促进人工智能发展和在各个领域的应用放在突出位置，特别是许多地方制定了促进人工智能与各行各业融合发展的地方性法规。
三是保证安全原则。科技是发展的利器，也可能成为风险的源头。推动人工智能健康发展，要加强对其潜在风险的研判和防范，强化对人工智能技术应用的约束和治理。我国先后出台网络安全法、数据安全法、个人信息保护法、数据出境安全评估办法、科技伦理审查办法（试行）等法律、行政法规、部门规章和规范性文件，坚决防范和打击利用人工智能技术仿冒他人身份实施诈骗、影响传播秩序和社会秩序、损害人民群众合法权益、危害国家安全和社会稳定等违法行为，保护个人信息，维护人民利益和国家安全，确保人工智能安全、可靠、可控。
四是维护公共利益原则。习近平总书记指出：“要加强人工智能同社会治理的结合，开发适用于政府服务和决策的人工智能系统”“运用人工智能提高公共服务和社会治理水平”。我国有关人工智能立法，始终把维护公共利益和最广大人民群众的利益放在突出位置，坚持以人为本、智能向善，努力实现规范与发展的动态平衡，把人工智能带来的机遇更好转化为推进国家治理体系和治理能力现代化的动力和效能。
五是统筹推进国内法治和涉外法治原则。2020年9月，我国提出了《全球数据安全倡议》。2023年10月，习近平主席在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上，宣布中方提出《全球人工智能治理倡议》。在该倡议中，围绕人工智能发展、安全、治理等方面系统阐述了人工智能治理的中国方案，并就各方普遍关切的人工智能发展与治理问题提出了建设性解决思路，为全球人工智能治理的讨论和协商提出了蓝本，以推动共同促进全球人工智能健康有序安全发展。同时，我国积极参加和推动RCEP、《布莱奇利宣言》等国际人工智能合作文件的协商和出台。
2022年以来，随着ChatGPT等生成式大模型纷纷问世，人工智能技术正以前所未有的速度快速迭代。人工智能立法要紧跟技术的发展变化，研究人工智能发展的特殊规律性，及时出台相关法律法规或者规章、规范性文件。在下一步人工智能立法工作中，必须要始终坚持党的领导，坚定不移走中国特色的人工智能立法道路，坚持以党中央决策部署指引人工智能立法；要坚持问题导向，分类施策、包容审慎、稳步推进；要坚持以人为本，智能向善，强化伦理审查功能；要坚持激励创新、促进发展、保障安全相互协调；要主动利用各种国际合作机制，积极参与和引导国际间数据跨境、人工智能治理合作，促进人工智能技术造福全人类。
（作者：中国法学会立法学研究会顾问，北京大学法律人工智能研究中心专家顾问，天津市人大法制委员会原主任委员兼法工委主任 高绍林）
来源：《民主与法制》周刊2024年第4期
编辑：陈致群 刘天怡