法意推荐 | 八一建军节，从“党指挥枪”看当代中国的军事制度
法意公号今天推送的内容，是作者论文《当代中国宪制中的“党指挥枪”——〈古田会议决议〉与中国特色基本军事制度的建立》的第四部分，原载于《政治与法律评论（第六辑）》。
以《古田会议决议》为基础，中国共产党在长期的革命战争过程中，逐步确立了党对军队绝对领导这一“人民军队建军的根本原则”，并将其作为“军魂”加以强调。通过党领导军队的一整套制度的建立和完善，中国共产党克服了近代军队“兵为将有”模式的弊端，实现了作为政治组织的党对武装力量的领导。在当代中国宪制中，党对军队绝对领导以其“中国特色基本军事制度”的重要地位成为了宪制中的基础性制度。
党对军队绝对领导原则的最权威表述，就是毛泽东所说的“我们的原则是党指挥枪，绝不容许枪指挥党”。用通俗的话讲，“党指挥枪”就是确保部队始终只听党组织指挥，“对外不让别人说的算，对内不让个人说的算”。为确保“党指挥枪”的落实，强化党组织对部队自上而下的直接掌握，强化对军事主官的监督控制，防止“兵为将有”的近代中国军队模式再次出现，中国共产党建立了一整套军事制度体系，这些制度都是中国宪制的重要组成部分。根据官方权威表述，党对军队绝对领导的制度包括以下部分：
1. 军队最高领导权和指挥权属于党中央、中央军委制和军委主席负责制
自中共建立第一个国家政权（中华苏维埃共和国）以来，国家宪法层面的军事领导制度经历多次变迁，但在宪制实际运作层面，党的军事领导制度自长征结束后一直高度稳定：中共领导的中国军队最高领导权一直属于中国共产党中央委员会，最高指挥权一直属于中国共产党中央军事委员会。依据1982年现行宪法成立的中华人民共和国中央军事委员会和党的中央军委遵循“一个机构，两块牌子” 的宪制惯例。中国共产党中央军委组成人员由中国共产党中央委员会决定，并经全国人大选举（军委主席）或决定（军委其他组成人员，由军委主席提名）为国家中央军委组成人员。就目前中国军事制度实践来看，中国共产党中央军事委员会直接领导指挥军队，只有涉及国家法律制度和外事事宜才采用中华人民共和国中央军事委员会或国防部名义。
宪法第93条规定中央军委实行主席负责制，这一制度在习近平同志担任军委主席后被突出强调，在2014年底于古田召开的全军政治工作会议（被外界普遍称为“第二次古田会议”）上更被提升到“坚持党对军队绝对领导的核心要求”的重要地位，这种强调普遍被认为是基于反思徐才厚案件教训的最重要结论之一。在近期的权威论述中，军委主席负责制的内涵被明确为“坚持全国武装力量由军委主席统一领导和指挥，国防和军队建设一切重大问题由军委主席决策和决定，中央军委全面工作由军委主席主持和负责”。这种制度表述比宪法规定的“中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量”更为明确，可以说是实际存在的宪制规范的具体化。
历史地来看，建国后历届军委主席均由党的最高领导人担任，上世纪90年代后更形成党的总书记、国家主席、中央军委主席“三位一体”的宪制惯例。由于中共军队实行军政军令合一的体制，军队行政建设和作战指挥的最高权力均属于中央军事委员会，全军正师级以上军官均由中央军委主席任命。这一制度实际上保证了军队的指挥权只由党的最高领导人掌握，保证了军人服从党的领导人指挥，从制度上杜绝了“兵为将有”的存在。
2. 党委制、政治委员制、政治机关制
三湾改编后中共领导的军队就普遍设立党的委员会、政治委员（党代表）和政治机关，中共七大决定恢复营以上单位党委并作为部队的领导核心。各级党的委员会拥有在上级领导下决定部（分）队作战指挥、任务执行、军事政治后勤装备工作以及一切重大问题的权力，同时拥有在《现役军官法》规定的权限内对军官的任免、调配等做出决定或者提出意见的权力。
中共领导的军队所有团以上部队都设立政治委员和政治机关，在营、连级分队分别设立政治教导员、政治指导员。政治委员、政治教导员、政治指导员和政治机关干部必须是有一定党龄的中共正式党员。在地位上，政治委员与同级军事主官同为所在部队的首长，在同级党委领导下对部队各项工作共同负责；政治委员同军事主官共同签署各项命令，在原则问题上不能取得一致意见时，应提交本级党委讨论或请示上级裁决。团以上部队政治机关在党委和政治委员领导下负责部队政治工作，其中包括党的组织、干部管理和纪检军法等工作。
历史地来看，政治委员和政治机关制直接借鉴的是十月革命后苏共为控制指挥红军的旧沙俄军官而建立的政治委员制度，但中共军队的党委集体领导与苏联早期政委独揽大权、监督一切的“政治一长制”有本质区别。党委会、政治主官和政治机关是党领导军队最直接的组织保证：既进行思想教育以打牢军人忠诚于党的思想基础，又掌握部队人事权和监察权，从而防止军事主官任用私人控制部队；党员政治主官更与军事主官同为地位平等的部队首长，拥有各项命令的共同签署权，军政首长互相制约更能防止“兵为将有”状况的出现。
3. 党委统一的集体领导下的首长分工负责制
中共领导的军队中，各级党的委员会是部队的领导核心，在上级领导下决定一切重大事项。党委采用少数服从多数的集体领导制，按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的民主集中制原则进行决策；党委会一般由政治委员担任书记。党委决定由军事主官或政治委员按军政分工执行，副职协助正职工作，军政首长必须服从党委的集体领导。只有紧急情况下，部队军政首长才可临机处置，事后还须向党委报告并接受检查。
从本质上看，这种制度融合了集体领导和个人决策两种模式，目的就是防止军政主官个人专断，这使得中国军队的指挥体制与西方军队军事主官“一长制”有根本区别，和苏军早期苏维埃派出政委监督“军事专家”的“两长制”也完全不同。各级党委直接掌握军队指挥和人事任免权，在制度上杜绝了军政主官——特别是军事主官——单独指挥部队的可能，防止了“兵为将有” 和主官独裁，因而被认为是党对军队绝对领导制度体系中的“定海神针”。
4. “支部建在连上”制
三湾改编创立的“支部建在连上”制度，将支部确立为基层分队的领导核心；通过连队党支部和班排党小组，使党组织延伸到部队基层，直接在军队内部掌控和教育军人个体。这一制度是中共军队不同于世界上任何一支军队的制度创新，被认为是中共军队的优良传统和政治优势。这一制度破除了基层官兵对长官个人的人身依附关系，使军人能够直接建立对党组织的忠诚，使党组织直接掌握基层部队和官兵，基层党组织和党员可以监督部队长官，从而起到“上下相制”的作用，从而消除了近代中国军队“兵为将有”的基础。
从后来的历史发展看，中国共产党建立的以“党指挥枪”为核心的军事宪制在实践层面是成功的。在“兵为将有”的中国近代军队中，各个派系的军队都有被策反、收买而整军、整师“反水”的。但在中共领导的军队作战中有整团整师牺牲的，甚至发生过红军西路军这样全军覆没的战例，然而党却可以自豪地声称：“无论形势怎样复杂险恶，我军从来没有一支成建制的部队被敌人拉过去；无论野心家、阴谋家多么狡猾，从来没有一个人能够利用军队实现个人阴谋。张国焘投奔国民党时连一个警卫员也没能带走”。总的来看，“党指挥枪”制度在实践中发挥了其预设的制度功能。中共领导的军队之所以能够战胜了人数、装备都强大得多的内外敌人，完成“统一建国”这一中国现代国家建构的首要目标，其中一个非常重要的原因就是“党指挥枪”这一“特有的政治优势和克敌制胜的法宝”。
从长远角度看，中国共产党通过以“党指挥枪”为核心的军事宪制建立了一支现代军队，塑造了现代国家建构的推动力量，对当代中国宪制模式起到了特殊影响。“党指挥枪”的军事宪制模式，不仅保证了建国之后单一制国家结构模式的确立，更成为当代中国高度集中政治体制的制度渊源。在共和国宪制出现问题的“特殊时刻”，“党指挥枪”的军事宪制模式更保证了军队牢牢掌握在执政党手中，不仅能够运用武力恢复社会秩序的表面稳定，更能通过政治工作参与正常治理秩序的重建，成为维护当代中国宪制秩序的“安邦之要”。
除在政治层面的直接影响外，中国共产党建立的以“党指挥枪”为核心的军事宪制模式，对中国现代国家建构和宪制结构的诸多方面，都有间接但深远的影响。通过“思想建党、政治建军”，中共领导的军队改造了一整代脱胎于传统农耕社会的军人个体，将他们塑造成能够建设现代工业社会的“新人”。中国共产党创建和领导的现代革命军队，在中国现代国家建构和经济社会发展的起步阶段，为整个国家培养了一大批具有现代人格和知识的精英群体（例如第一批外交官、第一批司法干部和第一批大型项目的建设者），同时建构了当代中国经济的许多基础性结构（例如国防科工体系、石油工业系统、铁路和民航系统、边疆开发体系和建国初期第一批大型工业企业和基础设施项目）。这种军队直接推动现代国家建构的模式，体现了建国前夕中国共产党赋予军队的三大任务——“战斗队、工作队、生产队”，对于当代中国宪制有着深远影响。
历史上对“党指挥枪”的挑战主要有以下四种：（1）外部势力企图从中共手中夺取军权，这一挑战在当代集中体现为在境内外部分人主张的“军队国家化”、“军队非党化”思潮；（2）军内高级干部凌驾于党组织之上，利用军队实现个人目的，这在中共政治话语内被称为“军阀主义”，其典型就是长征时“另立中央”的张国焘，这种危险在当代仍然存在；（3）红军时期王明主张的“政治一长制”，即取消红军各级党委，由政治委员个人掌握“最后决定权”，这实际上是照搬早期苏军的政委制度；（4）建国后有的人主张学习苏联军队的“军事一长制”，即部队由军事主官指挥，政治副职和政治机关在其领导下工作，当代也有部分人以党委制、“两长制”不适合高技术条件下的联合战争为由主张实行“军事一长制”。在当代中国，除第3种外的挑战不仅都现实存在，而且还在不断增强。
但在高技术条件下的对外战争成为中国军队主要使命的当代，诞生于长期内战中的“党指挥枪”制度因其决策复杂、军政制衡等特点也引起了一些争议，尤其是在高技术部队和科研单位军事主官独大、党组织软弱的现象更使人对“党指挥枪”产生怀疑，因而“军事一长制”思潮仍然暗流涌动。如何克服信息时代对“党指挥枪”的长远挑战、创新党对军队绝对领导的实现形式、在军队组织形态现代化中实现优化领导指挥体制与落实党领导军队基本制度相统一，还需要在制度模式上进行进一步探索。
在当代中国，对“党指挥枪”真正现实的挑战仍然来自军队内部，来自军队高级干部对党的领导的不服从，特别是对党中央、中央军委和军委主席领导指挥的不服从。这种挑战在当前并不表现为直接的对抗，而主要是高级干部个人凌驾于党组织之上，以个人专断取代党组织领导，将“党的兵权”变为个人的兵权；其突出表现就是上有政策下有对策、口是心非阳奉阴违等“两面派”行径和拉帮结派、结党营私等“山头主义”做法。本世纪初长期分管军队政治工作的中央军委前副主席徐才厚，就被认为在此方面犯下了极其严重的“政治错误”。从本质上看，徐才厚的错误凭借的还是党赋予高级干部的军队指挥权，目的就是使军队为个人所掌控和利用，就是“兵为将有”的“军阀主义”在当代的延续。
相比于外部“军队国家化”思潮的冲击，军队内部高级干部对“党指挥枪”的挑战更为直接和危险，也最为最高决策层和有识之士所忧虑，因而才有最高领导人“军队要出问题，还是出在我们内部，出在高级干部身上”的论断。习近平主席提议将2014年底召开的全军政治工作会议放在古田进行，也被外界普遍解读为对古田会议确立的建军原则，尤其是“党指挥枪”原则的再追溯、再强调，因而很多人将其称为“第二次古田会议”。会议对政治建军原则的强调和对徐才厚案件的反思，不难看出最高领导层对加强党对军队——尤其是对军队高级干部——领导的深远考虑。
特别值得注意的是，“第二次古田会议”突出强调了军委主席负责制，这一做法前所未有。如前文所述，此次会议将军委主席负责制的地位空前拔高、内容空前明确；特别是明确要求各总部和各大单位要直接向军委主席请示汇报、报送信息，对军委主席决策指示的落实情况要严格督促检查，确保政令军令畅通执行不折不扣。这种将军委主席负责制作为“最高政治任务”、“最高政治要求”、“最高政治纪律”的空前强调，体现了最高决策层坚持和完善“党指挥枪”宪制体系的努力。在“第二次古田会议”后，中国共产党领导的军队能否克服一系列现实挑战，继承和创新党对军队绝对领导的宪制原则和制度，从而真正实现“从古田再出发”，还有待进一步观察。
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| 本文作者系北京大学法学院2012级硕士研究生刘辰
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