《外交事务》|全球化的错误转向

图为网站文章截图

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《外交事务》|全球化的错误转向

作者：丹尼·罗德里克（Dani Rodrik）

译者：刘嘉澍

法意导言

丹尼·罗德里克（Dani Rodrik）是哈佛大学肯尼迪政府学院国际政治经济学福特基金会讲席教授，曾任普林斯顿大学社会科学学院高级研究所Albert O. Hirschman讲席教授，著有《全球化的悖论》、《一种经济学，多种药方》、《探索经济繁荣》等。他在经济发展和增长、全球化以及政治经济学领域著作颇丰。本文发表于《外交事务》2019年第四期（7月/8月刊），全球化曾被认为是一种经济上的自然之力，作者在本文中就这种观点提出了异议，认为全球化的游戏规则并不是一成不变的，并提议对全球化下的体制进行改革，回归更为理性的全球秩序。

图为本文作者丹尼·罗德里克

图片来源：http://www.sohu.com/a/216295507_227571

全球化陷入了困境。以美国总统唐纳德·特朗普为代表的民粹主义反弹正在如火如荼地展开。中美之间的贸易战剑拔弩张、一触即发。欧洲各国纷纷向移民关闭边境。即便是全球化最大的支持者现在也承认，全球化带来了不平衡的利益，必须有所改变。

如今困境的根源在于20世纪90年代，当时的政策制定者们将世界带上了当前的超级全球化道路，要求国内经济服务于世界经济，而不是反过来让世界经济服务于国内经济。在贸易领域，1995年世界贸易组织（WTO）的成立标志着这种转变。与此同时，甚至是像北美自由贸易协定这样的更有雄心的区域性贸易协定也开始实施。

在金融领域，这一变化的标志在于各国政府的态度发生了从管理资本转向自由化的根本性转变。在美国和国际货币基金组织（IMF）、经济合作与发展组织（OECD）等全球性组织的推动下，各国释放了大量短期融资，漂洋过海寻求更高的回报。

当时，这些变化似乎是建立在坚实的经济基础之上的。贸易开放会导致各经济体将资源分配到生产率最高的地方。资本会从资金充足的国家流向需要资金的国家。更多的贸易和更自由的金融将释放私人投资，刺激全球经济增长。尽管经济理论可以像预测全球化的积极影响一样预测到其消极影响，但这些新的安排还是带来了超全球主义者没有预见到的风险。

发达国家与中国和其他低工资国家贸易的增长加速了发达国家制造业就业的下降，把国内许多贫困群体抛在后面。全球经济的金融化导致了自大萧条以来最严重的金融危机。而在金融危机之后，国际机构推行的紧缩政策使得危机更为严重。越来越多的发生在普通人身上的事情似乎是未知市场力量的结果，或者是外国遥远的决策者所造成的。

政客和政策制定者们对这些问题轻描淡写，否认这些全球经济的新政策意味着牺牲主权。然而他们似乎被同样的力量束缚了手脚。中右翼政党与中左翼政党的分歧不在于新的世界经济规则，而在于他们应该如何让本国经济适应这些规则。中右翼希望减税和削减政府管制；左派则要求在教育和公共基础设施建设方面增加支出。而双方一致赞成需要以全球竞争力的名义重塑经济。全球化，正如美国前总统比尔·克林顿所说，“相当于一股经济上的自然力量，就像风或水一样。”

英国首相托尼·布莱尔嘲笑了那些想要“讨论”20世纪90年代的人。国际机构发挥了其作用，但超全球化更多是一种精神，而非对国内的真正、不可改变的约束。

在超全球化出现之前，各国已经尝试了两种截然不同的全球化模式：金本位制和布雷顿森林体系（Bretton Woods system）。新的超全球化在精神上更加接近历史上更为遥远、更具侵入性的金本位制。这就是今天许多问题存在的根源。如果今天的决策者们想要构建一个更公平、更可持续的全球经济体系，就应该考虑布雷顿森林体系中更为灵活的原则。

图为上海集装箱

图片来源：原文配图

金色紧身衣

在第一次世界大战前约50年，再加上两次世界大战之间短暂的复兴，金本位确立了其经济管理的规则。实行金本位制的政府必须将本国货币的价格与黄金的价格挂钩，保持对融资开放边境，并在任何情况下偿还外债。如果这些规则意味着政府不得不实施经济学家们今天所说的紧缩政策，那么不论这对国内收入和就业造成多大损害，也无足轻重。

这种强加经济痛苦的意愿意味着，第一次自发的民粹主义运动在金本位制度下出现并非是巧合。在19世纪末，人民党为困苦的美国农民发声，这些农民当时面临着债务利率高而农作物价格下降的困境。解决方案很明确：通过使货币可以兑换成白银和黄金可以放松信贷。如果政府允许持有银锭的人以固定的利率将其兑换成货币，货币供应量将会增加，从而推高产品价格，减轻农民的债务负担。但是东北部的建制派及其对金本位的支持阻碍了这一进程。人们的失望情绪与日俱增，在1896年的民主党全国代表大会上，总统候选人威廉·詹宁斯·布莱恩（William Jennings Bryan）说过一句名言，“你不能将人类钉死在黄金十字架上。”

图为威廉·詹宁斯·布莱恩于1896年发表演讲

图片来源：原文配图

金本位在美国的民粹主义攻击中幸存下来一定程度上要归功于金矿的偶然发现，它在19世纪90年代之后缓解了信贷状况，使其在1925年恢复到战前水平。但英国的经济只是其战前自身的一个影子，四年后，1929年的崩盘将英国推到了崩溃的边缘。商业和劳动力要求更低的利率，在金本位下，这将导致资本外流。然而，这一次，英国政府选择了国内经济而不是国际规则，并在1931年放弃了金本位制。两年后，新当选的美国总统富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）明智地紧随其后。正如经济学家们现在所知道的，一个国家越快地脱离金本位，就越早走出大萧条。

金本位的经验让战后国际经济体系的缔造者们(以经济学家约翰•梅纳德•凯恩斯(John Maynard Keynes)为代表)认识到，为促进国际贸易和投资而对国内经济进行严格控制，只会让这个系统变得更加脆弱。因此，同盟国在1944年布雷顿森林会议上制定的国际制度为各国政府制定货币和财政政策提供了充足的空间。这个体系的核心是它对国际资本流动性的控制。正如凯恩斯所强调的，在战后金融市场稳定之前，资本控制不仅仅是一种暂时的权宜之计，而是一种“永久性安排”。每一个政府确定了本国货币的价值，但它可以在经济遇到国际经济的约束时进行调整。布雷顿森林体系的基础是这样一种信念，即鼓励国际贸易和长期投资的最好方式是使各国政府能够管理本国经济。

如果今天的决策者们想要构建一个更公平、更可持续的全球经济，就应该考虑布雷顿森林体系中更为灵活的原则。

布雷顿森林体系只包括国际货币和财务安排。贸易规则是在关税及贸易总协定(GATT)的主持下以更特别的方式制定的。但同样的理念只适用于发达国家。发展中国家基本上可以为所欲为，甚至发达国家也有足够的灵活性来保护敏感行业。上世纪70年代初，来自发展中国家的服装进口迅速增加，威胁到发达国家的就业，当时，发达国家和发展中国家通过谈判达成了一项特殊制度，允许发展中国家重新实施进口配额。与金本位制和随后的超全球化相比，布雷顿森林体系和关贸总协定的规则给了各国很大的自由来选择它们参与世界经济的条款。发达经济体利用这种自由，按照自己的意愿对经济进行监管和征税，建立慷慨的福利国家，而不必担心全球竞争力或资本外流的阻碍。发展中国家通过贸易限制和产业政策使其经济多样化。

从全球经济压力中实现国内自治，听起来可能像是减少全球化的良方。但是在布雷顿森林体系时代，全球经济处于高速增长之中。发达国家和发展中国家的经济都以前所未有的速度增长。贸易和外国直接投资增速更快，超过了世界GDP增速。出口商品在全球产出中所占的比重增加了两倍多，从1945年的不到5%上升到1981年的16%。这一成功显著地验证了凯恩斯的观点，即当每个政府都照顾好自己的经济和社会时，全球经济功能才能发挥到极致。

回到金本位的精神上来

颇具讽刺意味的是，超全球主义者利用布雷顿森林体系的成功来使他们自己的方案合法化，从而取代了布雷顿森林体系。他们认为，如果肤浅的布雷顿森林体系在提高世界贸易、投资和生活水平方面发挥了如此大的作用，那么可以想象在更深层次的一体化下可以实现怎样的效果。

但是在建立新制度的过程中，旧制度所带来的最核心教训被遗忘了。全球化成为了目的，而国民经济成为了手段。经济学家和政策制定者们开始从全球市场的视角来审视国内经济每一个可以想象的特征。国内法规要么是隐蔽的贸易壁垒，要通过贸易协定协商消除；要么是潜在的国际协定，要对国内强大的保护主义者——工会和主要服务于国内市场的公司中进行制衡。然而到上世纪90年代，富裕国家的政治力量平衡已从保护主义者转向出口商和投资者的游说团体。

上世纪90年代出现的贸易协定反映了这些游说团体的实力。这些力量最明显的例证为当国际贸易协定纳入对国内知识产权的保护，是制药公司积极游说的结果，这些公司急于通过将垄断权力扩大到外国市场而获取利益。时至今日，大型制药公司仍是贸易协议背后最大的游说团体。国际投资者也在贸易协定中获得了特权，协定允许他们(而且只有他们)直接在国际法庭上起诉政府侵犯其财产权。拥有美国财政部支持的大银行推动各国向国际金融开放。

那些在超全球化中失败的人几乎得不到支持。美国许多依赖制造业的社区眼睁睁地看着自己的工作机会被转移到中国和墨西哥，而遭受了从失业到吸毒成瘾等一系列严重的经济和社会后果。原则上，那些受贸易伤害的工人本应通过联邦贸易调整援助计划(federal Trade Adjustment Assistance program)得到补偿，但政客们没有动机为其提供足够的资金或确保计划得到良好落实。

上世纪90年代，经济学家对作为增长引擎的全球化充满信心。这场游戏是为了鼓励出口和吸引外国投资。这样做将证明收益是如此之大以至于最终每个人都将成为赢家。这种技术专家达成的共识有助于使全球化的企业和金融特殊利益集团的势力合法化，并进一步增强其影响力。

超全球主义必胜信念的一个重要因素是，相信拥有不同经济和社会模式的国家最终会趋同，即使不是基于同一模式，至少也会与类似的市场经济模式充分趋同。特别是允许中国加入WTO，西方预期中国将放弃对经济活动的主导。中国的承诺和不公平的经济行为被置若罔闻。不管双方案件的法律依据如何，更深层次的问题在于其它方面：新的贸易体制无法适应世界最大经济体之间的全面制度多样性。

沃尔夫：75年前的布雷顿森林会议，

塑造了基于国际合作的经济治理体系。

面对保护主义和民族主义，这一体系正受到威胁。

图片来源：FT中文网

更加理智的全球化

政策制定者再也无法从所有细节上重振布雷顿森林体系；世界不能(也不应该)回到固定汇率、普遍的资本控制和高水平的贸易保护。但是政策制定者可以借鉴其经验，打造一个新的、更健康的全球化。

特朗普挑衅般的单边主义是错误的前进道路。政客们应该努力恢复多边贸易体制的合法性，而不是压制它。然而，实现这一目标的方法不是进一步开放市场、收紧全球贸易和投资规则。商品和许多服务的贸易壁垒已经相当低。我们的任务是确保一个在本质上是开放的世界经济得到更广泛的民众支持，即使它没有达到超全球主义的理想。

如果中国和美国想要解决他们的贸易冲突，他们需要承认他们之间的经济差异不会消失。

建立这种支持需要新的国际规则，扩大各国政府追求国内目标的空间。对于富裕的国家来说，这意味着一个允许他们重建社会契约的体系。允许各国暂时保护敏感行业免于竞争的一系列规则亟需改革。例如，世贸组织允许各国对外国公司以低于成本价销售的可能损害国内产业的进口产品征收临时关税，即反倾销税。世贸组织还应该让各国政府对所谓“社会倾销”做出回应，所谓社会倾销是指国家为了保持低工资水平和吸引生产而侵犯工人权利的行为。社会反倾销制度允许各国保护而不是限制发展中国家发展特定产业能力的补贴、投资和知识产权。

如果中国和美国想要解决他们的贸易冲突，他们需要承认他们之间的经济差异不会消失。中国经济奇迹是建立在违反了新全球化体制关键原则的工业和金融政策之上的：对优先发展行业的补贴、要求外国公司在中国经营必须将技术转让给国内公司、无处不在的国有企业以及货币管制。中国政府现在不会放弃这些政策。那些美国公司眼中的知识产权盗窃是一种历史悠久的做法，年轻的美国在19世纪追赶英国工业化进程时也曾使用过。就其本身而言，中国必须认识到到美国和欧洲国家有正当理由保护他们社会契约和本土技术不受中国实践的影响。鉴于冷战期间的美苏关系，中美应该致力于和平相处而非趋同。

在国际金融领域，各国应恢复国内政府控制资本跨境流动的规范，尤其是短期资本流动。这些规则应该将国内宏观经济政策、税收系统和金融监管的完整性置于资本自由流动之上。国际货币基金组织（IMF)已明确反对资本管制，但各国政府和国际机构应采取更多行动，使资本管制合法化。例如，政府可以通过“反周期资本监管”（即在经济过热时限制资本流入，在经济低迷时对资本外流征税)，使国内经济更加稳定。各国政府还应建立一个全球金融登记处，记录股东和金融资产实际所有者的住址和国籍，从而打击富人的逃税行为。

如果任由全球化自生自灭，它总会产生赢家和输家。新全球化的一个关键原则应该是，其规则的变化必须为所有人而不是少数人带来好处。经济学理论在这里提供了一个重要的概念。它表明，当跨境劳动力流动的阻碍更大时，补偿输家的空间要大得多。的确，劳动力市场领域为深化全球化提供了最强有力的经济理由。在发达经济体扩大临时工作签证项目，尤其是为低技能工人提供签证，将是一条出路。

在人们普遍担心来自外国工人的竞争加剧将损害发达经济体中低技能工人的利益之际，提议扩大劳动力市场的全球化，似乎与这种担忧背道而驰。且这在现在的美国和西欧，很可能在政治上行不通。如果政府不打算补偿那些遭受损失的人，他们可能会认真考虑这个问题。但是潜在经济收益是巨大的：即便是跨境劳动力流动的小幅增加，也会带来全球经济收益，使目前长期停滞的整个多边贸易谈判的成果相形见绌。这意味着补偿输家的空间很大——例如，对增加的跨境劳动力流动征税，并将所得直接用于劳动力市场援助计划。

总的来说，全球治理应该是轻松灵活的，允许各国政府选择自己的监管方式。各国进行贸易不是为了给其他国家带来好处，而是因为贸易在国内创造了收益。当这些收益可以在国内经济中公平分配时，国家不需要外部规则来强制开放；他们会自己选择。

一种更轻松的接触甚至可能有助于全球化。毕竟，在布雷顿森林体系实施的35年里，关于全球产出的贸易增长速度比1990年以来的任何时候都要快，即便不包括2008年随全球金融危机而来的经济放缓。只有在需要解决真正的以邻为壑的政策问题时，比如企业避税天堂、经济卡特尔和人为压低本币汇率的政策，各国才会诉诸国际协议来约束国内政策。

当前的国际规则体系试图控制许多并非真正的以邻为壑问题的经济政策。例如考虑禁止转基因生物、农业补贴、产业政策和过于宽松的金融监管。这些政策中的每一项也都可能会损害其他国家的利益，但是其成问题的国内经济会为之承担大部分成本。

政府采取这样的政策大概是因为他们认为社会和政治收益是值得的。在任何个案中，政府很可能都是错的。但是国际机构不太可能更好地权衡利弊——即使它们是正确的，它们的决定也将缺乏民主合法性。

自上世纪90年代以来，超全球化的推进已使得国际经济一体化水平大幅提高。与此同时，它也导致了国内的解体[MOU1] 。要消除因超全球化而扩大的经济和社会差距，就必须在政策层次上恢复国内范围的主导地位并降低国际化水平。对此世界经济能做出的最大贡献便是将这一更正成为可能，而不是阻碍。

翻译文章：

Dani Rodrik, Globalization’s Wrong Turn And How It Hurt America, Foreign Affairs, June 1, 2019

网络链接：

https://www.foreignaffairs.com/articles/2019-06-11/globalizations-wrong-turn

译者介绍：

刘嘉澍

北京大学法学院17级研究生

愿做一株会思想的芦苇

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技术编辑：吴佳琪

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