徐缨：从“办成案件”到“办优案件” ，检察公益诉讼五年之既往与开来

党的二十大报告指出

加强检察机关法律监督工作 完善公益诉讼制度

作为党中央推进全面依法治国的重大决策部署

检察公益诉讼制度已走过“第一个五年”

这也是公益诉讼检察人的“第一个五年”

作为一名浙江公益诉讼检察官

她带领6人办案团队

一年办出三个“全国典型案件”

从“办成案件”到“办优案件”

这是公益诉讼检察官五年之“继往”

也是浙江检察公益诉讼事业下个五年之“开来”

“浙检十三邀”第十一期

即刻为你揭晓……

本期嘉宾

徐  缨

徐缨，现任温州市鹿城区人民检察院检委会专职委员、第六检察部主任、四级高级检察官。曾先后荣获浙江省首届民事行政检察业务竞赛十佳民行办案人、温州市人民满意检察官、温州市政法系统“最红排头兵”等称号，全省公益诉讼检察人才库成员，主办的公益诉讼检察案件入选全国典型案例2件、全省精品（优秀）案例4件，带领的团队荣立集体二等功2次、集体三等功3次，并获评全省检察机关优秀办案团队。

主持人

近两年，公益诉讼保护的法定领域在不断拓宽，从环境治理到公民个人信息保护，这种拓展并不是随心所欲的，它背后体现了怎样的制度设计和理念支撑？

徐缨

从温州地区来看，这五年办案领域的变化非常鲜明。2017年到2018年期间，重点开展的是生态环境和食药安全两个法定领域；2019年开始，逐步探索个人信息保护、安全生产、公共卫生安全、文物保护等新领域；2021年下半年，安全生产、个人信息保护纳入法定领域后，办案结构就发生了更加明显的变化。目前，新领域案件的比重不断加大，特别是个人信息保护领域的案件数量上升得十分明显。

法定领域的不断拓展使得检察公益诉讼制度的社会治理效能在更广阔的领域、更深的层次发挥着更加重要的作用。两部诉讼法的检察公益诉讼条款中都有一个“等”字。法定领域之外的拓展可以说是检察公益诉讼的应有之义。党的十九届四中全会《决定》明确提出“拓展公益诉讼案件范围”，为法定领域的拓展提供了中央政策依据。

自2017年7月检察公益诉讼全面推开以来，公益诉讼法定领域在传统的“4+1”基础上，逐步新增了未成年人权益保护、安全生产、军人荣誉名誉保护、个人信息保护等领域。今年6月24日，新修订的反垄断法也写入了公益诉讼条款。公益保护的维度愈加宽广。

主持人

作为一项重要的司法改革内容，检察公益诉讼经历了五年的探索发展，想要更好守护公共利益，守护人民美好生活，其中还存在哪些痛点、难点，如何去破解？

徐缨

检察公益诉讼制度全面推开的这五年，无论是办案数量规模、质量效果，还是社会认同都得到了快速的发展，但是作为一项新的职能，实践中还有很多困难和问题急待解决，比如具体的一些办案的标准还有待进一步的细化和完备。对于实践中的困难和问题，可以采取以下措施：一是细化立案要件，严把公益范畴和诉权边界。二是细化启动诉前程序要件，严格制发诉前检察建议条件，一些公益损害轻微的线索可通过磋商解决。三是细化行政起诉要件，提起行政公益诉讼不仅应符合公益损害持续、制发检察建议后仍未依法履职等一般性条件，且应对起诉的必要性进行综合衡量。四是细化结案要件，必须明确结案的实质要件，公益诉讼案件的发起以存在公益损害为由，则结案一般情况下应以公益损害得到完全修复为要件。

主持人

检察机关办理的公益诉讼案件中，提起诉讼的比较少，绝大多数案件在诉前通过非诉讼机制得到了解决，要如何理解这种情况？

徐缨

公益诉讼检察并非“零和博弈”，本质是通过加强对公益损害问题的监督，促进政府部门依法行政，共同维护人民根本利益。因此，诉前实现维护公益目的是最佳的司法状态。

根据最高检公布的数据，五年来，全国检察机关发出的诉前检察建议，行政机关回复整改率从2018年的97.2%持续上升至2021年的99.5%。

比如2018年我院在办理实验室危险废物污染行政公益诉讼案中，针对实验室危险废物长期未处置的情形，发出诉前检察建议，督促相关职能部门依法履行危废监管职责，使实验室危险废物及时得到清运，消除了环境污染隐患。我院结合办案撰写了调研报告，及时向上级反映，推动全省范围内实验室危废管理与处置难题得到破解，省生态环境厅等五部门出台实验室废物处置监管长效机制。2020年，我院还依托案件办理，创建“危废治理”公益诉讼检察创新实践基地，被确定为全省检察机关首批示范基地。

主持人

既然大部分的案件都通过诉前解决，那么检察机关如何确保诉前程序的质量效果呢？

徐缨

在诉前程序中，检察机关不仅可以向行政机关发出检察建议，还可以召开公开宣告会、圆桌会议、听证会等增强法律监督刚性，通过持续跟进监督，实现公共利益得到完全保护，还可以通过常态化“回头看”巩固公益保护效果等。

比如2020年我院在办理不可移动文物保护行政公益诉讼案时，我院针对文物保护与村民出行产生矛盾的情况，探索以公开听证方式跟进监督，选定专家听证团，邀请村民作为利害关系人参会，广泛听取各方意见，最终明确了文物保护优先原则，促进达成了文物保护的社会共识。

主持人

我们看到，检察公益诉讼的法定版图在不断扩张，公益诉讼的“朋友圈”也在不断拓展，检察机关和政府部门、社会组织如何加强协作，凝聚更多共识？

徐缨

在双赢多赢共赢理念下，检察机关与行政机关、社会组织不断加强协作配合。检察机关督促行政机关依法履职，充分发挥他们的主体作用，同时激活多部门的协同合力。

比如我院在办理涉瓯江保护系列案件过程中，牵头九个部门联合出台《关于建立瓯江干流（鹿城段）生态环境保护“执法司法+属地管理”协作机制的若干意见（试行）》，实现以案促治，凝聚各部门合力，守护好瓯江母亲河。再比如，今年在办理涉环保税漏征数字化案件时，对相关部门发出公益诉讼诉前检察建议，同时通过“公开宣告+会商座谈”方式，推动多部门协作形成齐抓共管格局。

此外，检察公益诉讼制度的公开性，接受广泛的公众参与，为公益保护加入了源源不断的社会力量。比如我院早在2018年就建立了全省首个公益诉讼专家库，首轮选任10名各领域专家，为公益诉讼初期工作提供了坚实的智力支持，随着办案领域的拓展，专家也不断扩充。我们最高检的“益心为公”检察云平台，自去年试点以来，受到社会广泛关注，截止目前已注册志愿者17517人，公益保护的朋友圈不断扩大。

主持人

去年，您所带领的6人办案团队，一年办出了三个全国检察机关公益诉讼检察典型案件，成绩可以说非常亮眼。今年是检察公益诉讼五周年，作为第一批公益诉讼检察人，如果用一句话来总结你所亲历的公益诉讼检察工作这五年，你会用哪一句话？

徐缨

我觉得可以从两个角度来解读五年的变化。一方面是从检察自身要求来看，最初的要求是能“办成案件”，而现在的要求是要“办优案件”。我记得第一个半年我们的目标是“尽快破零”，现在来讲办一个诉前程序案件是稀松平常，但当时“破零”就是一个艰巨的过程。完全是摸着石头过河，可能有线索在你手上，但你却没法判断出这是一条公益损害线索。

我们当时排查到一件非法占用农用地刑事案件，案件涉及42.1亩生态防护林被毁，但也有观点认为已经作出刑事处理，不宜再向行政机关发送诉前检察建议。如何形成办案共识？需要固定哪些证据？公益损害如何认定？都是摆在检察官面前的难题，需要一一破解。

在经历五年发展后，公益诉讼办案规模稳中有进，办案领域不断拓展。持续推动高质量发展，聚焦服务大局和民生，对检察履职是提出了更高要求。发起一个公益诉讼案件，更要考虑案后效果，对保障社会经济高质量发展的正向作用等。比如我院办理的瓯江庄岩段固废污染治理系列案件，聚焦瓯江特定岸段固废污染顽疾，综合发挥公益诉讼职能，根除了长期存在的固体废物违法堆放、露天焚烧及倾倒、破坏瓯江生态的恶劣现象，该案后入选最高人民检察院发布的“守护美好生活”公益诉讼专项监督典型案例。

另一方面，在经历了五年的发展后，社会各界对于检察公益诉讼保护公共利益和社会治理效能的制度价值充分认可，充满期待。比如我院今年办理的涉养老院公益诉讼案件中，在诉前检察建议书送达后，相关部门主动上门沟通，表示感谢检察院的监督，将尽快整改到位并联合多部门开展全区专项整治。再比如像小区物业管理、带装修房屋质量等一些老百姓普遍关心的问题，代表委员也希望检察院公益诉讼能介入治理。

主持人

检察公益诉讼工作还有哪些方面值得持续关注和探索，老百姓们还能在哪些方面感受到更多公益守护美好生活的幸福感，能为大家展望一下吗？

徐缨

我认为，未来公益诉讼的第一重点还是生态环境，第二重点还是食品药品安全。

一方面这两个重点是根据党中央的决策部署和检察公益诉讼职能特点确定的。党的十八大以来提出了“四个最严”的要求，把生态文明建设和保障食品药品安全放在了前所未有的高度，在这两个领域更好地发挥作用，是公益诉讼检察的基本职能，也是一项政治责任。另一方面，这两个领域的变化也是能让老百姓直接可触可感的。今年5月最高检出台《关于支持和服务保障浙江高质量发展建设共富示范区的意见》中提出的服务保障浙江国家生态文明试验区建设、推动检察公益诉讼向海洋延伸、探索建立食品药品领域民事公益诉讼惩罚性赔偿制度等内容，就回应了上述要求。

因此，在这两个领域我们也会持续重点发力，并且会加大对公益损害种类叠加案件的办理，深化公益诉讼的治理效能，进一步提升老百姓对幸福美好生活的获得感。

此外，从提升全民社会生活品质，建设全周期美好生活的愿景出发，“一老一小”、残疾人、妇女、劳动者等特定群体权益保护，网络空间治理、个人信息保护等新领域也会是未来公益诉讼重点关注的内容。

出品：浙江省人民检察院

策划 : 宋立新 余颖凌

制作：韦 佳 章 虹

录制支持：温州市人民检察院