利益与方略：20世纪30年代“整理黄河故道”的提出、论争和嬗变
本文第一作者李发根研究员
摘要
1935年9月，山东省政府主席韩复榘在致蒋介石的密电中，提出“整理黄河故道”。主要举措是分流近半黄河水经故道入海，并以提案交给行将召开的国民党第五次全国代表大会。该方案是在当时黄河于山东鄄城决口，造成鲁西、苏北数十县被灾，尤其是黄河北徙后，伴随国家经世战略转向，鲁省黄灾频发、愈重的背景下提出的。由于明清国家治水将全部黄河水逼向苏北，引发区域社会生态逆转，加之故道淤垫、堤岸残破，特别是数百万亩滩地被开发利用，引水复故关乎地方财政、民生等至重且大。不同于明清时期被人为牺牲的“局部”地区，此时苏北已属畿辅之地；导淮入海这一旨在维护核心区的国家重大工程集中于此；同时，关乎国民政府财政命脉的淮北盐场亦地处苏北。因此，“整理黄河故道”甫经提出，就受到中央和江苏各方的重重阻力，终归流产。
关键词
黄河治理；黄河故道；导淮；韩复榘
1935年9月14日，山东省政府主席韩复榘秘电蒋介石，除了就黄河在鲁西鄄城决口请拨堵口工程款外，同时提出“黄河根本导治办法”：“莫如分杀水势，减少流量……如能择地建闸，导水一部归入旧河，则水量减少，或不至于岁岁为灾……现值五全大会开幕在即，拟提案以备采择。”次日，韩再给蒋去电，陈述“黄河根本导治办法”即“整理黄河故道”的主要举措：在故道口门建闸，维持河南兰封以下流量不超过8 000立方米/秒，余水经故道入海；整理故道，使其容量至少可达8 000立方米/秒。亦即今道与故道各分流近半河水。
邹逸麟主编《黄淮海平原历史地理》
历史时期，淮北曾长期作为国家依赖的核心地区，经济文化较为发达。然而，自南宋初黄河夺淮以降，特别是明中期以后，受国家治水方略左右，淮北水灾频仍，社会生态加速衰败。1855年，黄河北徙，虽然结束了700余年的夺淮历史，但淮河水系紊乱，河道淤塞，出海无路，入江不畅，流域水患反而日益严重。南京国民政府建立后，故道所经之苏北成为畿辅之区的重要构成，核心区之腹地。加之，淮河出海口的长江下游地区不仅是国民政府的政治中心，也是经济中心所系。因此，“整理黄河故道”的提出，势必引起国民政府、江苏等方面的高度重视。回顾过往研究，学界主要集中对黄河北徙后，清廷内部围绕改道抑或归故的论争做了较好的清理。王林、万金凤考察了“改道派”与“复故派”背后的局部利益之争。彭慕兰（Kenneth Pomeranz）梳理了两方的争论。周锡瑞（Joseph W. Esherick）指出，地方政治势力的差异主导了清廷的态度。贾国静认为，虽然清廷内部有“改道派”与“复故派”之分，但真正左右其间的是清廷的最高利益。有关本文考察时段黄河、淮河治理的研究，学界业已取得了建设性成果，但直接涉及本课题的讨论还较为薄弱，目力所及，仅胡其伟点到，韩复榘的提议遭到了苏北绅民抗争，此案乃苏鲁水利纠纷的一个片段。
本文拟融合黄河改道以降，下游灾害转移、故道实态、苏北在国家战略中地位的转变与维护统治核心区等因素，综合分析“整理黄河故道”的出台、引起的论争和最终走向，尝试走出地方水利纠纷窠臼，将事件置于整体史视野中考察，探寻个中意涵。
胡其伟著《环境变迁与水利纠纷：以民国以来沂沭泗流域为例》
一、灾害转移与“整理黄河故道”的提出
南宋以前，山东“一直处于全国的经济重心和发展前列”，受自然和社会因素影响，鲁西乃经济文化中心区。虽然自北宋末年以下，这里成为宋、金、蒙等多股力量角逐的主战场之一，社会经济遭到巨大破坏，到了元末更成了荒凉之地。但是，随着明初鼓励垦荒、移民屯垦等恢复生产举措的推行，特别是京杭大运河的重新贯通，至清中期，鲁西运河沿线社会经济快速发展，商品经济高度繁荣，人口迅速增长并成为全国人口密度最高的地区之一。总体而言，19世纪中期以前，鲁西是山东人口最稠密、发展最繁荣的区域。
鲍德威著《中国的城市变迁：1890—1949年山东济南的政治与发展》
1855年，黄河北徙，受局势影响，国家经世战略重新定位，将重点转向沿海地区和现代部门，放弃了治水、救荒等传统使命，运河体系逐渐废弃，加之战乱等影响，在山东半岛构建新核心区的同时，曾经数个世纪都是华北核心部分的鲁西，沦为边缘地区。彼时运道尚未彻底废弃，山东段黄灾频发，南决也偶有发生，因此自黄河北徙至1902年黄河管理制度终结这段时期，围绕黄河“复故”还是“走新”，展开了牵扯中央与地方的持久论争。受国家战略调整和地区政治势力主导，每次论争皆为“改道派”取胜。可以说，自改道伊始，主政山东的官员基于地方利益考量，多主张黄河归故。改道之初，山东虽是黄患重灾区，但尚有相当一部分水灾集中于河南、河北，分流了一些灾祸，且危害程度远不及民国时期。民国以降，伴随治河体制变革，山东黄河水灾愈发严重，至1938年花园口决堤这一时段，所有大水灾或是发生于山东，或是鲁省受灾最重，破坏程度远超前一阶段。且向人口数量、密度仅次于经济最发达的半岛丘陵区的鲁西南集中。黄河水利委员会（后文简称“黄委会”）在1935年的报告中侧面指出了这一现象：鲁省黄河“最近十年下游之得苟安，盖受上游多事之赐”。出生于此的张含英曾提及，童年夏日家居，“辄于皎月初升，暑气少退之时，纳凉湖畔，借闻老人闲话；星斗在天，飞萤扑面，清风徐至，荷香阵阵袭人，致足乐也。然此闲逸之情境，每为恐怖之恶声所惊破，以致举座惊惶，惴惴焉若无所措，一似大难之将临者”。主因之一，就是鲁西“地濒大河，水患时闻”。童年的生活环境对日后张氏励志治河产生重要影响。1930年开始主政山东的韩复榘同样陷入这一困局。
随着黄河下游灾患向鲁西转移，区域水灾愈发频繁，灾害日益加重。1933年8月，黄河在兰考、长垣等处决口，河南、河北、山东40余县受灾，被灾人口300余万，财产损失2亿元以上，是1855年黄河改道以来最大的一次水灾。其中，山东灾情最重且主要集中于鲁西，20余县被淹或遭波及，灾民近200万人。直到次年7月才完成堵口。灾难余波未平之际，1935年7月，黄河在鄄城决口，祸及苏鲁两省。此次水灾最大流量虽不及1933年，但造成的损失“远过之”，尤以鲁西南为重。据统计，15县受灾，淹没近万个村庄，灾民达250余万人。由于堵口工程迟迟没有进展，兼以大溜南奔，经苏鲁交界之微山湖冲入中运河，运河无法容纳，波及苏北，进而威胁国民政府统治核心区。韩复榘以此为契机，提出“整理黄河故道”，因此也就有了文章开始的那一幕。
《民国黄河史》写作组著《民国黄河史》
其实，一年前韩复榘前往江西谒见蒋介石时，已“面陈”黄河分流故道一事，但未有下文。此次在韩秘呈治黄方案前，山东请赈代表团代表、省教育厅秘书主任王近信在和记者谈及治黄意见时，公开提出，黄河顺其水势，分浚故道入海。韩复榘给出了“整理黄河故道”的理由。首先，也是最重要的，由于河床淤浅，不能容纳上游之水，致使黄河近年来屡次决口。“河身积淤，日增无穷，而堤岸加高终属有限，今年决口纵能堵合，明年、后年难保不再溃决，防之愈力，积患愈深”。其次，鲁西“匪患”严重，“岁时旱涝实为最大原因”，其中尤以河患“为几不可抗御者”。此次水患，灾民不下300万人，灾区已逾5 000平方里，均在鲁西“强悍之区”。流离失所，抚辑难周，“地域、天时遥为造匪之机会，将来匪警自在意中……从此地方不易有安谧之日”。最后，韩提到故道可用之因，黄河改道未久，“河堤尚多存在，稍加整理即可成功，建闸购地，所费无多，不特工程易施，而地势尤为顺利”。他强调，整理故道可“免除沉劫，消弭匪患，舍此实无善策”。
韩复榘
黄河治理历来是一项国家大政，同时也牵扯多方利益。此时蒋介石虽为“党国最高领袖”，但从法理与现实考量，亦不可能对韩复榘的治黄主张轻下决断。收到韩的密电后，蒋批复：“黄河导治办法，卓见所及，如能提案讨论，尤所期盼。”由于1933年成立了直隶于国民政府的全流域治黄机构——黄委会，1934年国民政府以全国经济委员会（后文简称“经委会”）为“全国水利总机关”。故而，蒋在回复韩时提到，“已转全经会及黄委会核议矣”。
吊诡的是，韩复榘有关黄河分流故道的提议虽以“密电”发给蒋介石，但三日后，电文核心内容已见诸当时最具影响力的报刊之一——《申报》，随后更被全文刊登，成为公开的秘密。尤其值得注意的是，蒋给韩的程序性答复被媒体虚构为“极表赞同”。同样，当时颇具影响力的《大公报》在报道中也冠以误导性标题——“蒋委员长复电赞同”。其实，即便是从文章所登蒋的复电来看，亦未见“赞同”之意。然而，无论如何，韩复榘提出的治黄方案已广为人知。
蒋介石
二、故道实态与地方立场
弱冠之年负笈游学苏北的张謇曾言：“其时去黄河北徙不足二十年，即怦怦心动，以为淮不治，江北无宁日。”黄河夺淮在淮北地区塑造的灾难记忆极为深刻。家居黄河故道与淮河交汇处的吴君勉写道：“余家故当淮、河之会，前清道咸间有良田数千亩，竟以河、淮屡灾，家业中落。及余之身〔生〕，河虽北徙已久，乡里故老道及黄河者，犹若谈虎色变。”1933年8月，黄河漫入故道，时为丰县国民党党部领导的黄体润前往砀山故道调查时发现，即便黄水未至，但“妇女数十正于河中设置香案，望西罗拜，并跪许盖大王庙神，以冀黄水之不来”。当黄水下落，村人即预备唱神戏。据同邑的李一民回忆，1935年夏某日，家居的他，忽然听到远处传来一片嚎叫声，声嘶力竭，于是赶忙跑出去，发现寨门外已聚了一些人，都慌慌张张地说：“水来啦！黄水来啦！”次日才知道，原来是城南大沙河放羊孩子们的恶作剧，以致震惊百里。“听说城里的商店，当时也都纷纷闭门，四关外的人家要进城躲水，城里的人，也准备关城门用沙包屯塞城门洞”。即使已数十载未见黄水，但其恐怖记忆代代相传，李感慨道：“由此可见，乡亲们是如何的怕‘黄水’！”
张謇
此时据黄河改道已近80载，故道未经大规模治理，堤岸多已废弃。1932年，水利学者吴钊在文章中写道，“堤防之修护，久已废弛……一遇大水，险象环生”，原有保护黄堤的屯滩，任人耕种，“以致土质松浮，一经雨水，自易塌落”，且多有为泄高滩雨水，而掘开堤身者。“淮尚未导，废黄两岸，有时且岌岌可虞”。因此，黄堤的修守与导淮入海同等重要，不可稍忽。1933年夏，黄河在兰考、长垣等县决口时，有关故道概况可见诸多方报告。导淮委员会（后文简称“淮委会”）副总工程师须恺经过实地考察后发现：“故道堤岸残缺不堪，洪流漫溢，深切殷忧。”他于8月中旬前往开封一带查勘黄河漫决情形后，反馈的信息表明：“故道虽河槽高仰，洪水位稍落即无巨流侵入，惟其两堤均已毁弃，毫无屏障，偶遇洪水侵入，以建瓴之势漫流两岸，其灾害之烈，已可令水至之处田庐荡毁无余。”次年，黄委会在相关工程计划说明书中也指出：“故道旧有埽坝堤埝各工，经八十年之摧残毁圮，不复成形，不能再任行水之责。”该年夏，胡焕庸等组织了两淮考察，发现史籍中有关故道两岸“堤防甚严”的景象早已不复存在，“惟今则此等堤岸，多已废弃，防汛之制，亦已不存；当大水时，淤黄河槽行水虽少，然沿途决口则甚多”。如果黄水循故道入苏，“非特淤黄河槽以内所垦之田，将尽遭淹没……两淮民众，又将重受黄灾矣”。不言而喻，若将黄水复引故道至苏北，历史时期深受黄河夺淮之苦的苏省会作何反应。
胡焕庸
尤为重要的是，黄河北徙后，故道数百万亩土地逐渐被开发利用。民初官方调查显示，苏属故道有地近340万亩，已垦民地243万余亩，已垦官地58万余亩。20世纪20年代初，全国水利局导淮测量处对故道江苏段的调查表明：“今则河身淤壤悉变膏腴。”“河滩势若平原，或远或近，地无不垦，河槽干涸之时，亦能施垦”。1933年，黄河在河南决口，大水漫溢故道，黄委会在调查报告中亦指出：“故道南北两堤，宽广十余里，改道以后，久已升科成田。”长期在苏北从事国民党基层党政工作的黄体润在日记中写下：“黄河故道，久成膏腴。”胡焕庸等人对故道的考察发现：“今河堤以内，多数已为乡民私垦，夏秋之季，青纱弥望，固已莫知其为昔年之河床。”1935年，淮委会在故道泗阳段整理公地时，查得不足万亩的河滩上，就分布了多达1 258户人家。
可见，面积广阔的故道，于民于官都是利薮。确实，故道之地与地方财政和利益集团牵扯极大。1925年，导淮测量处就提到，故道已开垦的数十万亩土地多由各县征收租赋，与地方财政关系匪浅。1932年6月，国民政府通过了整理苏省故道等土地挹注导淮工款的决议，相关方案很快送至江苏省政府，并转令故道所经淮阴等五县县政府和主管局造送清册，及详查沿革暨现行管理制度呈复。同时，又以导淮入海关系苏北各属利益重大，对于中央组织的调查，苏省有通力合作之必要，并致函催促，希望先告知办理情形。然而，苏省对此置若罔闻。部分原因正基于此，淮委会令费筠农为屯滩营地考查专员，前往淮阴等五县县政府及隶属苏省财政厅之荡滩局调查，且希望江苏方面“妥为协助并尽量供给调查资料”。费深知其中难处，在面谒淮委会副委员长庄崧甫时，就提及故道土地难以彻底清查。果然，先是江苏省政府迟迟“未准函复”。与此同时，由于在地方受到重重阻力，费仅粗略调查了淮阴一地，淮委会即令其“暂行停止”。
胡焕庸编《两淮水利盐垦实录》
1929年，国民政府把土地税划归地方，“为县政府所有”。而“江苏各项税收，夙以田赋为岁入之大宗”。因此，将故道数百万亩土地收归淮委会，直接触及地方利益。故而，直至1932年9月即收到中央整理故道土地公函近3个月后，江苏省政府主席顾祝同才给蒋介石复函，并对淮委会清理故道滩地办法提出了不同见解。其一，“黄河两岸屯滩田地有已缴价升科完纳正粮者，有尚未缴价升科仅完租课者”，正粮与租课均被各县列入额征册，乃田赋正额。若一律收归淮委会，重定等级，改收亩捐，难免与各县田赋发生冲突。拟请划分界限，“总以不破坏本省田赋为原则”。其二，中央所称由淮委会设立专局并制定方案，“未免侵及地方行政权及田赋征收权”，似应修正条文。期间，又经多次协商，直到次年6月，江苏省政府才基本同意将无甚价值的公地交淮委会接管，并强调，此后公地相关事务“仍应会同省政府妥商办理”。即便如此，直至1935年初，中央政治学校调查人员在阜宁发现，隶属苏省财政厅并拥有管理地方公地权的官产局依然存在，可谓“非驴非马”。而官产局所有文卷，“似有秘密性质……对余甚有戒备之意”。此外，故道一带滩地，有相当一部分为大地主所占，总计约70万亩。费筠农在淮阴调查时也看到，故道甚至连河身都被强占一空。特别是民国以来，军阀割据，“视为利薮，设局处分，以武力占胜”。显然，故道土地与地方政府和利益集团密切相关，即使是中央政令，在统治核心省份亦受抵制。
顾祝同
基于上述原因，如若分黄水入故道，势将导致本已灾患频仍的淮北有灭顶之势，也定会损害地方财政和利益集团，自然遭到江苏各方的强烈反对。
阅报时得知山东省官员的分流故道之论后，1935年9月初苏北籍水利学家武同举写下反驳文章，对相关立论逐条批判。除了追述历史寻找论据外，武也提到故道现状与分流之难。首先，故道垫高二丈许，与地相平，故堤残毁，仅存遗迹，其间遍布村镇、庐墓、田畴，田皆黄淤，成为沃壤，征收地价，为数不赀，凡此种种与山东方面之臆测相反。其次，如欲分流故道，势必开凿深二丈、宽百丈、长1 000余里的河道，两堤总长2 000余里，工程浩大。以工费计，对比导淮初步工程计划（自淮阴杨庄至海口，长300余里，耗时两年，征夫26万人，预计工费约1 500万元，仅可分泄淮水1/10强），当分泄黄水至5 000立方米/秒时，须增加工费6亿元，这还不包括购地、修堤等费用。概言之，分流故道耗资远超防河抢险之费，且分水之后，堵口赈灾与民间损失“仍不能免”。基于此，分流故道断不可行。当“整理黄河故道”的相关消息见诸报端后，淮安县县长兼防汛委员会委员长姚崇国即给淮委会去电反对。电文写道：苏北各县已数患水灾，主因就是淮、沂、泗、沭诸水同时并注，不能直达于海，遂致漫溢。山东省政府建议浚黄故道，助水宣泄，可“一旦黄河南迁，则将来势非黄淮并流入海不可，万一伏秋大汛，淮黄及各河同时并涨，则苏北田庐民命更何堪设想”。且建闸筑堤之费用“势必千百倍于堵口之费”。10月下旬，署名“江苏淮扬徐海人民徐钟令等”致电国民政府，详细反驳了韩复榘的主张。首先，谴责鲁省应对此次黄河决口竟派军队越境“毁坝捕人”，将黄水引向苏北以转嫁灾祸。而对堵口等事宜似尚无计划，此时提改道分流，实为转移视线，“对外省嫁祸”。其次，“改道”“分流”“早经前贤实地研究，久已废弃”。故道工程设备早已淹没无余，办工专家亦无人存在，千里故道“惟间段稍有河形，大部分则已村落相望”。再者，江苏正为导淮倾注大量人力财力，分年筹划，期观厥成。“能否使一淮安流顺轨，尚不可知，倘东省复将大河济入苏北，直无异驱淮扬徐海千余万生民尽入东洋大海矣”。故请驳斥韩之主张。同一时期，江苏旅平同乡亦以类似言说为立论，致电中央，认为建闸分道之说“万不可行”。随后，江苏籍人士，北京政府时期曾任江苏省省长、时为经委会水利委员会委员的韩国钧和马士杰等地方士绅上呈行政院、经委会，反对黄河“出险即应改道”，并提出应对“分流”论者“督促裁制”。
韩国钧
江苏省政府对“整理黄河故道”的态度亦不言自明。尚在1933年8月，得知黄河暴涨，河堤漫水流至兰封城下时，顾祝同即致电行政院院长汪精卫，认为黄水恐走故道，而“旧黄河槽已垫为平陆，两岸大堤亦残毁已久，不适于行水，或将漫入涡濉以入淮，区域广袤，无法防御，必须立即堵筑大堤漫溢处”。随后，黄水进入故道，引起苏省恐慌。时任河南省政府主席刘峙就称，洪流经故道漫溢，“苏北一带，大为震动”。表面上看，当时豫省黄河南岸防汛费的筹措和堵筑故道口门工程乃河南与黄委会之责，但各方深知，此举关乎苏省利益极大。1934年，河南省河务局局长陈汝珍向黄委会提议：豫省黄河工段绵长，决溢频繁，工程浩大，修防费用过巨，以一省财力，实难完善，“势非邻省协助，决难以竟全功”。且南岸工程尤关重要，开封以上出险，河由贾鲁夺淮，皖省首当其冲，苏省及之；开封以下溃决，水入故道，苏省必被其患。“为预防计，应由河患所及各省分任其责”，依照修防岁费，最低约20万元，其中南岸工程约占2/3，拟请苏皖两省各协助4万元。黄委会以此咨商苏省，江苏方面较为重视，在政府委员会议上，由财政、建设两厅厅长提案讨论。苏省政府深知黄水入故道对本省之影响，所以一再请求黄委会以石工修筑兰封堤坝，并认筹7万元。此外，随着淮委会实际主政者陈果夫及其连襟沈百先（时为淮委会秘书处处长）于1933年分别出任江苏省政府主席和建设厅厅长，淮委会所代表的中央与苏省的利益交融进一步深化。淮委会对整理故道的态度在相当程度上亦体现了苏省政府的立场（见后文）。
中国第二历史档案馆编《全国经济委员会会议录》
三、“核心”利益与中央态度
国民政府定都南京后，中国政治中心随之转移到长江中下游地区，该区域的重要性不再局限于历史时期的经济文化属性，而是集政治、经济、文化、军事中心于一体，成为名副其实的核心区。江苏也成为国家建设中心所在。1928年，江苏省政府首任主席钮永建指出：“江苏地位的重要，在今日总算是很明显的，用不着什么解释。因为江苏是中央所在的地方，一切的设施都直接与中央发生关系，中央对于江苏的属望，也非常之殷切；在党的政治严密的督促之下，事实也逼着江苏要走上模范省那一条路。”1932年11月14日，江苏省各县建设局所主管人员会议开幕，建设厅厅长董修甲主持会议并致开幕词，称“苏省近在京畿，全国观瞻所系，如江苏建设无成绩，不但一省之名誉攸关，即全国名誉亦有关系”。当时，一名中央政治学校的学生写道：“江苏为全国之精英，国民政府所在地，举凡一切设施，莫不为各省所取法……故江苏之于全国，其位置之重要，诚为首屈一指也。”
钮永建
基于地缘因素，淮河流域，尤其是苏北自然成为国民政府的重要腹地。但是，这里灾害频发、社会失序，严重威胁着刚刚立足的国民党之统治。加之，当时蒋介石最关心的问题是打击竞争对手，完成统一大业，苏北作为南京的“后院”，不容有失。故而，对此处建设的重视，已超越民生工程范畴，而成为一项重大政治任务。陈果夫担任江苏省政府主席期间就谈到，江北水患频繁，十年九灾，“苏省拱卫京畿，居国防前线”，苏北面积占大半，人口总数1 400余万，“而乃使其有衣食冻馁之虑，以贻中央肘腋之忧，江苏政治建设问题亦孰有大于此者哉”。众所周知，黄河夺淮是造成苏北困境的主要因素之一。而此时苏北水患愈发严重，业已危及核心区。因此，韩复榘所提黄河分流故道，定然遭到反对。早在1933年9月黄委会第一次大会上，为减轻河南黄河下游压力，豫省代表就曾提出引黄水入故道，“以分泄黄河流量”。但是，次年3月第二次大会决议：该方案“害多利少，事极危险，应从缓议”。
尤为重要的是，由于故道淤塞，淮河经长江出海，一旦淮河灾重，将殃及国民政府统治核心区的长江下游一带，特别是1931年江淮大水灾的发生，更是加剧了这一恐慌。
作为核心区之腹地，国民政府将治理水患作为建设苏北的重要举措，并“视导淮工程为全国水利建设之首要”。1929年，蒋介石就指出，导淮“关系国计民生至为巨要”。并在日记中写下：“余甚欲建设首都与导淮二事收其成效也。”起初，受经费影响，在由导淮委员会编订、国民政府批准的导淮工程计划中，虽然确立了“江海分疏”原则，但因入江较入海更经济，加之洪泽湖可为“蓄水库”，因此以入江为主且优先施行。可工程尚未开启，1931年江淮大地爆发大水灾。国民政府认为，若江淮并涨，淮水入江壅塞，仅靠疏浚入江水道，无法解决核心区的水灾问题。因此，提出入海与入江同时并举。
黄丽生著《淮河流域的水利事业（1912—1937）：从公共工程看民初社会变迁之个案研究》
但是，在11月初内政部会议上，国民政府主席兼行政院院长蒋介石提案：导淮“应先从入海着手，以策万全而免后患”。然而，从工程整体效益角度而言，入海为先并不合理。曾任淮委会工务处处长兼总工程师，时为淮委会委员的李仪祉在会上对蒋的方案提出质疑。他强调，以相同经费整理入江水道，效益将数倍于入海水道；同时，限于地势原因，如不先整理入江水道、修三河坝，则入海水道几无效益。甚至连以蒋介石为委员长的淮委会在提案中亦认为，先辟入海水道，“不图入江水道之整理与节制，则于弭灾之效果甚微，窃期期以为不可耳”。纵然当时多数方案赞成入江为先，可由于该年江淮大水波及核心区，因此对于蒋的提议，国民政府随即通过。过往关于这一时期导淮的研究，更多基于淮域水灾考量，对其与长江下游的关联则疏于考察。显然，这一顾全“大局”之举，在某种程度上依旧是对传统治水政策的承继。
深为蒋介石倚重的陈果夫，主政苏省后即贯彻了国民政府的意图。他曾宣称：“本府衡量缓急，治水以江北为先，而以导淮入海为其重心。”陈在回忆录中写到，1933年被任命为江苏省政府主席，“重要使命之一，就是要配合导淮”。曾任苏北专员兼保安司令的王德溥提到：“导淮入海工程，为当年本党最大的建设事业。”当顾祝同即将卸任江苏省政府主席时，陈果夫在与蒋介石的往来密电中特别提到，此后苏省政府“最好要与导淮会能取得相当的联络，至少亦须有若干厅长懂得水利之重要”。蒋批复：关于苏省主席人选，正与行政院院长汪精卫电商，陈果夫如能出任，“则于导淮、治苏必两得其利”。当国民政府任命陈果夫主政江苏时，陈因时为淮委会副委员长，“恐怕不便两兼，曾经恳辞”。但是，蒋介石强调：“为导淮便利起见，正该兼办此事。”陈主政苏省的第二年，就将导淮入海视为“中心工作”。此举的主要考量就是保障核心区。当时参与导淮入海计划的淮委会专门委员沈秉璜指出：“淮不入海，害且及于江南，可不惧哉！”1935年，黄河在鲁西决口之初，韩国钧上呈行政院：“浸假及于长江，其祸更不可胜言。”随着大溜南奔苏北，韩国钧、黄炎培等以地方士民身份致电财政部，旨在恳请迅拨巨款筹办工赈。可重点强调，“为今之计，政府无论如何，惟有利用大宗工赈，先筹苏北黄水出海之路，使地面洪水逐渐退清，而后东南大局始有办法”。该工程不仅关系苏省利益，更重要的是保障核心区，“严重程度，实非他省所可比伦”。武同举在反驳韩复榘的文章中也提及，黄河夺淮循运河入江，“江受黄淤”，影响上海，“事态更觉严重”。
陈果夫
概言之，导淮工程的推进及其方案的转变不仅为建设苏北以维护核心区计，更是基于保全长江下游这一国家“大局”考量。分黄水入故道，不但导淮前功尽弃，危及核心区，直接动摇国民政府统治根基，从英国方面拨借的近千万元导淮经费亦会停滞，甚至可能牵扯外交问题，这一点，陈果夫在致电蒋介石时已有提及。因此，该计划自然会受到来自代表国民政府在该领域水利方面掌握话语权的淮委会的力阻。
1935年9月淮委会第十九次全体委员会议上，总务处处长何玉书虽然含蓄地提到“有人”“倡议黄河根本治理办法，拟利用铜瓦厢废黄河故道建闸操纵，分泄黄河洪水”。其实，这明显是针对山东方面，特别是方案的提出者韩复榘。他先从学理上驳斥了分流为治河根本办法的言说。因为黄河之患源于河水挟泥淤积，欲求根本治理，首在谋河道淤塞之减轻。接着提及故道现状：“故道高仰，河底较现道尤高，两岸堤防均已废毁，黄河达最高水位时，方可漫入，深仅数尺，而漫入故道之水流则以河槽之高仰，堤防之残缺，不能寻槽下注于海，往往沿途漫溢，水流遍野。”因此，“利用故道泄黄，于黄水之分泄毫无所补，而反令沿废黄各地不得安枕，其利害之辩，稍知黄河故道之形势者，类能道之”。此次会议上，委员王清穆直言不讳地批评了韩复榘的主张：“未尝深究利害，与旧河槽之不适用，自是窒碍难行。”淮委会技术人员提出：山东黄河不能畅泄，“病在东河以下之淤塞”，“建闸分流之议，冀遂以邻为壑之私，倒挽狂澜，使之逆行，其昩于水性，曾不值通人一哂！”故“南河之必不能复，分流亦必不可能”。
何玉书
此外，虑及淮北盐业亦是决定国民政府立场的重要因素。淮北盐场地处苏北，其税收乃国家财政命脉。由于担心黄水分流故道危及淮北盐场，扬州济南场制盐七公司股东联合会致电国民政府，认为鲁省的主张实系以邻为壑，“危害苏北数千万以上之民命财产，并淮北各盐场数千万盐税之国课，上妨国税，下碍民生，一发千钧，关系綦重，请钧座立予严厉取有效之制止”。同一时期，“江苏淮扬徐海人民徐钟令等”在电请国民政府驳斥韩复榘的主张时，因深谙淮北盐业于国民政府的分量，故特别提醒，淮北盐课乃国家财政收入大宗，而盐区又紧邻故道，其“裨益度支恐不在山东全省收益之下”，对于“国计”，意义重大。1935年10月初，当鄄城决口迟迟未能堵塞时，陈果夫在致蒋介石的电文中写到，按目前趋势，“随时有纵溢横决毁坏全部盐区之危险，关系财政命脉尤巨”。他提出的治河主张中，就有牺牲山东一些地区，保“导淮计划及已成工事”等“国家大计”，并得到了蒋的积极回应。可以说，导淮入海工程与维护淮北盐业亦有相当关联。1935年黄河南泛时，陈果夫、韩国钧等在提及救灾，推进导淮入海时均强调，此举乃保障淮盐安全之基石。
值得注意的是，南京国民政府前期，中央政府回归黄河治理，主要原因就是服务导淮工程，稳定淮域，进而维护核心区，巩固统治。这在本质上与金、元、明、清中央政府“利河南行”以保京师的治国理念是极为相似的。所以引黄水入故道显然与中央治水大政方针相悖。故而，国民政府对“整理黄河故道”的态度，不言自明。
马俊亚著《被牺牲的“局部”：淮北社会生态变迁研究（1680—1949）》
四、方案的命运与嬗变
前文提及，蒋介石在收到韩复榘“整理黄河故道”的具体主张后，转电经委会与黄委会核议。经委会在给蒋的回电中写到，故道长约640多公里，韩复榘所称各点是否可行，应先从故道河槽淤垫高度、堤岸残破情形，以及排泄8 000立方米/秒流量的工程款数目，分别查明研究，并致电黄委会详查研讨，核议复夺。
黄委会很快给出答复。1935年11月，“中央各机关汇编十一月份施政成绩报告”会上，黄委会秘书长张含英作为联席会议代表出席。在报告中，针对“整理黄河故道”论，黄委会认为，故道不任行水已80余年，昔日坝埝各工毁败已尽，堤埝已圮，与河床相平，欲使其安全通导8 000立方米/秒之流量，虽非绝不可能，然工程艰巨。据黄委会估计，故道仅兰封以下35公里，欲达到韩复榘所言的分流效果，即需费3 500万元。而当时导淮初步工程即故道下游一段，由淮阴至海口，长约150公里，疏浚目的仅为导600立方米/秒之流量，其经费还是多方筹措，历经数年才勉强解决。若按照韩复榘提出的泄水标准，则整理全部故道所需费用将是天文数字，在当时的环境下，无异于天方夜谭。此外，故道河床平均高于两岸平地，即使整理成功，“无非行水地上”。自明中期以迄1855年改道，360年间，黄河在曹县、单县决口而祸鲁西就达24次之多。以今例昔，高屋建瓴，灾患并未解除。其中特别提到，黄委会为减下游河患，拟规划于河南孟津、陕县间设拦洪水库，节制洪流，并于下游测勘减河路线，以资分水宣泄。由此可知，韩复榘的治河方案已被主管黄河的中央水利机构否决。而同一时期，黄委会已制定了经山东境内、黄河以北与之并行入海的徒骇河分减黄水（约4 000立方米/秒）的初步工程计划。其实，这并非什么创造性构想，两年前河南代表在黄委会第一次大会上基于地方立场，主张分黄水入故道的同时，也提出引水入徒骇河，但被大会否决。可时移事迁，此时国民政府虑及黄河南泛已成建瓴之势，会危及导淮工程、淮北盐业等国家“大局”，故而人为地牺牲其他地区也就在所难免了。特别是此举对“不买国民党账”并“独占”山东的韩复榘，还会起到弱化作用。因此，令人惊讶倒也在情理之中的是，两年前被黄委会否决的治黄方案，此时却在其推动下重新启动。
张含英书法
中国水利学会主编《张含英纪念集》
12月底，黄河堵口尚无实质性进展，韩复榘因其在国民党第五次全国代表大会（后文简称“五全大会”）上的提案即“整理黄河故道”迟迟未有结果，而上呈行政院：“若不急筹分泄，则明年大汛一至，更不知发生如何之惨剧……伏乞采纳施行。”行政院以奉国民政府令，五全大会关于水利建设各提案交行政院会同经委会查照筹议，水利行政事业归经委会主管，所以韩的提案由行政院函请经委会主持办理。把难题推给经委会，而经委会则令下属机构黄委会核议。代委员长孔祥榕的回复，与前述张含英在中央各机关汇编施政成绩报告中的陈述无二。孔的回复被转呈行政院，并由行政院特别注明：“拟令行山东省政府知照。”质言之，经委会和黄委会的意见已基本决定了“整理黄河故道”在中央层面的命运。这在黄委会、山东方面后续相关工程计划中亦有佐证。
孔维克画作《齐鲁治黄名人孔祥榕》
1936年2月，黄委会鉴于民国以来冀鲁豫三省交界屡告溃决，铜瓦厢段河床淤淀，为防黄河南侵，“行故道而危淮北”，特制定《整理铜瓦厢黄河河槽初步计划》。可见，“整理黄河故道”未得国民政府认可。而时至该年年中，山东方面已在就黄委会设计的黄河由徒骇河分流入海事宜与之进行交涉了。据5月16日《大公报》自济南发回的专电称：韩复榘与孔祥榕等决定视察徒骇河，“计划在香山使黄水分流，十之四循徒骇河至海口，以谋根治黄患”。《京报》从济南发回的通讯写到，1935年决口合龙后，因黄河河道容量有限，一遇大水，仍有溃溢之虞，“故设法使黄水分流，实为根本之策”。因此，黄委会计划使黄水由徒骇河分流4/10，即从黄河山东段上游香山，距徒骇河河源最近之地，设法挖通，导水分流，或设大闸，遇大汛水涨时，提闸放水入徒骇河。但是，这一计划未必得到山东方面的支持。至于数日后有舆论指出，山东省政府“令沾化县挖徒骇河下流，准备分黄河水势”，更是张冠李戴。因为整理徒骇河沾化段本就是山东省的既定政策。尚在3月份，山东省政府给沾化县的训令明确指示：“案查徒骇河自富国镇起至入海一段，河床变化，淤塞为患；前经建设厅迭次派员查勘，筹拟疏治在案。兹由建设厅……拟定整理计划。现值春融冻解，亟待施工……令仰该县即便遵照办理为要！”显然，此举旨在疏浚徒骇河，与所谓分流黄水无甚关联。
徒骇河乃山东黄河以北的主要河流，自鲁西至鲁北，流经15个县。黄河北徙后，洪水短暂涌入，可不仅没有形成水患，反而将原河道冲刷得既深且宽，使之成为重要航道，推动了沿河商贸的发展繁荣。然而，至光绪末年，黄河连续在利津决口北注，导致徒骇河下游严重淤积，商贸走向衰落。不仅如此，由于河道淤塞，河堤倾圮，每至雨季，“动辄泛滥为害”。仅以其中5个县计，每年损失就高达540万元，另有因水灾而起纠纷导致的“无形损失”，“更不可以数量计矣”。1931年，山东省征夫253万余人次，耗资近160万元，才稍作疏浚。由于分黄水入徒骇河将直接危及沿线十余县，并会使鲁省耗费巨大人力物力完成的疏浚工程付之东流，故而遭到山东方面的抵制。加之，分黄水入徒骇河，其中浚河筑堤的土方工程、减水闸工程、迁移村庄、占地津贴等经费预算就达3 200万元之巨，按当时的财政状况，使得该方案无论在中央层面还是山东地方皆沦为空谈。
《黄河水利月刊》创刊号
1936年5月底，山东省建设厅厅长张鸿烈视察济聊铁路途经聊城时，“各乡镇长等”以徒骇河每年最大流量不过200立方米/秒，每到雨季，各地洪水汇集，水灾频发，若再分泄黄水，则沿河各县“势必受重大水患”，故请张将相关情形转达孔祥榕，打消原议。张当即允为代表，“并谓个人亦深知此种情况，且悉孔委员长虽有使徒骇河分泄黄水之意，但尚未拟有具体计划，似可办到”。随后，韩复榘在致黄委会的公函中亦指出，徒骇河河床浅平，仅有排洪功能，汛期遇过量雨水时，沿河附近积涝尚难容纳，有泛滥之虞，且河槽窄狭，亦难分杀黄水，而挑挖引河，占用民田，更不无窒碍难行之处。以徒骇河分流黄水，“按诸工程上、事实上，似不可行”，请黄委会酌度实际情形，变更计划。
概言之，受时局左右，分黄水入徒骇河根本无法推行。与此同时，韩复榘似乎也放弃了“整理黄河故道”的设想，因为在1936年3月23日致蒋介石的密电中，他称黄河下游淤积，两岸堤防失效，遂致近年迭次决口，黄委会有鉴及此，前曾拟具整理下游工程计划，但因经费所限，未能施行，遂复演成鲁西决口惨剧。历经半年，堵口即将成功。韩认为：“黄委会整理计划既限于经费，举办无期，似不能坐视演变，使数省人民重罹浩劫。”因此，提议“拟按照征工服役办法，征调民夫挑挖河口，以利宣泄，纵不能免除全河之危险，似亦可以减少若干之程度”。即在韩复榘看来，黄委会无力举办整理黄河下游工程，更不必说整理黄河故道了，他也只能退而求其次，提议将治黄重点转移至整理入海口。该计划也得到了黄委会与经委会的认可。同一时期，韩在致蒋的电文中，谈及山东黄灾频发，鲁省无力根治，但不再提整理黄河故道一事，只是希望中央筹拨巨款，将山东沿河堤埝加高培厚，挑挖河道，疏浚淤塞，以免水患。
张鸿烈
五、结语
历史时期，黄河治理向为国家大政，治理黄河史亦是一部治国史。回顾历史，治黄，尤其是对灾患频仍的下游之治理而导致的治乱兴衰不胜枚举。相关计划与工程往往牵动着国家、地方与社会的神经。南宋以前，淮北长期作为国家依赖的核心区，经济文化比较繁荣。伴随黄河夺淮，特别是明清国家治水将全部黄水逼向苏北，引发淮北社会生态大逆转，曾经的核心区沦为边缘地。1855年，黄河北徙，但苏北并未自此安澜。相反，因淮河水系紊乱，河道淤塞，水患更加严重。同时，随着国家治河体制的演变，山东段黄灾日重并向鲁西集中，这也成为山东主政者面临的一大困境。1933年、1935年黄河接连决口，鲁西持续爆发特大水灾，山东省政府主席韩复榘借此提出“整理黄河故道”，希图分流近半黄水由故道入海，以减山东压力，缓解灾患。这一大胆提议，自然引起上至国民政府，下至关联最大的江苏省的高度重视。
徐福龄著《河防笔谈》
黄河夺淮是造成苏北社会生态浩劫的主因之一，加之黄河改道已近80年，河道淤塞，堤坝倾圮殆尽；故道一带数百万亩土地多被官民开发利用。引近半黄水分流故道，不仅会使原本社会生态已极其脆弱的苏北有灭顶之灾，更会冲击地方政府与利益集团的既得利益。从中央层面而言，此时苏北不同于明清时期为维护漕运等国家“大局”而被人为牺牲的“局部”地区。由于国民政府定都南京，苏北亦属畿辅之地，尤为重要的是，仅原有频发的水灾业已威胁到统治核心区的长江下游一带，故而维护这里的稳定不仅是民生工程，更是一项重要的政治任务。有鉴于此，南京国民政府前期，甚至是整个民国时期最大的国家工程——导淮入海就集中于苏北。同样重要的是，作为国民政府财政收入大宗的淮北盐课，其盐场亦位于苏北。且这一时期，中央回归黄河治理的主因就是防范黄河南溃，危及淮域，进而影响核心区。基于此，“整理黄河故道”自然受到中央与江苏地方的重重阻力。甫经提出月余，就被中央水利主管机构公开否决，并出台可能会给鲁省带来更大灾难的治水方案。但在山东方面的反对声中，加之难以解决的经费等主要问题，致使该方案最终也不了了之。
Charles Greer著Water Management in the Yellow River Basin of China
黄河治理通常牵扯国家、地方以及不同集团等多重利益，特别是在“善淤、善决、善徙”的下游地区，治河向来重口难调。因此，黄河的管理者，不仅需要优秀的水利专家，更重要的是能够动员流域的人力物力资源。在传统社会，即使明清时期出现了流域性管理机构，但其主要目的在于防洪以保漕运，并不注重流域的发展等问题，不仅黄灾无法根治，且日益加重。纵览历史，传统社会国家为维护“核心区”，制造或牺牲“边缘区”的方略，通常与巩固政权宗旨背道而驰，引发统治危机，甚至政权崩坏。而在中央权力衰微的民国，国家无力统筹治理，地方各自为政实属常态，河患积重难返。所以即便南京国民政府前期建立了全流域性治黄机构与全国水利总机关，表明国家重新回归黄河管理，同时也涌现出李仪祉、张含英等一批受过现代管理技术训练的水利专家，并得到了国际社会的援助，可实质性建设寥寥可数。水利行政所谓“统一”，不过有名无实。灾患不但没有减轻，反有加重之势。恰如1935年底在调查该年黄河水灾后，监察院上呈国民政府的报告书中所言：“今治黄机关名目繁多……叠床架屋，不相统属，一遇紧急，各自为政，无事则互相争功，有事则互相卸责，黄河连年成灾，原因固不止一端，而行政权不统一，不能不列为重要原因之一。”当时《大公报》的一篇社评也尖锐地指出，水利行政虽号称统一，“实际殆与不统一等，或更过之”，故河患亦日重。这也反映了国民政府国家治理能力水平，因此文章一针见血地指出，要强化顶层设计即“增进统制机能”。据当时在黄委会河南河务局实习的徐福龄回忆，1935年洪水之际，黄河在鄄城决口，豫省之危得以解除，河南河务局竟“为了庆祝安澜”，特举办“安澜宴”。这一治水生态在腐蚀政权合法性的同时，也隐喻只有一个统一国家和强力政权的出现，通过综合系统治理，整合各方资源，建立现代国家治理体系，为患千年的黄河方能安澜。
[原文载于《清华大学学报》（哲学社会科学版）2023年第4期，作者：李发根，山东大学历史文化学院；温小平，海南大学马克思主义学院 ]
编辑：若水
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