866学苑 | 少捕慎诉慎押刑事司法政策的基层落地与破局推进——以审前羁押率为视角延展
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少捕慎诉慎押刑事司法政策的
基层落地与破局推进
——以审前羁押率为视角延展
本文作者系拱墅区检察院冯晓音、桐庐县检察院叶岚、谢凯，文章发表于《人民检察》2022年3月第6期。
摘 要：少捕慎诉慎押是因应刑事犯罪结构、刑事诉讼结构、人民群众需求等深刻转变后确立的一项重大刑事司法政策，在强化人权保障、促进社会和谐、节约司法资源等方面彰显出锦上添花之效，同时亦遭遇基层落地难的困境。针对审前羁押率偏高背后折射出的理念、认知等层面的归因，亟需对标强化理念更新、模式构建、监督考核，以期凝聚执法司法共识、优化少捕慎捕体系、破解司法惯性制约。
关键词：轻罪案件 少捕慎诉慎押 社会危险性 羁押必要性审查
当前，国家治理体系和治理能力现代化向纵深推进，我国刑事犯罪的结构与态势发生重大变化，严重暴力犯罪案件大幅下降，轻刑犯罪案件大幅上升，社会治安整体向好。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出，要根据犯罪情况和治安形势变化，准确把握宽严相济刑事政策，落实认罪认罚从宽制度，严格依法适用逮捕羁押措施，促进社会和谐稳定。为全面贯彻中央《意见》，进一步落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策，结合政法队伍教育整顿成效，最近，T县检察院以2018年以来办理的轻罪案件为研究样本，聚焦审前羁押率偏高这一实践问题，挖掘背后的深层次原因，并有针对性地提出对策建议，以期为构建适应国家法治发展、优化强制措施体系贡献更多的检察智识。
一
当前轻罪案件审前羁押率仍较高的原因
（一）“构罪即捕”理念根深蒂固
实践中，“构罪即捕”的传统理念影响深远，一定程度上造成逮捕率居高不下。同时，伴随司法责任制、捕诉一体等改革纵深推进，审前羁押率始终“高居不下”。一方面，部分侦查人员把逮捕系程序意义上的处理混同于实体意见上的有罪，认为只要有证据证明犯罪嫌疑人有罪便可适用逮捕措施，无论是否有逮捕必要，一律提请检察机关批捕；对于部分可捕可不捕、罪与非罪等争议案件，存在试探性报捕情形，以此来“试探”检察机关的批捕和定罪尺度。另一方面，大多数刑检条线的员额检察官身处一线时间长达十余年，拥有丰富办案经验，但因思维惯性，亦在“传帮带”中持续传导“构罪即捕”传统办案模式，有时难以有效地将刑事司法政策新理念向侦查前端传导，造成“源头”报捕数居高不下。
（二）标准把握存在认知差异
《刑事诉讼法》第81条规定，逮捕应同时具备“事实证据条件”“刑罚条件”“社会危险性条件”三个条件。实践中，员额检察官之间因办案年限、办案经验存在差异等缘由，对上述条件的认识和把握不一。具体呈现两个趋向，其一，“曾经故意犯罪”的绝对化。《刑事诉讼法》第81条第3款虽将“曾经故意犯罪”作为径行逮捕条件之一，但前提是“可能判处徒刑以上刑罚”。案件办理中，有的承办检察官对犯罪嫌疑人“可能判处徒刑以上刑罚”的把握不够精准，存在但凡有曾经故意犯罪就一律予以批捕的情况。其二，社会危险性审查的片面化。据调查梳理，案件中，承办检察官片面地将惯常出现的社会危险表象等同于达到批捕条件的社会危险性。如在故意伤害、聚众斗殴、寻衅滋事等案件审查中，犯罪嫌疑人曾因故意实施上述同类违法行为受到行政处罚的；在赌博等案件审查认定中，犯罪所得为主要生活来源、有赌博恶习的，进而认定其具有再犯的危险并予以批准逮捕。值得注意的是，甚至部分轻伤害案件反映出，无法缴纳赔偿保证金的，多以尚未达成刑事和解可能引发被害人闹访为由认定有逮捕必要。
（三）避免刑事诉讼流程断档
其一，基于诉讼流程顺畅的考量。对犯罪嫌疑人是外来人员、流窜作案、监护人监管不力的案件，为方便讯问、取证、开庭，避免出现毁灭、伪造证据抑或日后因不到案而导致诉讼程序中断，增加诉讼风险，承办检察官往往会倾向选择批捕，以同步破解非羁押性强制措施落地难的困境。其二，基于避免出现串供的考量。共同犯罪案件中，同案犯取保候审可能会出现串供情况，进而影响案件走向。具体而言，人员较多的毒品类、开设赌场类、诈骗类、组织卖淫类案件，犯罪嫌疑人之间有较大的串供风险，一般均予逮捕，这也是审前羁押人数较多的罪名集中原因。其三，基于回避数字化障碍的考量。实践中，不乏一些犯罪嫌疑人不使用或者不会使用智能手机，承办检察官无法使用“浙江检察”APP进行远程告知、远程讯问、认罪认罚具结等，在此情形下亦会考虑逮捕措施。
（四）案件办理质效总体考量
其一，案件质量的“托底保障”。实践中，部分案件通过退查、延期等方式以确保案件质量，其中不乏先期予以批准逮捕的案件，该部分案件待退查回来后一定程度上会成为某月审前羁押率骤增的因素之一。此外，不同地方或时期，基于特定刑事政策导向或特殊法益保护的考量，会从严把握不捕条件。其二，办案时效的“潜在要素”。“捕诉一体”模式下员额检察官成为了刑事案件的“第一责任人”，对于部分案件的捕与诉具有终局性权力，故在较为紧张的办案压力下，针对可捕可不捕的案件，往往会倾向于将流程简单化，一捕了之。同时，认罪认罚适用率的推动，一定程度上依赖于犯罪嫌疑人的被逮捕的状态。易言之，取保候审犯罪嫌疑人若认罪认罚具结实刑的，无疑会加大其认罪认罚的难度；相反，已被批准逮捕的犯罪嫌疑人，为获得从宽“红利”，更愿意认罪认罚。其三，案件评查的“责任顾虑”。实践中，不捕不诉案件成为案件质量评查的重点评查对象。部分员额检察官为避免所承办案件成为评查对象，在处理决定上往往会倾向于批捕和起诉，以此来降低案件被评查的机率，但这类案件中确有一些轻微刑事案件。
二
推动少捕慎诉慎押刑事司法政策落地基层的建议
降低审前羁押率尚需紧扣刑事犯罪结构重大变化的契机，对标贯彻落实中央《意见》精神，锚定理念更新、模式建构、监督考核，充分把握运用宽严相济刑事政策，严格依法适用逮捕羁押措施，进一步推动“少捕慎诉慎押”落地落细，有力助推诉源治理。
（一）注重理念更新，凝聚执法司法共识
1.系统重塑理念。一是强化前端传导。监督前移，依托构建规范高效执法司法制约监督体系要求，进一步发挥侦查监督与协作配合办公室的作用，通过对立案情况、人员信息、讯问实施等及时跟进，实现监督与侦查同步，及时发现和纠正应当立案而不立案、不应当立案而立案、长期“挂案”等违法情形，坚决防止和纠正以刑事手段插手民事纠纷、经济纠纷，切实把牢立案和报捕“关口”。同时，要进一步会同侦查机关明确案件提前介入机制，对未依法收集有效证据以及不符合检察机关提前介入时所提出的证据要求的案件，作出不批准逮捕决定；重点审查未按补充侦查提纲收集证据再次报捕或移送起诉的案件。检警共学，持续优化检警讲堂，常态化同台讲授。如T县检察院从构建大控方工作格局、少捕慎诉慎押刑事司法政策的落实、以审判为中心看侦查取证、检察官客观公正义务看侦查监督、“案件-比”指标看退回侦查等方面为全县公安民警作专题授课。创新打造员额检察官双周例会，邀请侦查机关派员参与研学，逐类研判报捕案件的证据要件、刑罚要件和社会危险性要件，统一执法认识。二是优化办案理念。通过常态化业务培训、岗位练兵、动态化员额管理，持续为检察机关办案组织输入新鲜血液，更新司法理念，引导检察干警在轻微刑事案件、部分涉企等重点案件中落实“少捕慎捕”理念。如涉企案件，检察机关对民营企业及其企业家犯罪要慎重考量羁押必要性，对自愿认罪、真诚悔罪、主动退缴、积极赔偿，且社会危害性不大的案件，能不捕的不捕，并同步做好企业合规与认罪认罚从宽制度、不起诉制度、检察建议制度以及行政合规、行政处罚的融合，助力企业实现“司法康复”。
2.共建执法标准。一是构建捕诉标准。主动对标《关于逮捕社会危险性条件若干问题的规定（试行）》，结合办案工作实际，准确把握“可能”“企图”“有现实危险”的证明标准，进一步具化和量化社会危险性条件，重点加强对诈骗类、赌博类、组织卖淫类等涉案人数较多的案件评断。同时，选取县（区）域内常见多发的轻微刑事案件，探索制定部分类案不捕不诉标准。此外，还应进一步明确对未成年人、孕妇或者正在哺乳自己未满一周岁婴儿的妇女、在校学生（全日制）、盲人或者聋哑人、生活不能自理的严重疾病患者、年满70周岁的老年人等特殊群体，在法律允许的情况下充分释放执法温度。二是推动刑行衔接。在“源头控案”的基础上，对于刑事下行案件，要优化刑行衔接机制，确保行为人“罚当其行”，稳定社会预期。
（二）注重模式构建，优化少捕慎捕体系
1.建构重点审查模式。一是强化社会危险性审查。充分发挥“捕诉一体”优势，全面审查逮捕必要性证据，重点加强前科劣迹和社会危险性审查，细化区分径行逮捕中的曾经故意犯罪刑事前科、惯犯或者曾因故意实施同类违法行为受到行政处罚，审慎把握过失犯罪的刑事前科以及非同类违法行为的行政前科，全面考量是否可能实施新的犯罪。重新审视因犯罪嫌疑人系外地户籍、犯罪嫌疑人系共同犯罪而予以批捕的倾向，更加侧重对社会危险性的全面、真实审查。二是强化羁押必要性审查。对标落实高检院羁押必要性审查专项活动，重点梳理出未审结案件中可以变更为取保候审强制措施的犯罪嫌疑人。常态化加大羁押必要性审查力度，对于捕后因证据发生变化、有新的量刑情节的，及时开展羁押必要性审查，经审查不符合羁押条件的，依法建议侦查机关变更强制措施，切实降低审前羁押率。
2.建构多元调处模式。一是开展“捕前促调”。坚持和发展新时代“枫桥经验”，全面开展轻微刑事案件捕前促调工作，联合公安、法院、司法局出台刑事和解工作暂行办法，进一步加大轻微刑事案件调处力度，重点要细化完善赔偿保证金提存制度及其配套机制。同时，要重新审视司法实践中对于交纳后被害方不提起或者撤回刑事附带民事诉讼的赔偿保证金处置问题。二是落实从宽政策。进一步加大侦查环节与审查起诉环节认罪认罚从宽的适用力度，立足法、理、情三个维度，积极推动犯罪嫌疑人认罪认罚，同时，对于不批准逮捕后法院仍可能判处实刑的犯罪嫌疑人积极兑现从宽红利，切实打消认罪认罚顾虑。
3.建构数智羁押模式。全面审视各地信息化建设水平，稳步释放“非羁码”等数字产品功效，开启全方位、全时段、无死角监管，有效破解外来人员犯罪审前羁押率高的司法难点，切实推进外来人员与本地人员平等化的同城待遇政策及措施。同时，因地适配“电子手环”等非羁押数字产品，抑或适当扩大有能力的保证人范围等，建立多种羁押替代措施，优化与提升取保候审、监视居住措施的适用率，消除办案人员对采取非羁押措施后犯罪嫌疑人可能逃避诉讼或者重新犯罪的后顾之忧，一改“可不捕的”却“不得不批捕”的机械办案模式。
（三）注重监督考核，破解司法惯性制约
1.全力优化考核指标。一是强化考核推动。以Z省检察院《关于贯彻落实<中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见>加快打造法律监督最有力示范省份的通知》为指引，锚定“案-件比”、审前羁押率、认罪认罚适用率等考核指标合理区间，切实用考核推动捕诉质效提升。其中，既要以“案-件比”为导向，有效开展补充侦查工作，强化补充侦查提纲的可操作性，切实减少诉讼环节及降低审前羁押率。以“捕诉案件质量管控工程”为蓝本，进一步优化个案审批关、类案讲评关、案后评查关，确保指标指引作用真正落地；还要建立降低审前羁押审查工作激励机制，直接与检察官的业绩考评挂钩，增强内驱动力。二是完善评查导向。完善案件评查办法，不应将“不捕不诉”案件作为必评项，而应与其他案件适用同等标准，综合考虑确定该类案件列为评查对象的情形，全面夯实司法责任。同时，进一步加大对羁押必要性审查案件的专项评查力度，以及全面推动重点案件交叉评查。
2.着力强化内外监督。一是加强内部监督。充分发挥员额组内、检察官联席会议、三级审核、检务督察等检察机关内部监督载体作用，如每月或每半月通报审前羁押率情况，视情对需要批准逮捕的案件，作出逮捕决定之前进行逐级报备，以统筹控制逮捕率。积极适用不捕案件快速办理机制以及公诉案件限时办结机制，确保刑拘直诉案件以及其他可能判轻缓刑的案件均能在规定的时间节点内办结，重点消化径行逮捕案件，同步加快取保候审案件的办理节奏。二是加强外部监督。探索建立不捕案件、羁押必要性审查案件公开听证机制，主动邀请侦查机关、案件双方当事人、辩护人、人大代表、政协委员、人民监督员等参加听证会，将公开、亲历、兼听、说理等元素充分渗透到检察办案中，不断推动完善审查逮捕工作机制，提升检察公信力，并在依法保障犯罪嫌疑人及其辩护人的合法权益的同时，减少后续申诉环节。
3.稳步弱化政策影响。一是坚持社会危险性标准。慎重审视类案打击政策的地方性、阶段性导向问题，强化与侦查机关、审判机关的良性互动，合力打击部分重点罪名的同时，尽可能降低政策对是否采取逮捕强制措施的影响，切实回归社会危险性的评判基准。二是健全说理机制。及时预判办案过程中可能出现的涉检信访等潜在风险，健全完善双向说理机制，书面告知犯罪嫌疑人批准或决定逮捕的具体理由，主动向被害人及发案单位说明不批捕理由和法律依据，传递公正信号，消弭对立情绪，促进社会稳定。
参考文献
[1]参见王婷婷：《捕后轻刑问题研究》，载《中国检察官》2016年第9期。
[2]参见傅铮、付茸：《“少捕慎捕”刑事政策落实中存在的问题及对策》，载《人民检察》2019年第15期。
作者简介
冯晓音
杭州市拱墅区人民检察院检察长
叶岚
桐庐县人民检察院副检察长
谢凯（执笔人），桐庐县人民检察院办公室检察官助理，法学硕士，系全市检察理论研究人才，曾参与国家级课题5项，在《人民检察》《中国检察官》《检察工作》等检察系统知名期刊发表文章9篇，在最高检《领导参阅件》《检察研究参考》等内部刊物发表文章7篇，6篇专题调研报告获省市级领导批示肯定。
供稿 | 法律政策研究室
编辑 | 韩江