中国检察官 | 高志华、李帅：劳务人员个人信息保护刑附民公益诉讼办案思考
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劳务人员个人信息保护
刑附民公益诉讼办案思考
作 者
高志华
钱塘区人民检察院第一检察部副主任
李帅（执笔人）
钱塘区人民检察院第一检察部干警
本文发表于《中国检察官》2022年第14期（司法实务版）。
摘 要：检察机关在办理侵犯公民个人信息案件时，要坚持源头治理、全链条打击，严惩上下游关联犯罪。同时，依托检察一体优势，注重发挥刑事检察和公益诉讼检察双向合力，向法院提起刑附民公益诉讼，提出精准的公益诉讼请求，输出高质量的法治宣传产品，进而筑牢公民个人信息安全司法防线。
关键词：劳务人员 公民个人信息保护 刑事附带民事公益诉讼 办案思考
一
基本案情及办理过程
（一）基本案情[1]
2019年12月，徐某、郑某合谋在浙江省杭州市、湖州市、绍兴市等地非法从事手机卡“养卡”活动。即先由郑某利用担任手机卡代理商的便利，申领未实名验证的手机卡（又称“白卡”）；再以每张卡35至于40元的价格交由职业开卡人马某某；马某某通过在江苏省的劳务公司员工时某某、耿某某等人，以办理“健康码”核实健康信息等为由，非法采集劳务公司务工人员的身份证信息及人脸识别信息，对“白卡”进行注册和实名认证。为规避通信公司对外省开卡的限制，时某某、耿某某利用郑某工号和密码登录内部业务软件，将手机卡开卡位置修改为浙江省。经查证，上述人员利用非法获取的公民个人信息办理手机卡共计3500余张，非法获利共计人民币14万元左右。其中，有55张“白卡”被用于电信网络诈骗犯罪，涉及68起诈骗案件，犯罪数额共计人民币284万余元。
（二）办理过程
2020年11月20日，浙江省杭州市公安局钱塘区分局对徐某等6人涉嫌侵犯公民个人信息罪立案侦查。同年12月10日，浙江省杭州市钱塘区人民检察院刑事检察部门提前介入案件侦查，发现犯罪嫌疑人利用工作便利，非法获取公民个人信息注册“白卡”，侵犯了不特定公民的隐私权，损害了社会公共利益，遂引导公安机关对证实损害社会公共利益的相关证据进行取证、固定。2021年2月4日，公安机关以徐某等6人涉嫌侵犯公民个人信息罪将案件移送起诉，刑事检察部门经向检察长汇报，将案件线索书面移送给公益诉讼检察部门。同年8月9日，公益诉讼检察部门以刑附民公益诉讼立案，并在正义网上刊登公益诉讼诉前公告。公告期满后，法律规定的机关和有关组织未向法院提起诉讼，当事人违法行为造成社会公共利益受损的不利后果仍未消除。2021年11月30日，浙江省杭州市钱塘区人民检察院向浙江省杭州市钱塘区人民法院提起刑附民公益诉讼。2021年12月31日，法院以侵犯公民个人信息罪对徐某等6人判处有期徒刑三年至七个月不等刑期，判令被告人连带赔偿人民币14万元，并在国家级新闻媒体上进行公开赔礼道歉。被告人未上诉，判决已生效。
二
案件办理的主要做法
（一）发挥检察一体制度优势，积极探索“等外”领域刑附民检察公益诉讼
在办理该案时，《个人信息保护法》尚未审议通过，现行法律尚未明确赋予检察机关在公民个人信息保护领域开展公益诉讼的职能，但检察机关基于国家利益和社会公共利益保护的需要，在切实论证检察监督必要性及可行性的基础上，依托检察一体优势，积极探索“等外”新领域，[2]具有法理依据和现实必要。
一是现行规范性文件为公民个人信息保护公益诉讼新领域探索提供了法理依据。2019年10月、2020年5月、2021年6月，杭州市人大常委会、浙江省人大常委会、中共中央先后印发文件，明确要求检察机关积极稳妥探索办理安全生产、个人信息保护等领域的公益诉讼损害案件。[3]上述文件均授权检察机关在公民个人信息保护领域开展公益诉讼新领域探索，为该案提起刑附民公益诉讼提供了法律支撑。
二是公民个人信息安全具有社会公共利益属性。物联网、人工智能等高新技术的发展，社会进入信息深度挖掘应用的大数据时代，集成化的海量数据成为高效分析社会需求、辅助社会决策的基础工具，个人信息无可厚非的成为充满高度应用价值和商业价值的“数据黄金”，价值不断攀升。[4]在此背景下，侵犯公民个人信息的违法犯罪与日俱增，严重威胁公民人身、财产安全和社会管理秩序。据统计，2017年以来，全国共侦破侵犯公民个人信息案件1.7万余件，查获各类公民个人信息300余亿条，非法获取、出售、提供、交换公民个人信息已形成“黑灰”产业链条，滋生出电信网络诈骗、网络赌博、敲诈勒索等犯罪，已成为危害公民个人利益及社会公共利益的犯罪隐患。
三是针对侵犯公民个人信息的行为难以通过私力途径予以救济。虽然公民个人信息安全受法律保护，但囿于维权成本高、专业性强、举证困难等现实原因，绝大多数公民个人在合法权益受到侵犯时往往不会起诉、不愿起诉或者难以胜诉，公民个人信息安全保护始终面临违法成本低与维权成本高的现实困境。
在对上述问题研究论证后，办案人员认为，检察机关将公民个人信息保护纳入公益诉讼新领域探索保护，具有社会正当性和现实必要性，经层报浙江省人民检察院公益诉讼检察部门批准，对该案提起刑附民公益诉讼。
（二）发挥三查融合制度优势，对侵犯公民个人信息的行为坚持源头治理全链条打击
当下，公民个人信息在网络空间呈现“裸奔”状态，犯罪分子利用低廉的经济成本便能获取大量高度集成化的公民个人信息，经批量测算，杭州地区每条信息低至0.03元。鉴于此，被泄露的公民个人信息往往成为电信网络诈骗犯罪的“基本物料”。犯罪分子把非法获取的公民个人信息用于注册手机卡、银行卡作为实施诈骗的基础工具，利用这些信息对被害人进行“画像”实施精准诈骗。在办理该案过程中，检察机关以“三查融合”制度为依托，把惩治侵犯公民个人信息作为打击治理的重点任务，对于侵犯公民个人信息的行为，坚持源头治理全链条打击。办案人员通过查办徐某等人侵犯公民个人信息犯罪，依法严惩公民个人信息泄露的渠道和人员的同时，着重审查下游涉嫌电信网络诈骗等关联犯罪线索，在检察环节强化审查、调查、侦查三者融合推进，将相关犯罪线索闭环管理，利用数据共享平台规范流转给公安机关。经与公安机关协作配合、高效联动，查证有55张涉案“白卡”被犯罪分子用于电信网络诈骗犯罪，涉及68起诈骗案件，犯罪数额共计人民币284万余元，精准打击了利用公民个人信息实施的关联犯罪，斩断了“黑灰”利益链条，反向推动加强对公民个人信息的全面司法保护。
（三）发挥公益诉讼制度优势，检察机关提出的精准诉讼请求获得法院判决支持
“检察机关是社会公共利益的守护者”，公益诉讼检察旨在保护公共利益或者恢复、补偿受到减损的公共利益。在此背景下，诉讼请求的提出与公益诉讼休戚相关；诉讼请求的确定，事关公益诉讼目的的实现，最大程度上决定了公益诉讼检察捍卫社会公共利益的成色。在办理该案时，检察机关将提出精准的诉讼请求列为该案刑附民公益诉讼的主要办案目标，并获得了法院的判决支持。一是明确经济惩罚，依据《侵权责任法》第二十条的规定，确定徐某等人按照非法获利数额承担赔偿责任。在侵犯公民个人信息案中，大多难以确定被侵权人因人身权益损害造成的财产损失，为此，刑事检察部门在提前介入刑事犯罪过程中，要求公安机关重点查清涉案犯罪嫌疑人的非法获利数额，公益诉讼部门依据上述法律规定，诉请徐某等人根据非法获利数额14万余元承担赔偿责任。二是明确名誉恢复，依据《侵权责任法》第十五条的规定，要求徐某等人就侵犯公民个人信息的行为公开赔礼道歉。该案中，被侵权人的身份证件信息、脸部识别信息等系公民个人的私密信息，徐某等人非法收集、存储、使用、提供、交换被侵权人的公民个人信息，已侵犯被侵权人的隐私权，公益诉讼检察部门依据上述法律规定，要求徐某等人在国家级新闻媒体上公开赔礼道歉。
（四）发挥检校合作制度优势，利用现有平台输出检察法治产品强化普法示范作用
浙江省杭州市钱塘区地理位置优越、经济地位突出，拥有三个国家级平台[5]和全省最大的高教育园区（即浙江省下沙大学城），辖区内制造企业数量多、规模大，外来劳务人员聚集。在办理该案过程中，杭州市钱塘区人民检察院针对不法分子通过实地宣传推广等“地推”手段获取大学生、劳务人员、老年人等特殊群里个人身份证信息、脸部识别信息等公民个人信息的情况，利用检校合作平台，选派检察官与辖区内高等院校法学院的师生共同组建法治宣讲团，陆续在大学城、园区企业、村（居）委会等地开展反诈防骗、公民个人信息保护等主题普法宣讲共12场，开展宣传教育，提示预警风险，以案释法，提升社会公众的防范意识和识别能力。
三
司法实践中遇到的困难
（一）诉讼监督标准有待统一。具体表现为，一是社会公共利益损害认定的标准不统一。《个人信息保护法》明确规定对侵犯公民个人信息、损害社会公共利益的行为可以提起公益诉讼，但检察办案人员在具体执行过程中就“行为有无损害社会公共利益”以及“损害社会公共利益的程度”等实际问题存在不同法律认识和判断标准，直接影响能否提起公益诉讼。二是提起刑附民公益诉讼的标准不统一。据对本地区相关判例的不完全统计，不同辖区的办案人员或同一辖区的不同办案人员针对犯罪情节和损害后果相似的侵犯公民个人信息案件，出现有的案件提起公益诉讼、有的案件不提起公益诉讼的不同处理结果，直接影响公益诉讼的办案效果。
（二）诉讼请求类型有待丰富。现阶段，检察机关在办理侵犯公民个人信息刑附民公益诉讼案件时，“赔偿损失”和“赔礼道歉”成为通行做法，诉讼请求相对单一。主要存在两个问题：一是赔偿损失的数额与被侵害的社会公共利益不对等。检察机关受限于证据采集等现实困难，通常以涉案人员的非法获利数额提出赔偿请求，尽管被侵犯的公民个人信息数量庞大，但每条信息价格低廉，致使非法获利总额较少，仅以非法获利数额提起民事赔偿请求，难以弥合被侵害的社会公共利益。二是公开赔礼道歉所起到的社会预防效果相对较小。赔礼道歉属于最低层次的道德要求，尽管能在一定程度上敦促涉案人员改过自新、重新做人，但难以做到对社会公共利益的有效弥补以及对同类行为的有力震慑。
（三）资金管理使用有待明确。如上所述，法院通常判决支持检察机关提出的赔偿损失的诉讼请求，但如何管理使用该笔赔偿资金，司法实践中却遇见了一些问题：首先，赔偿资金的收缴规则尚未明确。“判决了，钱交到哪里”成了困扰司法机关和被告人的一个共同难题，各地做法不一，存在上缴国库、缴至法院执行款专用账户、开设公益专用账户、设立合作基金会专用账户等不同做法。其次，赔偿资金的使用规则尚未明确。赔偿资金“谁来用、用在哪里、怎么使用”尚处于摸索阶段，在公民个人信息保护公益诉讼领域还没有具体的法律规定和成熟的经验做法。最后，赔偿资金的监管规则尚未明确。通说认为，公益诉讼检察权利是一种代表权利，检察机关不能支配赔偿资金。由谁监管资金执行使用情况，关乎公民个人信息保护的质效。
四
提升办案质效的相关启示
（一）建立制度化的诉讼监督标准
新时代背景下，刑事诉讼、公益诉讼和检察侦查是检察机关树立法律监督力、维护司法公正和社会公共利益的“检察拳头”。明确刑附民公益诉讼的法律监督标准，做到应诉尽诉，是彰显法律监督刚性的重要体现。一是明确公共利益损害标准。公共利益受到损害是检察机关提起公益诉讼的必要前提，笔者认为，准确厘清侵犯公民个人信息的行为是否损害社会公共利益，需要满足以下四个认定条件：第一，信息具备实用性，即具有社会价值供社会公众所需，如面部图像；第二，信息具备时效性，即具有长期有效的功能，如身份证号码；第三，信息具备涉众性，即达到一定规模，影响不特定多数人，如某小区业主登记信息；第四，行为具备公共性，即信息被用于社会公共领域，如被用于电信网络诈骗犯罪活动。[6]二是明确提起刑附民公益诉讼标准。诉讼是检察机关树立法律监督刚性力的重要体现，笔者建议，检察机关依托检察一体制度优势，制定类案参照性标准或原则性指引，将刑附民公益诉讼作为一项常态化的重点工作来抓细抓实，对侵犯公民个人信息、损害社会公共利益的案件，刑事检察部门应逐案将线索移送公益诉讼检察部门，通过内部协作配合，对该类案件做到刑附民公益诉讼应诉尽诉的监督目标，切实增强公益诉讼法律监督效果。
（二）探索多元化的诉讼请求类型
丰富的诉讼请求，对于全面有效保护社会公共利益至关重要。信息价格低、非法获利少、损害赔偿少，与被损害的社会公共利益、造成的社会危害结果之间存在巨大矛盾，“赔偿损失”和“赔礼道歉”难以有效遏制侵犯公民个人信息的行为。笔者认为，从社会治理效果出发，探索多元化的公益诉讼请求具有司法实践价值。一是引入惩罚性赔偿制度。违法犯罪成本低，是侵犯公民个人信息行为屡禁不止的重要原因，可参照消费者权益保护、食品安全等领域适用惩罚性赔偿的有益做法，在个人信息保护领域确立惩罚性赔偿制度，除要求犯罪分子赔偿损失外，判处其支付一定比例的惩罚性赔偿金，进而提高违法犯罪成本，提升惩处与预防效果。二是探索消除危险诉讼请求。加强与公安机关的协作配合，在侦查阶段即要求公安机关对犯罪分子使用的存储介质、社交账号、电子产品等涉案工具予以扣押，依法向法院提出消除危险诉讼请求，在司法机关监督下，要求涉案人员注销其用于非法获取、出售、提供、交换公民个人信息的QQ邮箱及账号、微信号、网盘等存储介质、社交账号，永久删除涉案电脑、手机等电子产品内的信息数据，彻底消除危险源。
（三）健全规范化的资金管理规则
规范化地收缴、使用公益诉讼赔偿资金，并将该资金最大限度地用于公民个人信息保护领域，是提起刑附民公益诉讼赔偿请求的应有之义。结合办案实际，笔者认为，应尽快完善公民个人信息保护赔偿资金的管理规则，一是设立专项账户。用于收缴侵犯公民个人信息案件的赔偿资金，指定专人对该账户资金进出账实行专项管理。二是实行专款专用。检察机关会同法院、政府行政部门、公益组织等制定赔偿资金使用细则，做到专款专用，最大限度地将资金用于公民个人信息保护，预防和减少犯罪。三是强化诉后监督。进一步转变法律监督理念，坚决摒弃“一诉了之、一判了之”等办案倾向，发挥检察能动履职，紧盯赔偿资金流转环节，全程监督赔偿资金使用情况，确保专款专用、合法合规使用。
（四）塑造法治化的精品培育路径
“案例是鲜活的法治教科书”，张军检察长在全国检察机关电视电话会议上多次强调“检察业务条线的每一位干警，要努力成为既能办案又善于总结提炼的干警”。随着《个人信息保护法》的施行，公民个人信息被依法纳入公益诉讼保护范围，检察机关在办理该类案件时，刑事检察部门和公益诉讼检察部门要发挥检察一体优势，树立案例培育意识，挖掘案件背后存在的治理缺项和问题短板，积极做好社会治理这“后半篇文章”，及时总结案件的典型特征和检察履职的有益做法，在此基础上培育打造典型案例，塑造一条“办案—案例—办案”的闭环路径，努力把社会关注的典型案例打造成全民受教育的法治公开课，以点带面提升公益诉讼保护质效。
参考文献（向上滑动阅览）
[1] 2022年4月21日，该案被最高人民检察院评为打击治理电信网络诈骗及关联犯罪典型案例。
[2] 参见《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释[2020]20号）第二十条。
[3] 参见《杭州市人大常委会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》第一条、《浙江省人大常委会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》第二条、《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》第十一条。
[4] [英]维克托·迈尔·舍恩伯格、肯尼思·库克耶著：《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，盛杨燕、周涛译，浙江人民出版社2013版，第45页。
[5] 三个国家级平台，是指杭州经济技术开发区、杭州综合保税区、临江高新技术产业开发区。
[6] 参见孙传玺、崔雪：《侵犯公民个人信息刑附民公益诉讼案件难点破解》，《中国检察官》2020年第14期。
供稿 | 法律政策研究室
编辑 | 韩江