9月全国混改政策趋势解析！“两类公司”的改革挑战
文|刘斌（中国人民大学管理学博士，访美学者，知本咨询首席国企改革专家）
编辑|亿亿
时间进入到2019年第四季度，国有企业的改革浪潮正在以同心圆扩大方式向全国各个省份延展。
在9月份这一个月，知本咨询混改研究院统计到20项相关省份新出台的国企改革政策。
这些政策发布地，除了经济发达省份，还有宁夏、内蒙、甘肃、广西等中西部省份。
政策集中于三个主要方面，除了关于推动本省企业市场化决定工资总额机制之外，最为显著的，就是改进本省国有资本监管和授权模式，同时加快建立国有资本投资公司和国有资本运营公司（以下简称两类公司）的改组。
这是一个重要的信号：通过改组或者新建“两类公司”调整优化国有资本监管模式，优化国有资本布局的战略性工程，正在从中央企业全面扩散到各个省区，形成全国性改革新局面。
这也是一个重要的挑战。
从全世界的角度来看，在这个领域可供学习参考的国有资本公司化样本为数不多，最有价值的标杆来自于新加坡的淡马锡公司。
但是新加坡的国情、企情与中国差别太大，国资的规模大小和行业宽度更是不能同日而语，照搬淡马锡显然没法让中国的国有资本投资、运营公司走向辉煌。
所以，中国的国有资本投资、运营公司建设实践，实际是在进行全世界创新的一次国有资本管理改革的实验，能不能成功，怎么样才能成功，如何积累成功经验，有什么必须防范的问题和风险？
这四个问题的答案，只能依靠中国人、中国企业和中国国资的原创智慧。
目前，这次改革已经拉开序幕，2018年《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》奠定了“两类公司”改革的基本框架；2019年《改革国有资本授权经营体制方案》明确了国有出资人对于“两类公司”的监管和授权基本模式。
这两个文件，能够帮助我们对改组或者新建国有资本投资公司和运营公司找到基本的方向。
从实践角度观察，九十多家中央企业集团中，已经有19家企业在过去的两三年内开始作为国有资本投资公司的试点单位，两家企业进行国有资本运营公司的试点，可以说，中央企业中的两类公司，无论实际的改革进程快慢、改革力度大小，都已经基本具备了国资监管新态势，那就是20%的企业成为了“两类公司”。
下一步，要做的，也是正在各个省市发生的，就是如何深化推动国有资本投资公司和运营公司在省一级和核心省市一级国资监管体系的试点落地。
这个挑战比较大，也需要我们更多的系统思考！
为什么这样讲呢？
因为从数量上来看，省一级层面的国有资本投资公司和运营公司，截止到2019年上半年，一共有122家（含副省级中心城市一级），这个数字与中央企业21家两类公司比较，绝对值是高的，但是从比例数据来看，同口径项下的国有企业集团大致为1300家，目前的省级层面两类公司只占不到10%，这个比例大大低于中央企业。
如果可以进行推演，我们能够感受到，省级国资体系增加“两类公司”数量的必要性和迫切性。
如果同样用20%作为大致分水岭来推算，全国范围内，省和副省级城市需要的国有资本投资公司和运营公司应该在200家以上，有增加一倍的空间。
在新的两类公司设立后，地方国资监督管理体系的变革，才会真正到位。这个任务很大。
在地方层面扩充“两类公司”，同样是一个艰巨的任务。
因为这并不是简单的多找一些各省监管的国有企业集团，把它们做个更名换性，叫做国有资本投资公司或者国有资本运营公司就能完成的工作。
它涉及到更加复杂和系统的思考，要不然，就会东施效颦，南辕北辙。
我们不妨来一场头脑风暴，探讨“两类公司”建立中的基本问题。
1
“小号两类公司”怎么找？
无论是国有资本投资公司，还是国有资本运营公司，都有突出的特征。
“资本”是最突出的共同特征。
为了实现管资本的特点，有投资管理的属性，对于“两类公司”的企业选择，就有了基础标准：
一是自身的业务规模要比较大，资本规模可以达到实现产业投资、产业重组的要求。
二是既然国有资本的投资和运营是在产业结构上做好文章，那么成为“两类公司”的企业，需要在产业结构上有所多元，最好有一个以上的支柱性产业，同时，这些产业又可以通过市场化的竞争衡量业绩，通过资本化的运作实现进退。
目前，中央企业中19家国有资本投资公司，多数都具有这样的特点，这也算是选择标准吧。
不过，这个标准，放在各个省级国资体系里面，答案就会区别很大。
原因在于，中国各个省份的经济规模差别大，江苏、山东、广东这几个省份，2018年入选中国500强的公司数量分别达到50家以上，也就是说这每个省份里面，收入规模达到300亿元以上的企业，有50家之多，当然其中可选择作为国有资本投资公司、运营公司的企业就能够比较多一些。
而其他省份则差距明显，以中部省份湖南为例，只有6家企业进入中国500强，其他的企业规模都没有达到这个基本规模。
所以，如何在地方国企规模整体偏小的环境下，找到“小号”国有资本投资公司和运营公司的玩法，是各省市推动此项工作落实的第一大挑战。
2
如何防止“换汤不换药”？
无论是中央企业的21家，还是地方已经组建的122家，还是新宣布建立的各省“两类公司”，都有另外一个共同的特点：通过改组的形式成为国有资本投资公司或者国有资本运营公司。
比如2019年9月，甘肃省明确了三家国有资本投资公司，分别是甘肃省国有资产投资集团有限公司、甘肃省建设投资（控股）集团总公司、甘肃省电力投资集团有限公司，一家国有资本运营公司，甘肃省新业资产经营有限责任公司，这几家企业都是通过改组方式转型为两类公司。
虽然，在23号文件里，明确规定两类公司是可以通过“新建或者改组”两种方式获得准生证，但到目前为止，我们还没有看到一些新建企业的实际落地案例，各级监管部门都先选择改组的方式。
原因很清晰，在很多行业里已经有国有资本的产业旗舰，不选改组选择新建，显然不符合逻辑。
不过，这就会带来另外一个问题，这些国有企业集团，一直是以产业集团或者是省属一级企业的模式生存和发展的，以前并不知道自己要升格为国有资本投资、运营公司。
现在被授予这个改革抬头和靓丽的外表，就面临一个深刻变革的选择：
要么是通过积极改革将自己的业务结构、管理模式、干部理念都从一家产业集团变为投资型企业；要么是换汤不换药，公司的牌匾换了，但是内部依然是习惯性的管理结构。
客观的讲，由于企业成长都有路径依赖，企业管理都有惯性，这些新的“两类公司”不由自主的滑到“换汤不换药”的第二选择，是特别大概率的事件。
如果是这样，中央和各省精心思考和推动的国有资本管理体制变革模式，就很可能走了型、变了样，甚至于最终与之前的国企模式没什么重大区别！
所以，我们想讲，各个省级层面上，国有资本投资公司和运营公司的试点和推进，不能够只重视给几个企业换个名字，加个身份，更为重要的是，要从内到外进行投资型公司的深入调整。
我们也建议，中央层面和各省层面，对于已经有两类公司职能的所属企业，要把对公司管理的提升和转型，作为考核这项改革试点成败的核心要素，加强推动，加强评估。
如何来推动这个深入的两类公司变革？
我们也将下次专门写文章说明。
我们为今日的内容做个小结。
国有资本投资公司和运营公司的组建，是中国国有资本监管体制改革的重要顶层设计，此事上关中国国企管理效率和模式的升级，下关数万家国有企业的治理结构和管控结构变化，所以需要认真谨慎对待。
目前，已经进入到各个省份大力推动“两类公司”改组的关键性阶段，如何把这项工作做好，如何解决两个重要的问题，我们建议进行深入的思考并及时制定改革政策。
未来，中国国有资本投资公司和运营公司，必定能够成为全球经济舞台上一种崭新的活力之源，协助中国企业更成功的参与和引领经济社会的发展。
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