本文主体内容曾刊载于《企业管理》杂志2019年第12期，现将文章完整内容进行发布，以飨读者。
文| 刘斌（中国人民大学管理学博士，访美学者，知本咨询首席国企改革专家）
编辑|亿亿
如果我们可以展翅飞翔，与穿梭的2019时间同步，与广阔的中国国有企业改革同行，滑翔在本年浩瀚国企改革洪流的上方，所能俯视的，可能就是上面这样四句话所描述的国企改革场景。我用一句话来总结2019的改革时代——“国企改革春播年”。这一年发生了哪些国企改革故事？演绎了怎样的国企改革进程？预示了何种国企改革的趋势呢？从2018年开始，推动国有企业全面深化改革的政策开始密集落地，2019年以来的国家级和各省市地方性改革政策颁布，每个月都给国企各项改革带来助力。其中，最为引人关注和热议的，是三个领域的政策进展与创新。我们理解，本次国企改革的重要目标，是在两个层面并行推进的。一是从宏观层面上，实现从对国有资产的管理模式向对国有资本的管理模式改变；二是从微观层面上，实现对国企的能动性激发，释放企业活力。这两个层面的改革，有一个联结点，那就是国有资产监管模式转换过程中，通过“授权、放权”来推动中国国有企业进一步发展成长。继2018年7月国务院颁布《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号），明确通过国有资本投资公司、国有资本运营公司的改组和新建进一步推动国资监管模式改革。2019年在国资监管授权放权改革方面的政策，持续推出。4月28日，国务院正式发布了《改革国有资本授权体制方案》（国发[2019]9号），9号文明确指出要进行“国有资本分类授权经营改革”。我们认为这个改革有两个层次的含义：第一个层面，是为国有资本出资人职能界定边界，同时保证所监管国有企业的责权利清晰，有充分的自主权。“政府公共管理职能与国有资本出资人职能分开，依法理顺政府与国有企业的出资关系，依法确立国有企业的市场主体地位，最大限度减少政府对市场活动的直接干预。”第二个层面，是从企业层面，得到授权的国有企业将拥有完整的企业法人财产权和经营自主权。由于企业的差别很大，所以9号文制定了一个有弹性的原则——“一企一策”。“按照功能定位、治理能力、管理水平等企业发展实际情况，一企一策地对国有企业分类授权，做到权责对等、动态调整。”一个月后，6月5日，国资委正式发布了《国务院国资委授权放权清单（2019年）》。在这份授权清单中，国资委明确，为了激发微观主体活力与管住管好国有资本有机结合，最大程度调动和激发企业的积极性，重点选取了5大类、35项授权放权事项列入《清单》，包括规划投资与主业管理（8项）；产权管理（12项）；选人用人（2项）；企业负责人薪酬管理、工资总额管理与中长期激励（10项）；重大财务事项管理（3项）等。2019年的授权清单，是一份鼓励和推动中央企业改革的清单，将“中央企业审批所属企业的混合所有制改革方案……”等改革的审批权力充分下放。在这份文件中，也明确指出，“集团公司要对所属企业同步开展授权放权，做到层层“松绑”，全面激发各层级企业活力。”整体来看，从国有资本投资公司和运营公司的组建和授权经营，到国资委对中央企业的授权放权，都是本年度国企改革的明显政策主线，重大趋势。2019年的国企改革，呈现出全国性政策层面和各省市政策层面同步推动，协同发力的特点。其中更有代表性意义的，是北京、深圳和上海的区域性国企改革政策，我们择要做一说明。
2019年8月9日，作为中国省级国资最重要的代表区域之一，北京国资委颁布了《市属国有企业混合所有制改革操作指引》（京国资发【2019】15号）。在此之前，全国国资系统还没有类似指导实施国企混改的操作指南文件，因而北京市这个政策，成为地方国资混改操作指引的首例，对于各地国资系统具有重要的借鉴意义。我们认为，北京市的这个政策文件，在系统性、操作性和创新性方面兼具特色，尤其在八大领域有创新亮点。- 再如，在混改后的国有股权管理问题上，北京《操作指引》说明“国有股东要建立有效的派出国有股东代表履职报告制度和考核评价制度。国有股东代表应当在授权范围内，参与企业的股东会等会议，跟踪任职企业经营、财务指标的变动，及时做出分析判断，妥善处理存在的经营、财务风险，涉及重大事项应及时报告国有股东”等。
2019年8月，与北京政策基本同步，在建设中国特色社会主义先行示范区的重大利好环境下，《深圳市区域性国资国企综合改革试验实施方案》（简称“深圳方案”）由国务院国有企业改革领导小组审议通过。深圳方案共有国企改革政策39条，正式完成了对本地国资国企改革的蓝图设计。我们这一政策的核心思想，可以概括为“金三角”，这个“金三角”一共有三个边，代表深圳改革的三条主线。所谓一体，是指“以基础设施公用事业为主体”，这和很多其他省份的国有经济布局是不同的。深圳将基础设施公用事业作为未来国资布局的主干，充分说明深圳认为国有资本应该首先立足于在市场失灵的公共产品领域发挥作用，起到基础性和保障性功能，不是直接参与市场的竞争，而是为市场的发育提供一个良好的平台。所谓两翼，是指深圳要打出两个面向未来的拳头。其中左翼是金融，右翼是战略性新兴产业。深圳的一体两翼，能够充分展现出市场化的导向，有所为、有所不为的国有资本定位思想，以及充分结合本地特点的实事求是作风。
第二条主线，是在国资监管结构上实现1+1+X。目标是打造一家国有资本投资公司，一家国有资本运营公司，另外推动发展若干家代表深圳水平的企业集团。深圳的目标是，打造一批国有大型骨干企业，力争形成1-2家世界500强企业，6-7家资产规模超1000亿元、2家市值超1000亿元的优势企业集团。深圳改革方案明确提出，“到2022年，深圳国资国企系统将培育更多具有全球竞争力的世界一流公司，深圳市属企业总资产达到4.5万亿元，资产负债率保持在65%以下，全年实现营业收入6000亿元，利润总额达到1000亿元，净资产收益率位居全国领先地位。”深圳要“依托国内外多层次资本市场，综合运用股权、基金、资金等运作方式，推进资源资产化、资产资本化、资本证券化。大力推动国有企业上市，创造条件实现集团公司整体上市，加大市场化并购上市公司力度，推动国有资产向上市公司集中，使上市公司成为深圳国有企业主要组织形式和管资本等重要载体。”深圳国企改革“金三角”模式，从国有资本的分布，到国有资本监管的格局，再到国有企业改革的方向，比较完整的阐述了深圳作为建设中国特色社会主义先行示范区框架下，深圳地区国有企业改革发展的总体布局。2019年9月初，另一个中国国企改革先锋城市上海，全文公告了《上海市开展区域性国资国企综合改革试验的实施方案》（上海33号文），进一步从区域经济角度丰富和创新了国企改革政策。上海33号文除了继续明确国资基本改革方向外，在几处国企改革的核心政策领域，做出了四个崭新的突破，从这一点来说，充分体现出“改革试验”的意味，同时，对于其他省份进一步学习上海市的新经验，开辟了重要空间。33号文指出，“扩大员工持股试点范围，允许整体上市或核心业务资产上市的企业集团经营管理团队和核心员工参与员工持股。适度调整员工持股企业与所在企业集团交易限制，在科技型、创新型企业适度放宽单一员工持股比例限制。积极探索员工以科技成果出资入股。”熟悉国家员工持股政策的朋友可以看出，这些上海的政策规定在核心层持股的企业范围、能够纳入持股设计的企业业务资质、核心员工持股比例等核心问题方面，都有比较大胆的创新突破。“鼓励国有控股上市公司实施股权激励，依据行业特点合理设置业绩考核指标和条件，放开股权激励收益水平限制。遵循中央关于完善国有金融资本管理指导意见的精神，在上海地方国有金融上市公司探索股权激励试点。”这个政策，放开了2006年国资委和财政部颁发的《国有控股上市公司（境内）实施股权激励试行办法》规定，“高级管理人员个人股权激励预期收益水平，应控制在其薪酬总水平（含预期的期权或股权收益）的30%以内”，是对上市公司积极推动实施股权激励计划的重要助推力。
第三个突破和第四个突破，分别是对于国有创业投资企业开展业务中国有资产评估和产权管理环节进行市场化原则优化放开，以及开展国有技术类无形资产进行交易制度改革，试点非公开协议转让的政策。这两个突破领域，是在国有企业市场化运作过程中经常遇到的核心问题。2019年已经过去的10个月，除了北京、深圳、上海这几个典型区域外，其他各个省份也比较密集的出台了本省的国企改革落地政策，集中于国有资本投资公司和运营公司改革、国有企业工资决定机制改革、混合所有制改革等不同方面。总体来看，从解读到行动，中国国企改革在各个区域正在形成广泛的合力，地方国企改革的力度将会不断加大。于2018年8月正式启动的“双百企业”综合改革示范工程，在2019年进入了关键性第一年。这项国资委牵头的全国性改革工程，希望在国有企业现代治理机制建设、市场化经营机制完善、混改和股权多元化、激励约束机制建设、历史遗留问题解决，以及加强党的建设等“五突破、一加强”的核心领域，让入选“双百工程”的近450家企业，成为全国国有企业的先行示范，从基层出发摸索创新改革经验。双百企业综合改革工程，是以落实十八届三中全会后制定的“1+N”国企改革政策为基本目标的，这些既有的国家改革政策就是双百工程的基本参照体系。由于国有企业行业众多、历史复杂、特点各异，很多企业在推动、执行改革的过程中产生了一些具体的问题和困惑。为了解决这一问题，2019年6月，被称为“双百九条”的重磅政策文件出台，国务院国企改革领导小组发布了 “关于支持鼓励“双百企业”进一步加大改革创新力度有关事项的通知”(以下简称302号文件)，这个改革文件有如下两个突出个特点：首先是明确提出“法无禁止即可为”，推动双百企业带头创新性改革。当很多双百企业和国有公司都在为寻找当前政策和自身实际的衔接落地细节而不得，苦闷、苦恼的时候，这七个字可谓及时、解渴、精准。告诉各位企业家未来的改革，不是照着条文去做，而是远离政策禁区大胆创新，实操空间大大扩宽。“法无禁止即可为”，就是底线思维、高压线原理，为国企改革创新提供了原动力。其次是给双百企业带来了新政策细节。302号文件，虽然在政策上没有出台更多新内容，但是更加明确、更加细致的指明了双百企业在混改审批权限、市场化机制改革、正向激励、容错机制、员工持股等改革方面的政策边界。特别是在第六款中规定： “双百企业”及所出资企业属于科研、设计、高新技术企业的，其科技人员确因特殊情况需要持有子企业股权的，可以报经集团公司批准后实施，并报同级国有资产监管机构事后备案。这个内容是对于既往员工持股改革中“上不能持下”规定的明确优化，这种政策细节的提出，将有效力的帮助双百企业推升改革动力，优化创新改革方案。即将过去的2019年，有很多关键性数字让人难以忘怀。如果从国企混改的角度去看，三组数据最有代表性。国企改革每个阶段都有标志性工程、示范性企业，在本轮国企混改历程中，有两个关键性企业改革工程，最引人注目，有两个核心数字，160和450。第一个，是2019年5月由国家发改委发布的第四批国企混改试点名单，入选企业为160家。从十八届三中全会以来，发改委牵头推动的混合所有制改革，截至目前已经推出3批50家重要领域的混改试点，希望这些企业通过先行先试，为更大范围内推动国企改革积累经验。2019年的第四批试点名单中，中央企业系统107家，地方企业53家，资产总量超过2.5万亿元。从数量上看，超过了前几年三批试点名单总和的三倍，从资产规模上看，改革试点正在向国民经济骨干行业的大型企业进行延展。第二个，是2018年8月由国资委首次明确，并且在2019年5月完成更新增加的，“双百工程”综合改革示范企业名单，目前约有450家中央企业下属公司和地方国资企业入选名单。正如前文所述，这个双百工程是一项落实1+N国企改革政策为目标的综合改革，这450家企业正在国资委等部门的支持和推动下，展开从公司治理、市场化运营、混改和股权多元化、激励约束机制、历史问题处理，以及加强党的领导等多维度综合改革。可以说，2019年的国企改革明星，首先要从这160家混改试点企业、450家双百示范企业中产生。值得期待！
那么，截止到目前，中央一级企业和地方国资企业里，具体的混改行动和混改方案进展如何？我们在来分析一对数据：274，这是目前中央企业一级正在对外招募混改合作伙伴的企业项目数量；1517，这是目前知本咨询统计的各个省份公开招募投资者的混改项目数量。2000多个混改项目，要么在初步有了混改的眉目，要么正在热烈的进行状态。从中央企业来看，2019年10月18日，国务院国资委牵头，北京产权交易所和上海联合产权交易所两家共同向全社会推荐274个央企混改项目，拟引入社会资本规模超过2000亿元。准备进行混改的中央下属企业，涉及到90多家中央企业的各个业务领域，既有轻资产的服务型企业，也有资产规模较大的能源和装备型企业。总体来看，央企层面的混改，体现出“一企一策”，分头推进的格局。与此相对应，地方国企改革则显现出以省为单位，集中向社会进行混改项目批量发布的明显特点。根据知本咨询国企混改研究院对全国个省区的不完全统计，从2018年到2019年，一些混改热度相对较高的省份，包括山东、辽宁、天津、山西、广东等九大省区持续成批次的向社会推出本省的混改企业和项目，这些省份总计推出1517家次（部分项目两次推荐）的地方骨干企业混改项目。（详见图1）混改的历程是层层递进的，中央和地方国资系统推荐的混改企业，在与意向投资者进行接触，并且完成混改方案设计和报批后，进入混改股权的实施环节，必须要进行公开股权交易，也就是要在全国各省有资质的国有产权交易市场挂牌，按交易程序进行增资或股权转让。如果说对外招募投资的推荐是前期的宣传和广告，那么股权交易的环节就是买卖的谈定和成交。所以，混改交易环节的数据，对于我们判定国企改革的规模、效果具有重要的作用。
2019年1月到10月，根据知本咨询对于全国范围内35家国有产权机构的交易数据统计，一共有1822家国企股权项目正式披露交易信息，进入了股权交易的实质性阶段。同时期，正式披露成交的国企股权项目为791家。简单来看，2019年平均每个月有近200家国企项目（含增资和股权转让）在全国范围内进入实质性的交易阶段，充分体现了国企改革的热度和浪潮。同时，如果不考虑交易信息披露和成交披露的时间差异影响，用同一时间段数据进行比较，能够发现1-10月份成交数量792家是远低于总项目数量1822家的。如果用成交比例作为指标进行分析，这一段的比值为43%。也就是说，国企股权交易中有一半以上的项目，由于综合原因没有成交。市场交易自然有市场选择，国企改革欢笑失落各半。 混改是一件鼓舞人心的改革大事，同时也是一件系统复杂的企业难事。这种股权结构的顶层变化，对于企业战略、公司治理、股东管控、企业模式、机制政策都将带来重大的影响。正式因为这样，很多国企在启动混改进程后，发现面临诸多挑战和难题，总结来看，有三个共性的落地难题。我们刚刚讲过，2019年1-10月全国股权交易的成交比例为43%，也就是说在股权转让和增资过程中，有一半以上的企业项目都没有在股权交易市场成交，没有投资者来摘牌，这充分说明一个事实，“投资人引进”并不容易。为什么很多准备混改的国企，最终没有得到投资者的青睐，成就混改姻缘？我们认为，这其中关键是混改企业和投资人对于混改的预期和价值发生了错位。从混改企业角度来看，需要能够带来战略性资源和有资本实力的投资者；从投资者时限来观，需要能够带来资本增值和便于自身产业拓展和控制的企业项目。这两个方面，通常会发生割裂，那么就没法找到交集。如果希望更多更好的提升国企混改的成功率，那就要在投资人市场上多下功夫，特别在混改后国企的收益权提升和管治权增加方面，给予投资者充分的空间。这项工作，任重道远。积极推进多种形式的中长期激励，是本轮国企混改的重要内容。其中积极稳妥慎重推进核心层持股，是受到广为关注的中长期激励内容，很多国企都跃跃欲试，积极思考。不过，在我们研究和经历的案例中，发现员工持股这个政策工具，在落实过程中有诸多难题，需要系统破解，否则那些仓促上阵的员工持股计划，不仅难以起到改革和激励的作用，反而将很大程度上影响企业未来的长期发展。首先是，不是每家国有企业都适应于进行员工持股，都能做好员工持股，需要慎重思考而后行之。关于开展员工持股的前置条件，在2016年133号文件中已经有明确规定，在此基础上，我们经过研究和实践认为，有六类国有企业难以直接实行员工持股，它们分别是成熟期的大企业、上市公司的核心下属企业、知识资本贡献小的企业、员工基数过大的企业、市场化程度低的企业、业务独立性不足的企业。如果对非上市公司的核心岗位持股政策没有深刻的理解和吸收，没有对本企业是否适用于这样的政策进行深刻思考，就盲目买票、随便搭车，很可能结果是上错了车，不仅没向前行进，反而造成反复，甚至是企业的波折，得不偿失。
其次是，搞了员工持股方案，也没起到有效激励的效果。这项政策本来是通过长期利益绑定的方式，实现核心团队和企业共成长、同发展，但如果在核心员工持股方案中缺少了对于持股意愿、持股能力的综合考虑，也没有将员工持股的激励效果和本企业的日常薪酬福利以及年度绩效考核激励等有效结合，也没有把长期激励和本单位的人力资源管理和开发融入在一起，而是单兵突进搞持股，最终的结果是，领导们为此很忙、很累，员工却没有获得感、荣誉感和幸福感，心血白费。2019年，国有企业改革的主题词之一，就是“授权放权”。从国家层面上，实现国有资产监管主体向中央企业、两类公司和地方国企集团的授权放权。同时也明确要求一级国有企业集团要层层松绑，层层授权，一企一策，动态评估。这是一个良好的政策环境，为国企改革营造了相当优良的空间。然而，在国企进一步推动授权放权体系改革，特别是推动对于混改下属公司的授权改革时，遇到新的系统性难题。授权放权难，首先反映在企业集团的整体管控改革配套没有与混合所有制企业改革同步进行。以一些中央企业为例，通过过去十多年的集团管控实践，多数企业都形成了垂直管理的集团化管理体系，比如集团一体化人力资源管理、一体化财务管理、一体化采办等各项核心业务和职能系统，都垂直监管，一竿子插到底。这样的管控体系，对于之前的全资下属公司管理，能够起到高效率、低风险的作用，但是对于混改的多元股权结构来说，就存在诸多矛盾。一边是混改企业需要独立性较强的董事会决策，另一边是国有股东的垂直管控环境，导致很多混改企业无所适从。授权放权难，另外反映在混改的容错环境空间还不成熟。授权放权，希望国有企业股东单位，将一定程度上的经营决策权限充分授予混改企业的董事会和经理层，允许混改企业根据市场化的要求主动创新和突破。那么这个时候对于国有股东单位的职能决策部门和领导人来说，提出了很多新的考验。
有些授权放权的决策，会让自己承担更多的决策风险，同时下属混改企业的激励和搞活成果又和自身没有直接关系，在此环境下，很多集团职能和决策者都会本能地选择降低风险，而不是大力支持授权放权。因而，如何将集团整体层面上的“容错环境”不断扩大，让国企股东单位也能大胆创新和授权，是未来改革配套工作的新命题。2019年还有一小段时间就要过去了，回顾这充满改革活力的春播一年，改革的政策环境不断优化，改革的实施进程不断扩散，改革的崭新课题不断显现。最后用我今年撰写的一副春联，为即将结束的2019年中国企业混改送上祝福，期待2020年的改革能够继往开来，迎来盛夏的繁荣。上联：公混私、私混公、公混公，混来混去混成国家大事下联：改政策、改治理、改机制，改来改去改成企业头条版权声明：本文系知本咨询旗下自媒体“混改风云”创作，未经授权，禁止转载！如需转载，请获取授权。另，授权转载时还请在文初注明出处和作者，谢谢！北京知本创业管理咨询有限公司——核心专家团队、最多原创管理技术、数百家大型国企咨询服务经验，商务合作请联系戴老师，咨询电话：136 8301 8006