国企混改容错机制：什么错能容？什么错不能容？

文| 刘斌（中国人民大学管理学博士，访美学者，知本咨询首席国企改革专家）

编辑|亿亿

国企混改是国家大事、企业大事。同时，这件事的关键性、敏感性和原则性都很强。

由于本轮混改实践满打满算只有五年时间，积累的经验不多，现行的政策也难以满足每家企业的个性化需要。

政策鼓励基层创新，支持一企一策，但是面对数以千万计或者亿计的国有企业股权资产，如何能把握好改革方案细节，不会在日后形成历史性问题，是很多国企领导人进行决策时不得不考虑的关键因素。

所以，大家期待突破，也希望有明确的改革容错空间。

我们也欣喜的看到，在国家推出的改革配套政策中，在不同的部分，都描述和强调了对于“容错机制”的表述。

我们今天就此问题展开一些讨论。

谈到这个容错问题，要有几个层面的基本认识，大家别搞混。

首先呢，出现了“错”，才能谈到“容错”。

在改革的过程当中，依据政策规定进行的改革部署，特别是那些在改革探索过程中，根据企业实际情况进行的创新性设计，对国有资本整体收益提升、对企业市场化经营有帮助的改革行动，哪怕是因为涉及到重新划分奶酪造成局部人士不舒服，不高兴，那也属于改革的正常现象，根本不要用容错机制来解释。

第二个层面是，如果在改革过程中，由于对环境判断有失误，操作过程有瑕疵，造成了改革结果与预期有较大偏差，这时才出现所谓“容错”的问题。

在这个时候，就有新情况需要判断，“什么样的错是能容的？”，“什么样的错是不能容的呢？”

禁区：三种原则性错误

判断容错的空间，我们要回到相关政策描述上来。

在现行的各项改革政策中，发改委2057号文件，以及《中央企业混合所有制操作指引》，“双百九条”等几个文件中，分别对容错进行了说明，从我们的角度来看，目前比较全面说明容错的政策表述，是来自于北京市2019年颁布的《市属企业混合所有制操作指引》，是这么说的：

“对于按照规定履行民主决策、方案制定、审计评估、资产交易、办理交割登记、审核上报等程序，未发现牟取非法利益的混合所有制改革项目，可视为履行勤勉尽责义务，给予免责容错”。

根据这个规定，我们认为，有三种原则性错误是不能容的！

原则错误1：重大程序不合规行为

混改当中面临诸多决策程序，按规定在企业内部决策环节、混改方案审批环节、国有企业产权价值确定环节、公开市场交易环节等四大核心程序里，都要严格按照政策规定进行开展。

如果由于各种原因，出现了以上环节的程序不合规行为，这样的错误，属于原则性错误，是要追责的。

原则错误2：方案内容重大偏差

混改的起点，是国有股权的多元化结构设计，有些伴随着核心层的长期激励设计，终点是企业的市场化机制改革。

在这些领域里，虽然可以允许“法无禁止即可为”，但是不能出现方向性的重大偏差。

比如，国有股权设计方案里，对于商业二类企业，不恰当的使国有股权失去控股地位；再比如，在核心层持股方案里，造成对应的国有股权利益明显受损等等。

因而，混改的方案设计十分重要，必须避免类似的方向性问题出现。

原则错误3：牟取非法利益行为

这个错误很明显。

在国有股权的混改中，涉及到公允定价问题，涉及到关联交易产生的利益输送可能性问题，也涉及到核心层持股中可能的国有资产收益权和控制权不恰当损失问题。

就此，在《中央企业混合所有制操作指引》中，有明确的描述：

“防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务，杜绝国有资产流失。”

这些情况后面，反映出来的是个别企业管理者的“侥幸心理”和“擦边球思想”，希望利用政策的空隙，或者利用手里的职权，多谋取一些利益。

我们接触的实际的情况是，多数最终出现“非法牟取利益”的追责案例，在开始和过程中，当事者都没有认识到问题的严重性，有时被改革的激情、利益的驱动和政策的空间所迷惑，最终导致不可逆反的后果，得不偿失。

容错区：三种伴生性问题

在上述混改三类原则性错误之外，我们就能讨论，如何为广大的国有企业家和管理者开辟改革的有利空间，激励大家不断创新变革。

综合政策表述和我们的实践感受，在混改当中的容错空间，主要体现在这些方面：

容错空间1：市场波动

在国有资产定价方面，《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》（2057号文件）首次提出，“对于按规定程序和方式评估交易的国有资产，建立免责容错机制，鼓励国有企业推动混合所有制改革”。

这是对于最关键容错领域的全面表述，它的意思是由于市场波动、行业变迁等各种不确定因素产生的国有企业资产在若干年后发生价值增长变化，与当年资产评估价值出现偏差，只要混改当时的企业估值程序和方式符合规定，那就不能在若干年后追溯既往，免除企业决策者后顾之忧，这将有力推动国企战略性混改决策的更快落地。

容错空间2：改革绩效不及预期

改革总是要承担风险的，混改更是如此。我们反复强调过，一混就灵从不存在，一个设计初衷非常好的混改方案，在实施过程中会出现各种各样的影响因素。

有的时候，混改完成之后由于市场和管理等因素，企业的业绩并没有预期一样快速增长；有的时候，混改投资人与国企股东的合作并不像预期那样水乳交融，还时不时产生矛盾；有的时候，开展了核心层激励后带来新的矛盾和问题，比如对分红收益不满，对管理现状不满等。

这些问题，只能通过继续改革来解决，而不是推翻了当初的混改设想，所以是容错空间里重要的组成部分。

容错空间3：改革过程中的细节安排不到位

混改是一个系统工程，每一个步骤都涉及到大量的利益平衡，也涉及到广大国企员工的基本利益。

同时，企业管理者又不是神仙，可以样样精通，有时在有限的改革时间里进行决策，势必对一些问题估计不足，对一些矛盾预判不够，事后造成新的改革问题。

比如，从混改方案的角度来看，详细的股权比例和股权多元化节奏和顺序考虑不周全，会导致未来的发展受到影响；

再比如，混改当中涉及到业务重组、员工身份转变和安置问题，有些政策选择不十分恰当，员工的安排没有落实到位，导致员工有不满情绪；

还比如，在混改企业的治理结构和市场化机制设计方面，出现新的矛盾和问题；

为了鼓励改革，这些问题都需要改革空间充分的包容，给予理解和支持。

总结一下，今日我们系统深入地分析了“容错机制”这一混改的核心政策领域，相信大家就能明白，什么样的错误可容，什么样的错误不能容，什么样的行为根本不属于错的范畴。

当我们划分清楚改革“禁区”和“容错区”，才能更好地推动混改再前进。

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