两场热战骑虎难下, 美国兵工厂遭遇严重产能危机?｜文化纵横
【导读】据媒体报道，2023年11月2日美国众议院通过向以色列提供援助的法案，将为以色列提供数十亿美元资金采购“铁穹”等武器装备。新一轮巴以冲突爆发以来，美国不仅向以色列提供武器，还加强了在中东的军事存在，同时仍为乌克兰提供援助。然而，美国的军火库能支撑多方军需吗？当前美国军工生产和供应能力的现状如何？
本文指出，欧美军工业正面临严重的产能危机，其国防工业基础大有缺陷，武器供应能力增长缓慢。以美国为首的西方国家将俄乌战争作为校验武器性能和军工产能的“试验场”，借机革新武器生产模式、重振“民主兵工厂”，但却遭遇挑战——军事援乌几乎耗尽美国某些类型的武器系统和弹药库存，欧洲的军备有限问题则更突出；私营化的军事承包制度、军工企业招工难等问题进一步加剧欧美军火供应困难。
如今，欧美国家正促进国内增产和加强国际合作，采取联动发展再工业化和增加军工产能、重拾“学徒制”、构建援乌联盟等策略，来应对军备危机。但在作者看来，西方国家的国防军工问题与社会发展肌理密切相关，传统应对方法已无法适应美国对欧洲和亚太的战略需要。美国长期存续的军事承包制若不有效变革，私人企业力量将难以真正发挥作用，军工生产的多元化也会变成空谈。
本文原载《文化纵横》2023年第5期，原题为《重振“民主兵工厂”？——欧美军工业产能危机及其应对》，仅代表作者观点，供读者参考。
重振“民主兵工厂”？
——欧美军工业产能危机及其应对
俄乌战争是“二战”后欧洲最大的地缘政治危机，更是一场影响全球秩序的战争。然而，与其说它是乌克兰与俄罗斯之间的战争，倒不如说是一场美国领导下的代理人战争，是美国及西方集团与俄罗斯的比拼和较量。一年多来，俄乌战争过程跌宕起伏，从“特别军事行动”演变为一场旷日持久的消耗战。欧美国家的军火生产和供应能力成为影响战争结果的“第二阵线”。为此，以美国为首的西方国家将俄乌战争作为验校武器性能和军工产能的“实验场”，并借此契机革新武器生产模式、推动重振军工和制造业，从而为应对战争持久化以及亚太地区的地缘战略风险做好准备。但从现实来看，这一过程面临重重困难与挑战，重振“民主兵工厂”无法一蹴而就，也非一日之功。
▍俄乌战争与欧美军工业产能危机
美国长期自诩为“民主兵工厂”，是西方军事援乌中的绝对主力。根据美国国防部公开信息统计，2021年8月~2023年7月末，美国已43次授权从国防部库存中为乌克兰提供军事装备，对乌军援规模和武器类型层层叠加。至于美国援乌总额，各方观点不一，知名智库机构基尔世界经济研究所认为超过了768亿美元，其中军事援助占比高达61%（466亿美元）。2023年7月以来，美国对乌军援频次明显加快，最短间隔仅为一周。在已交付对乌援助金额方面，美国位居首位，高于欧盟两倍，英国、德国分列其后。美国政府认为自身和盟友的“倾囊相助”，帮助乌克兰人民保卫家园，特别是美国提供的反装甲和防空系统“在战场上发挥了真正的作用”。2023年，美国参议员马克·凯利（Mark Kelly）和塔米·达克沃思（Tammy Duckworth）在《纽约时报》发文，认为美国的军事援助对乌克兰能否赢得战争至关重要，是俄罗斯未能如愿在数日或数周内攻下基辅的关键因素。中外学界也普遍认为美国及其盟友的对乌军事援助，削弱了俄罗斯的军事优势，重塑了战争态势。
然而，俄乌全面战争已持续一年半有余，日益焦灼拉锯，乌克兰对武器的消耗量远超欧美政府的预判。早在2022年，就陆续有专家和媒体预警，认为乌克兰在战火打击下基本丧失了军工生产能力，西方武器库储备有限且增产缓慢，而俄罗斯的武器弹药充足。2023年上半年，乌克兰武器供给困难和损耗严重的问题更加凸显。在智库研究和彭博社、CNN、《华尔街日报》、《华盛顿邮报》、《外交事务》等知名媒体、杂志的推动下，国际社会对西方的军工能力展开了一场声势浩大的反思。西方能否为乌克兰提供持续稳定的军事武器援助，成为这次讨论的焦点；美国军工业则首先被指在应对俄乌危机方面准备不足，武器的生产与美国及其盟友的国家安全需要脱节，徒有“民主兵工厂”之名。
不止于此，有关美国军备“危机”的各类论调，其内核更指向对美国能否从容应对未来潜在地缘战略更大危机的担忧。美国国际战略研究中心（CSIS）2023年报告披露，军事援乌大量消耗甚至耗尽了美国某些类型的武器系统和弹药库存，包括但不限于“毒刺”地对地导弹、155毫米炮弹、反坦克导弹系统等。军事和战略专家认为，美国在继续援助乌克兰和保持自身战备应对突发危机之间，产生了巨大的矛盾和冲突，特别是削弱了美国在印太地区建立可信威慑实力或在军事冲突中与竞争对手国对峙的能力。他们基于兵棋推演得出，一旦美国与俄罗斯或中国发生正面冲突，美国的精密武器库恐在数小时、最迟不过数日内消耗殆尽，出现弹药库不足导致的“空箱子”问题。
欧洲军备存储有限问题更加严重。冷战结束后，欧洲国家的重心转向经济和社会福利建设，最大限度精简军备、削减国防开支，在安全上严重依赖美国。美国一直希望北约各国的军费占比不低于其国内生产总值的2%，但到2021年，只有10个国家勉强达到该门槛。2022年，在俄乌战争刺激下，欧洲防务支出整体提升，达到冷战结束以来最高水平。然而，连续几十年在国防建设方面投资不足，导致目前欧盟国家饱尝苦果：缺乏关键防御能力、武器库存不足、战备水平落后。德国正是其中典型代表。早在2018年，德国野战装备、车辆和战机普遍短缺的问题就引发了热议，近年又面临全军弹药告急问题。2022年，《法兰克福汇报》指出，军事援乌导致德国的军备库存见底，德国联邦国防军的弹药储备只够两天。
整体来看，美国等西方发达国家的国防工业基础大有缺陷，武器供应能力增长缓慢。“二战”结束后，始于美国，后拓展至西欧、日本，发达国家普遍经历了去工业化进程。在此过程中，美国军工制造业朝两个方向转型发展，一是国防制造商为求利润最大化，将部分业务外包海外，优先发展高利润、高价值的军火采购商品，其他必备的零件和材料则依赖进口；二是进行私有化、并购集中化和现代化的改造。这导致美国军工产业高度集中且空心化，供应链严重依赖外国（特别是中、俄两国），生产和供应关键国防产品的能力备受影响。如今，美国仅存5家主要国防承包商，数量较上世纪90年代减少了90%以上。新冠疫情和大国竞争更令美国的供应链短板暴露无遗，其军工企业在获取零部件和关键矿物材料的各个环节不断面临挑战，原材料短缺、运输成本上升、生产延误问题层出不穷。
尽管美国等国的军工厂正采取24/7工作制进行“数十年来最大规模的弹药生产”，但仍遇到严重的供应困难。整个北约的军工产能加起来，甚至赶不上乌克兰军队的消耗速度。乌克兰每天的炮弹消耗量超过美国最大炮弹工厂斯克兰顿1个月的产能，相当于一个欧洲国家和平时期一年的订单量。“标枪”反装甲导弹、装甲车等武器装备的生产也面临相似问题。对比更显危机和压力，美国政府推断，其主要竞争对手国的高端武器系统和设备的增速是自身的5~6倍。
此外，招工难也是美国及其盟友国家面临的一个普遍且棘手的问题。由于金融和服务业兴盛，吸引了绝大多数的就业人口，社会普遍认为制造业职业前景暗淡，缺乏吸引力。新冠疫情导致的“大辞职潮”，更使得制造业招工雪上加霜。国际知名统计机构Statista的新近调查报告显示，2022年美国有5000万名劳动力自愿辞去工作，以寻找更加心仪的职业；麦卡锡公司计算，截至2023年4月，美国制造业劳动力缺口已达百万规模之巨；德勤公司以及制造业协会预估，到2030年，该数字将达到210万。“大辞职潮”对军工企业的冲击尤为严重，航空航天和军工企业员工的离职率远高于平均水平。加之军工生产对工人技能有特殊要求，通常要员工接受职业培训或至少两年的学徒培训，人才补充难度大、周期长，专业劳动力的短缺，让西方军工厂扩建增产的计划难以落地。美国军工巨头雷神公司的首席执行官格雷格·海斯（Greg Hayes）直言，目前欧美军工企业最大的困扰在于“没有足够的人力资源支持行业增长”。
最后，一个不可忽略的问题是，欧美国家国防生产方式亟待调整。欧美国家的武器生产主要采取私营化的军事承包制度，国防部与合作行业伙伴每年签订合同，固定化和模式化地生产武器。由于无法得到政府的长期保障，这些军工厂不愿冒风险扩大生产、大举招募劳动力，以及进行成本高昂的自主研发。政府和国防承包商在该问题上各持己见，前者寄希望于后者在高额获益的同时主动承担责任和风险，后者希望前者给予保证并签订长期生产合同。若不解决这些分歧，欧美难以实现军火生产和存量增加的目标。
▍欧美国家的主要应对策略
目前美国及其盟友国家正通过促进国内增产和加强国际合作，从长期建设和应急手段两个方向来应对军备存储和产能问题。美国是国际军事援乌的领头力量，承担了乌克兰的大部分军火需求压力，不仅如此，还担负着欧洲国家的部分防务压力。因此美国方面的变化将产生全局性影响，需重点关注。
耶鲁大学历史学者迈克尔·布雷内斯（Michael Brenes）认为，私有化是制约美国军工业发展的根本所在，只有联邦政府对军工生产体系进行更多干预，美国才能成为名副其实的“民主兵工厂”。该论断具有合理性，美国联邦政府发挥更大责任和作用无疑是一个重要的改革方向，但彻底结束美国军工业的私有制、实施国防动员的举国体制，近期内恐难实现，也不符合美国一贯的价值导向。在公私关系这一核心问题上，美国政府主要通过立法和投资，来激励私营资本推进国防创新。美国众议院已通过了总额8860亿美元的2024财年国防预算法案，相较2023年增长了280亿美元，创“二战”以来世界军事预算之最。美国参谋长联席议会主席小查尔斯·Q. 布朗（Charles Q. Brown Jr.）表示，近期美军提交的所有预算申请均要求进行长期采购，以便与承包商签署多年期合同。以上变化不仅有利于增加军火库存，同时也增加了国防承包商及相关产业扩产建设的信心。
美国正加快推动“全政府”“全社会”参与的国防现代化革新。如美国国防部发布《小企业战略》，旨在减少小企业参与国防行业的壁垒、增加其竞争机会，更好地利用国防部投资项目增强国防工业基础，提升国防工业能力。一项创新之举是，美国国防部成立战略资本办公室，吸引更多风险投资注入开发新武器技术和生产国防关键技术及产品的公司。目前市场反响热烈，数据提供商PitchBook指出，在2023年前五个月，美国风险投资机构达成了总值约170亿美元的200多宗国防和航空航天交易，超过该行业2019年全年的融资额。这些硅谷国防初创企业的激增，一定程度上推动了国防工业基础的创新和现代化。
国防产业的稳健发展与国家工业实力休戚相关，激活一些关键的产业链、重振工业已是欧美国家的主流共识。美国将再工业化建设与提高军需产能紧密结合，十多年来实施多项产业政策，对关键的先进技术及其相关产业部署巨额公共投资，其规模和力度被认为是“美国几代人未见之最”。仅拜登政府任上，就已出台《通胀削减法案》《芯片和科学法案》《基础设施投资和就业法案》等重要立法；截至2023年5月，4700亿美元的美国制造业领域的私人资金，有一半流向了半导体供应链，而众所周知，半导体是现代高科技电子设备和军火武器的核心组成部分，也是许多关键技术的基础。美国政府还辅助利用《国防生产法》，要求企业加大对国防相关领域半导体供应链的保障力度。军火商巨头洛克希德马丁公司、通用电气集团等加入制造业回流队伍，将部分生产线迁回美国，积极扩厂提高产能。这些军工企业受益于全球防务开支激增，业绩呈现倍数增长，间接带动了钢铁、半导体、电子设备和高级材料等行业的热度。客观而言，美国军工企业在未进入战时生产的状态下，能基本上满足乌克兰的军火需求，正是得益于美国的再工业化建设。
针对技术人才短缺问题，美国政府和企业重拾“学徒制”。在高等教育大众化浪潮下，“学徒制”在美国长期处于边缘位置。近年来，美国专业技术劳动力紧缺，培养周期短、受众群体广、课程内容针对性强、回报率高的“学徒制”受到美国雇主和年轻人的青睐。美国联邦政府正在全美范围内强化“学徒制”教育。如《通胀削减法案》提供高达５倍的税收抵免等措施，鼓励企业开展“学徒制”；2021财年，全美开展了近2.7万个注册学徒项目，既涉及传统基建领域，也包含高端制造业。美国还借助《芯片和科学法案》为理工科学生提供助学金和贷款，并创造就业机会，让更多人获得必要技能和培训。此外，拜登政府还考虑积极吸纳有相关技能的外来移民，及利用人工智能技术提高工业生产率，来弥补劳动力不足的问题。
在国际层面，美国纠集50多个国家以双边和多边方式构建援乌联盟，其核心措施可概括如下：一是拉拢盟国友国，持续对俄罗斯施压。如《华盛顿邮报》披露，美国成功让埃及暂停为俄罗斯生产4万枚火箭弹，转而向美国出售弹药火炮以援助乌克兰。二是扩大西方世界的武器生产，重振军火生产线。北约方面建议成员国将年度国防开支占国内生产总值2%的目标视为“最下限”，进行大订单集中生产，激励国防承包商大幅增加对近年来政府未大规模采购的物资的生产，特别是155毫米炮弹。2023年7月，欧盟国家达成协议，投入5亿欧元补贴欧洲的武器制造。目前，英国购买了生产155毫米炮弹的生产线。法国签署协议配合乌克兰联合生产武器配件并提供武器设备的保养。西方国家还派出专家团队赴乌克兰进行武器修护，以解燃眉之急。三是优化盟国之间的武器配置和供给合作。美国鼓励北约向乌克兰转让F-16战机、“风暴阴影”巡航导弹等作战性能更高的武器。此举可谓一石多鸟，在避免直接越过“红线”刺激俄罗斯的情况下，补充了乌克兰的军火需求，其盟友作为回报可以升级换购美国的F-35战机。目前，英国和荷兰同意牵头建立一个帮助乌克兰采购F-16战机的“国际联盟”，德国又向乌克兰援助了2套“爱国者”防空系统及其他紧缺军备。四是构建集体供应链安全，典型措施有美国主导下的“芯片四方机制”，以及划设的科技、人员、信息交流的“信任区域”。
短期来看，西方军工业正在与时间赛跑。若按计划发展，欧美主要军工厂普遍表示，只需几年时间，其产能就会达到预期目标。然而，长远来看，西方国家的国防军工问题根植于社会发展的肌理，与内政外交政策紧密联动，影响因素较多。对美国而言，“头痛医头、脚痛医脚”的传统应对方法已无法适应新形势下美国对欧洲和亚太的战略需要。美国将再工业化建设和增加军工产能联动发展，以期达到相辅相成的效果。然而，长期存续的军事承包制若不加以有效变革，私人企业力量难以实现真正调动，军工生产的多元化也会演变为空谈。此外，军工产业发展有其独特性，严重依赖政府的国防预算，各界对欧美政策的连续性存疑。特别是对于一些财政捉襟见肘的欧洲国家，追加国防支出，意味着会挤占其他方面特别是有关民生的支出，从而影响政府执政根基。当西方国家不再增加国防和工业发展预算，或减少相关补贴后，其制造业和军工业是否又将受到冲击？这些有待进一步观察。
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