【聚焦PPP】2017年1-8月财政部PPP政策要点概览 | 稼轩实务

2017年1-8月，财政部发布的规范性文件中，内容与PPP项目存在直接或间接关系的主要有：《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）、《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》（财金[2017]55号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号) 、《财政部、住房城乡建设部、农业部、环境保护部关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）、《财政部、民政部、人力资源社会保障部关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金[2017]86号）。本文将上述文件中的PPP要点内容摘录整理如下。

1.《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）

4月26日，财政部印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（以下简称50号文），文件旨在落实预算法和国发[2014]43号文的要求，纠正地方政府违法违规举债担保，防止发生区域性系统性风险。50号文共提出6项工作：

 第一，对地方政府融资担保工作进行清理排查，地方政府在规定时限内完成自查整改。

第二，完善规范融资平台公司管理。列出地方政府权力负面清单：（1）地方政府及所属部门不得直接或利用政府性资源干预平台公司日常运营和市场化融资；（2）地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司；（3）地方政府不得将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源；（4）再次强调，2015年1月1日后融资平台公司新增债务不属于政府债务；（5）允许地方政府成立或参股融资担保公司或融资担保基金公司，地方政府在出资范围内对担保公司承担责任。

第三，划分PPP项目中的地方融资行为的权利边界。（1）关于基金，50号文允许地方政府单独出资或与社会资本共同出资设立各类投资基金为PPP项目融资，但不得使用借贷资金出资，不得利用基金变相举债；（2）关于基金融资及PPP融资方式，50号文给出明确限制，地方政府不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式设定额外附加条款，以变相举债。

第四，强调落实预算法的地方债务限额制度，地方政府举债必须国务院批准的限额内，且只能以发行地方债劵的方式。

第五，建立跨部门联合监测和防控机制，由财政部门会同发改委、人民银行、银监、证监等部门建设大数据监测平台，建立财政、发展改革、司法行政机关、人民银行、银监、证监等部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制，加强对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等组织违法违规行为的跨部门联合惩戒，形成监管合力。

第六，按照《关于全面推进政务公开工作的意见》的的规定和要求，进一步落实地方政府及其所属部门举债融资行为的决策、执行、管理、结果等信息的公开工作。

 2.《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)

 87号文对政府购买服务的规范要点有：

第一，购买服务限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目，符合《中华人民共和国政府采购法》。

提出的负面清单包括：（1）不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目；（2）严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目；（3）严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目；（4）严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

第二，关于预算，（1）政府购买服务应当先有预算，所需资金已在年度预算和中期财政规划中有安排，不得把购买服务作为增加预算单位财政支出的依据；（2）棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。

第三，关于违法违规融资。（1）不得利用或虚构政府购买服务合同变相举债；（2）不得通过政府购买服务合同向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资；（3）不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

3.《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》（财金[2017]55号）

6月7日，财政部印发的55号文旨在通过规范PPP资产证劵化，推动证劵化落地工作。文件印发后不足一个月，7月13日，财政部金融司便联合人民银行金融市场司、证监会债券部共同举办了首期PPP项目专题业务培训班。培训会信息显示，中国证监会内部已经成立了专门的PPP证券化工作组，证监会将着力建立联席工作机制，统一PPP证券化的监管标准，加快推动REITS等新型产品落地，PPP资产证劵化有望成为未来中国资本市场最有影响的板块。

55号文分四个方面对PPP资产证劵化提出要求：

第一，分类稳妥推动PPP项目资产证劵化。

对项目证劵化的基础资产进行分类规范：（1）项目运营阶段，按照使用者付费、政府付费、可行性缺口补助等不同类型，能够给项目带来现金流的收益权、合同债权可作为基础资产；（2）项目建成运营2年后，项目公司股东持有且可转让的、能够带来现金流的股权可作为基础资产；（3）项目运营阶段，为项目公司提供融资支持的债权人，为项目公司提供建设支持的承包商等企业，可以合同债权、收益权等作为基础资产。

第二，对资产证劵化的PPP项目提出限制条件。

PPP项目应当运作规范，权属清晰，项目方案实施科学，合同体系完备，运作模式成熟，风险分配合理，通过物有所值评价和财政承受能力评价，项目公司预期现金流能覆盖项目融资利息和股东投资投资收益。作为基础资产的财产收益权、股权、债权等权属清晰，没有设定质押或担保。项目发起人符合相关要求。

第三，证劵化的工作程序。

（1）项目是否开展证劵化，以及证劵化中的权利义务，由社会资本方和政府方在PPP项目合同中进行约定，发起人按照合同约定提出证劵化申请；

（2）优先支持水务、环境保护、交通运输等市场化程度较高、公共服务需求稳定、现金流可预测性较强的行业，重点支持符合雄安新区和京津冀协同发展、一带一路长江经济带等国家战略PPP项目，鼓励项目公司控股股东的行业龙头企业开展资产证劵化；

（3）为各级财政部门推荐的项目和中国政企合作基金投资项目筹备专门的绿色通道。

第四，加强PPP项目资产证劵化的监督管理。

（1）要求项目公司对基础资产采取严格的风险隔离措施，坚持真实出售、破产隔离原则。发起人及基础资产的原始权益人要履行基础资产移交、现金流归集、信息披露、提供增信措施等相关义务。证劵化不得改变控股股东对项目公司的实际控制权和项目运营责任，严禁变相退出。证劵化偿付困难时，发起人与原始权益人不得承担约定以外的连带偿付责任；

（2）证劵化的成本应按照合同约定承担，不得转嫁给政府和社会资本方。证劵化产品的偿付责任，由项目公司以其持有的基础资产和增信安排承担，不得将证劵化产品的偿付责任转嫁给政府或公众，影响公众服务的稳定性；

（3）做好证劵化信息披露工作，证劵化业务做到公开透明。建立多元化、可持续的资金保障机制，推动不动产投资信托基金发展。

  4.《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）

455号文由财政部、住建部、农业部、环保部四个部门联合发布，要求政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面推行PPP模式，未有效落实全面实施PPP模式政策的项目，原则上不予安排相关预算支出。

同时提出如下要求：

第一，必须成立具有独立法人资格的项目公司，做到商业风险隔离。强调政府不得为项目融资提供担保，不得对项目商业风险承担无限责任，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。

第二，以运营补贴作为财政资金投入的主要方式，也可从财政资金中安排前期费用奖励予以支持，逐步减少资本金投入和投资补助。

第三，优先支持民营资本参与的项目。

5.《财政部、民政部、人力资源社会保障部关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金[2017]86号）

财政部等四部门在8月14日印发该文件，明确了养老服务机构引入PPP模式的基本原则，重点引导和鼓励社会资本参与保障型基本养老服务和改善型中端养老服务。社会资本的选择流程，项目回报机制等PPP核心要素和财政部保持一致。

创新点有：（1）关于政府方投资方式。机关、企事业单位将所属的度假村、培训中心、招待所、疗养院等，闲置厂房、商业设施及其他可利用的社会资源，商业地产库存高、出租难的地方，可转型为养老机构，吸引社会资本运营管理。合作方式包括授权经营、资本金注入、土地入股、运营补贴、投资补助等；（2）除中央基建投资基金给予扶持外，设立养老服务业引导性基金、养老服务产业基金，鼓励社会资本进入养老服务行业。

编辑 | 稼轩文编社

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