[聚焦PPP]本轮PPP政策特点的全景分析 | 稼轩实务
1. 政策高密期
中国吸引私人资本参与政府公共产品供给，始于20世纪80年代。20世纪80年代初到90年代末，是PPP模式的第一轮发展高潮。彼时正处改革开放初期，为积极吸引外资，中央允许外资进入商业开发领域。在推行过程中，地方政府为缓解建设资金压力，逐渐将资本范围从中外合资、中外合作扩展到城市基础设施建设，一度引发社会资本的投资热潮，但在1996年前后，交通部为首的中央部门出台整顿政策，遏制投资热情。第二轮热潮大约在90年代末到20年代中，1995年—2005年间。城镇化建设浪潮加大资金需求，中央放开民间投资力度。期间，建设部、计委出台政策为民间资本松绑。2004年，国务院发布《国务院关于投资体制改革的决定》，2005 年，国务院出台的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称旧三十六条）是第一个允许民间资本进入能源、通信、铁路、航空和石油业的中央政策。但2008年金融危机后，国家实行宽松货币政策，社会投资再一次被遏制。
2008年金融危机后，中央推出刺激经济的“四万亿”计划。积极财政政策和GDP政绩驱动下，地方政府盲目增加投资，追求项目建设，导致地方政府债务危机。2013年后，中央明确将PPP作为化解地方政府债务问题，管理地方政府融资平台的重要手段。2013年至今，我国出台PPP出台的文件不仅数量多，密度大，比如2009——2017的7年时间里，中央层次的政策文件多达106部左右，是前两轮热潮政策总量的3倍多（1980—1996年的中央层次政策约12部，1999-2005约24部）。内容上除宏观原则外，涉及具体操作规范，如《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》等。
关于PPP模式的适用领域，现阶段政策已有统一规划，几乎涵盖全部的公共产品和公共服务领域，包括：（1）交通设施：机场、铁路、城市轨道交通、高速公路、国省干线、桥梁、隧道、综合交通枢纽等；（2）水利设施：干流引调水工程、输配水工程、新建水库、节水改造等；（3）市政设施：供水、排水、供热、供气、污水处理、垃圾处理、固废处置、城市停车场、地下综合管廊、城镇环境卫生整治、城镇照明改造等；（4）公共服务：教育培训、医疗卫生、体育健身、文化旅游、健康养老、保障性安居工程、棚户区改造等；（5）生态环境：污染防治、危险废弃物处置、垃圾焚烧发电、垃圾资源化处理等；（6）其他领域：能源、农业、林业、科技等。
按照财政部数据，当前PPP落地率较好的项目集中在排污水处理、垃圾处理、片区改造等市政建设、生态环境治理领域，项目具有经济效率不高、资金需求量大、项目周期长等特点。虽然目前PPP项目的落地领域不够广泛，但考虑到PPP强大的融资功能以及肩负的经济政治使命，PPP适用前景广阔。如2017年来，农业部发布《关于做好国家储备林建设工作的通知》、北京市政府发布《关于促进卫生与健康事业改革发展的意见》等政策明确提出推广相关领域的PPP项目落地。值得特别注意的是，2016年杭州G20峰会中，中国政府和美国共达成35项成果，专门就PPP项目签署了专门协议，中美将积极向政府和社会资本推广该模式，中国政府承诺设立1800亿元的融资支持基金，用于创新PPP投资模式，加快项目进度，提高项目融资可获得性。
3.向国际规则靠拢，吸收国际经验
相较于前两轮PPP政策，本轮政策的国际元素在实际操作层面有增多，财政部出台的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》便是以英国PF2标准为蓝本，直接吸收物有所值评价、财力论证程序等内容，关于特许经营的政策和流程设计则借鉴法国经验。
二战结束后，英、美、法等西方国家在经济上受凯恩斯国家干预理论和东方社会主义浪潮冲击，在将政府权力逐步从市场撤离的同时，纷纷推出“福利国家”制度，试图建立满足公民“从摇篮到坟墓”的公共服务体系。但20世纪70年代由中东石油危机引发的全球经济危机，使西方政府陷入二战后最大的财政困局和信任危机。为提升政府管理效率，部分西方国家先后推出以私有化为要点的财政管理创新措施。公共管理私有化颠覆公共产品政府供给的传统模式，引发民众对公共产品供给质量、价格等问题的担忧，暴露出该理论在价值取向和政府责任方面的思考不足，西方政府管理危机从“政府失灵”变成“政府失灵”。在对改革措施纠偏的过程中，如何更好实现政府、市场和社会间的有效平衡，利用市场优势提高公共产品供给能效，成为改革焦点。
PPP将私人资本和市场经营机制引入公共管理，较大程度兼顾公众使用需求、私人资本投资需求和政府财政资金需求，被认为是解决传统政府失灵现象的有效措施。该模式不仅得到西方发达国家，还被国际金融机构作为评价政府财政能力的重要指标之一，如世界开发银行、亚洲开发银行、社会资本基础设施咨询基金（PPIAF）等每年会出版PPP操作手册、对各政府PPP项目进行评估，评估结论纳入贷款依据。
4.是经济支付顶层设计“混合所有制”的有机组成部分
混合所有制是政府资本和社会资本、民间资本交叉持股、相互融合的经济制度。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式，是新形势下坚持公有制主体地位，增强国有经济活力、控制力、影响力的一个有效途径和必然选择。《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发[2015]54号）特别提出要推广政府和社会资本合作（PPP）模式，鼓励各类资本参与混合所有制改革。通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等，优先支持引入社会资本的项目。
5.是实现国家治理现代化的有力手段
5. 是实现国家治理现match代化
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 将 PPP 提到促进政府职能转变和经济稳定增长，推动城镇化健康发展和国家治理现代化的战略高度。PPP可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。国务院办公厅《关于进一步做好民间投资有关工作的通知》进一步强调非公经济对供给侧改革的重要意义。本轮PPP政策出台，重视配套政策的合力推动。目前许多政策已经释放出治理结构改革的信号，例如中央的简政放权政策和行政审批制度改革的推进以及对新型政商关系的建设，为PPP打造良好的政治环境。
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